Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1760556

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 7 maja 2015 r.
II SA/Sz 1038/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj.

Sędziowie: WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), NSA Elżbieta Makowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na czynność Prezydenta Miasta z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu

I.

stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności w części dotyczącej odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu o numerze identyfikacyjnym (...) i numerze rejestracyjnym (...),

II.

stwierdza, że zaskarżona czynność w części opisanej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku,

III.

zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz Spółki A. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 11 czerwca 2014 r. PEKAO Spółka skierowanym do Prezydenta Miasta K. wniosła o stwierdzenie uprawnienia zwrotu łącznej kwoty (...) zł za wydanie 2 kart pojazdu dla samochodów zarejestrowanych przez Urząd Miejski w K. (...).

W uzasadnieniu wskazała, że wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 119) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Również w ocenie wnioskodawcy przepis § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., do którego odnosił się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 jak również fakt, iż norma prawna wyrażona w § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177) w swej hipotezie określa stan i obowiązek tożsamy z tym, który wynika z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 z późn. zm.), był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną co naruszało przepis art. 217 Konstytucji RP, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko na podstawie ustawy, a nie aktów podustawowych takich jak m.in. rozporządzenia (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2191/12; wyr. WSA w Opolu z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Op.169/12; wyr. WSA w Opolu z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 174/12; wyr. WSA w Lublinie z 27 marca 2014 r. sygn. akt SA/Lu 890/13).

Ponieważ spółka uiściła na rzecz Urzędu Miejski w K. łączną kwotę (...) zł tytułem opłaty za wydanie kart pojazdu dla ww. pojazdów, to jest powyżej faktycznych kosztów wytworzenia tych kart, należy stwierdzić, iż organ administracji samorządowej pobrał tę opłatę bez stosownej podstawy prawnej, co w konsekwencji prowadzi do niezgodności jego działania z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie wnioskodawcy, zasadny jest wniosek o stwierdzenie przez organ samorządowy jego uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie ww. kart pojazdu w kwocie łącznej (...) zł (słownie: (...)). Powyższego zwrotu należy dokonać w terminie 7 dni od otrzymania przedmiotowego wniosku na rachunek bankowy.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta K. pismem z dnia 24 czerwca 2014 r. poinformował Spółkę, iż na dzień dzisiejszy w świetle obowiązujących przepisów, brak jest możliwości zwrotu żądanej kwoty. Organ wyjaśnił, że rejestrując pojazd działał w imieniu organu, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1137).

Z powyższego przepisu wynika, że starosta jest jedynie organem rejestrującym, który rejestruje pojazdy według określonych zasad w cytowanych przepisach.

Podstawę prawną pobrania opłaty za kartę stanowił art. 77 wymienionej wyżej ustawy a jej wysokość została ustalona w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), obowiązującego w dacie pobrania przedmiotowej opłaty.

Organ rejestrujący zobowiązany był do pobrania opłaty za kartę pojazdu w wysokości (...) zł. Pobrana opłata stanowiła dochód budżetu miasta na prawach powiatu a pobranie opłaty w niższej wysokości niż określona w obowiązującym przepisie stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Pismem z dnia 14 lipca 2014 r. PEKAO Spółka wezwała Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie stwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu części opłaty w łącznej kwocie (...) zł uiszczonej na rzecz Urzędu Miasta K. za wydanie karty pojazdu o numerach:

- (...)

- (...).

Wobec aktu odmowy stwierdzenia przez organ zawarty w piśmie z dnia 24 czerwca 2014 r. o braku uprawnienia do zwrotu należnie zapłaconej przez skarżącą i pobranej przez ten organ części opłaty w kwocie (...) zł za wydane karty pojazdu dla pojazdu o nr identyfikacyjnym (...), PEKAO Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę zarzucając temu aktowi:

1. Naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej k.p.a.);

2. Naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie w tej sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

3. Naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego.

4. Naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, iż organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

Wobec powyżej przytoczonych zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Prezydenta Miasta K. dokonania na rzecz skarżącej spółki zwrotu kwoty (...) zł stanowiącej część opłaty za wydanie ww. kart pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym.

Skarżąca wskazała, że § 1 ust. 1 rozporządzenia, do którego odnosił się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od początku jego obowiązywania, bowiem podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną, co naruszało przepis art. 217 Konstytucji RP. Organy, pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu ponad koszt jej wytworzenia, czyniły to bez podstawy prawnej, co jest niezgodne z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i rodzi obowiązek zwrotu nadpłaty.

Dalej - powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 107/10 - skarżąca podniosła, że opłaty pobierane w oparciu o przepisy niekonstytucyjne są opłatami nienależnymi, co do których zachodzi obowiązek ich zwrotu. Z art. 6 k.p.a. wynika, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, natomiast art. 8 Konstytucji RP wskazuje, że jest ona najważniejszym źródłem prawa w Rzeczpospolitej Polskiej, co nakazuje jej stosowanie bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Organy administracji publicznej związane są zatem bezpośrednio Konstytucją i mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą.

Ponadto, Konstytucja RP w przypadku zastosowania przez organ przepisu niezgodnego z ustawą zasadniczą daje prawo sądom administracyjnym - na mocy art. 184, art. 178 ust. 1 i art. 8 - badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale również kontrolę stanowienia prawa.

W ocenie skarżącej, pobierając zawyżoną opłatę za wydanie karty pojazdu, organ naruszył również art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), do którego stosowania był zobowiązany zgodnie z zasadą nadrzędności nad prawem krajowym oraz bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego. Zgodnie z ww. przepisem, żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Kwestia oceny zgodności przepisów krajowych dotyczących wysokości poboru opłat za wydanie kart pojazdów z regulacjami wspólnotowymi była rozważana przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z 10 grudnia 2007 r., sygn. akt C-134/07 w sprawie P.K. p-ko Gminie Miasta J. (opubl. http://eur-lex.europa.eu), w którym stwierdzono, iż art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie (takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia) nakładanej w praktyce za pierwszą rejestrację używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie nakładanej za nabycie w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

Skarżąca spółka podkreśliła, że w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. Nr 57, poz. 611 i 612), jak i rozporządzeniu z dnia 18 maja 2001 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. Nr 52, poz. 558), w ich § 1 ustalono opłaty za wydanie karty pojazdu na poziomie faktycznych kosztów ich wytworzenia, tj. odpowiednio 50 zł i 55 zł. Natomiast w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177) koszty produkcji takiej samej karty pojazdu wzrosły dziesięciokrotnie i opłatę w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia określono w wysokości 500 zł, a w § 1 ust. 2 w kwocie 1000 zł, podczas gdy za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący pobierał 75 zł opłaty, zgodnie z § 1 ust. 3 tego rozporządzenia, a więc na poziomie faktycznych kosztów jej wyprodukowania.

W ocenie skarżącej, pomimo iż Trybunał Konstytucyjny odroczył do 1 maja 2006 r. moc obowiązującą § 1 ust. 1 rozporządzenia. to należy przyjąć, że przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od początku, a odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako pozbawiona podstawy prawnej. Pobierając zawyżoną opłatę organ powinien był wiedzieć o wadliwości stosowanego przepisu, a więc liczyć się z obowiązkiem jej zwrotu przynajmniej w części,.

Wbrew twierdzeniom organu, żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym akcie.

Zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących nieopodatkowanych należności budżetowych o charakterze publiczno - prawnym, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się odpowiednio k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (dalej zwanej w skrócie "O.p.").

Stosownie do art. 72 § 1 pkt 1 O.p., za nadpłatę podatku uważa się m.in. kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Uwzględniając przepis art. 67 ustawy o finansach publicznych, nadpłatą opłaty za kartę pojazdu będzie kwota nadpłaconej lub nienależnie zapłaconej opłaty.

Świadczenie jest nienależne, gdy podatnik dokonuje zapłaty określonej kwoty pieniężnej, mimo że nie jest do tego zobowiązany, bądź gdy w chwili spełnienia świadczenia podstawa prawna do jego dokonania wprawdzie istniała, jednak po jego spełnieniu odpadła, np. w wyniku utraty mocy obowiązującej przez akt normatywny na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2003 r., SA/Bd 658/03, POP 2003/5/129).

Zgodnie z art. 75 § 1 O.p. uprawnienie do złożenia żądania o stwierdzenie nadpłaty przysługuje podatnikom kwestionującym zasadność pobrania podatku albo wysokość pobranego podatku. Uprawnienie określone w art. 75 § 1 O.p. przysługuje również podatnikom, których zobowiązanie podatkowe powstaje w sposób przewidziany w art. 21 § 1 O.p. (tekst jedn.: zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania), jeżeli nie będąc zobowiązanymi do składania deklaracji, wpłacili podatek w wysokości większej od należnej (art. 75 § 2 pkt 1 lit. c O.p.). Uprawnienie podatnika do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty zostało na mocy przepisu art. 79 § 2 pkt 1 O.p. ograniczone terminem. Wygasa ono bowiem po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Przepis art. 70 § 1 O.p. stanowi natomiast, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Wskazać trzeba, że termin do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty, o którym mowa w art. 79 § 2 O.p., jest terminem materialnoprawnym, który nie może być ani odroczony (art. 48 § 1 O.p.) ani też przedłużony przez Ministra Finansów (art. 50 § 1 O.p.).

W przedmiotowej sprawie płatność opłaty za kartę pojazdu wydaną w 2005 r. powinna nastąpić w roku 2005. Zatem od 31 grudnia 2005 r. należy liczyć 5 letni okres przedawnienia zobowiązania do zapłaty tej opłaty. Upłynął on 31 grudnia 2010 r.

W myśl art. 80 § 1 O.p. prawo do zwrotu nadpłaty podatku wygasa po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin jej zwrotu, wynikający z art. 77 tejże ustawy. Złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty, zwrot nadpłaty lub zaliczenie jej na poczet przyszłych zobowiązań podatkowych przerywa bieg terminu wygaśnięcia prawa do zwrotu nadpłaty (art. 80 § 3 O.p., por. też komentarz Leonarda Etela do art. 80 § 3 O.p. w SIP "Lex").

Przepis art. 77 O.p. uzależnia rozpoczęcie biegu terminu zwrotu nadpłaty od zdarzenia ujawniającego tę nadpłatę, np. w postaci decyzji lub wniosku o stwierdzenie nadpłaty. Warunkiem stosowania art. 80 o.p. jest bowiem istnienie nadpłaty ujawnionej w sposób" wywołujący skutki prawne (por. A. Huchla, Komentarz do art. 80 ustawy - Ordynacja podatkowa, SIP "LEX"). Nieujawnienie nadpłaty uniemożliwia więc rozpoczęcie biegu terminu określonego w art. 80 O.p.

W przypadkach, gdy stwierdzenie nadpłaty wymaga złożenia wniosku, nie ma to jednak praktycznego znaczenia, ponieważ nieujawnienie nadpłaty w terminie określonym w art. 79 § 2 O.p. uniemożliwia dochodzenie jej zwrotu, mimo że formalnie prawo do zwrotu nie wygasło (por. komentarz B. Gruszczyńskiego do art. 80 O.p. w: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński i inni, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wydanie 7, LexisNexis Warszawa 2011).

Prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaconej opłaty wygasło zatem wskutek przedawnienia zobowiązania do jej zapłaty. Skarżąca PEKAO z takim wnioskiem jednak nie wystąpiła. Pismem z dnia 11 czerwca 2014 r., doręczonym adresatowi w dn. 17 czerwca 2014 r., wezwała natomiast Prezydenta Miasta K. do stwierdzenia uprawnienia do otrzymania, od tego organu kwoty (...) zł za wydanie karty pojazdu dla pojazdu o numerze rejestracyjnym (...).

Skoro przedawnieniu uległo zobowiązanie do zapłaty tej opłaty, to tym samym wygasło prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty, a to z kolei powoduje, że po wygaśnięciu takiego prawa - co w niniejszej sprawie nastąpiło z dniem 31 grudnia 2010 r. - nie jest możliwe stwierdzenie uprawnienia skarżącej do otrzymania od Prezydenta Miasta K. zwrotu kwoty (...) zł tytułem nienależnie zapłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 146 ustawy p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach, o których mowa wyżej, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2).

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie była czynność Prezydenta Miasta K., polegająca na odmowie zwrotu PEKAO kwoty (...) zł, stanowiącej część opłaty uiszczonej przez skarżącą za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją samochodu o numerach identyfikacyjnych (...). Poza sporem pozostaje, że opłatę w wysokości 500 zł za kartę ww. pojazdu ustalono w oparciu o § 1 ust. 1 rozporządzenia i została ona uiszczona w dniu 31 października 2005 r. oraz to, że pojazd zarejestrowano pod numerem (...).

Na wstępie wskazać trzeba, że o charakterze opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również o formie procesowej takiego rozstrzygnięcia, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r.,

Nr 2, poz. 21), w której wyraził stanowisko, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu także obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ, załatwiając sprawę. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł przy tym, że do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżąca, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego zapadła powyższa uchwała.

W odniesieniu do tej opłaty nie została wydana decyzja administracyjna dotycząca ustalenia jej wysokości, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Treść art. 77 ust. 3 ustawy, jak i pozostałych przepisów normujących tryb rejestracji pojazdu, nie uległa istotnym zmianom i obowiązuje również obecnie.

Sprawy o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Błędne jest zatem stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.

Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na które powołuje się organ, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

W art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA z 2006, Nr 3, poz. 71). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP - niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego.

Gdyby do zwrotu należności pobranej - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.), i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które, jak wskazano już wyżej, nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Jednocześnie prowadziłoby to do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Trzeba podkreślić, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi.

Należy wskazać także, że Sąd Najwyższy stwierdził, iż od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej (por. uzasadnienie wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12, publ. OSNC 2013/1/5).

Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu (w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności) do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca spełniła powyższe wymogi formalne wniesienia skargi, bowiem pismo organu z dnia 24 czerwca 2014 r. zawierające negatywną odpowiedź w zakresie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu zostało doręczone skarżącej w dniu 9 lipca 2014 r., następnie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu 18 lipca 2014 r. Na pismo to organ nie odpowiedział, skarga wpłynęła do organu w dniu 19 września 2014 r., zatem skarżąca zachowała termin wskazany w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności żądania skarżącej, dotyczącego zwrotu nadpłaconej - jej zdaniem - opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba w przede wszystkim, że aktualnie obowiązująca, przytoczona już wyżej, treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym była taka sama w dacie rejestracji pojazdu skarżącego. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącej przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu dla samochodu o nr rej. (...).

Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 orzekł, że § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym; b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, a także, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

Niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy, stwierdzić trzeba, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobrano od skarżącej zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu. W konsekwencji należy przyjąć, że czynność odmowy zwrotu skarżącej nadpłaty za wydaną kartę pojazdu została dokonana bez podstawy prawnej. Za pozbawiony znaczenia należy uznać argument, że w dniu pobierania od skarżącego opłaty obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., a organ był zobowiązany do jego stosowania. Konsekwencją uznania przez Sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżąca miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości wynikającej z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też organ zobowiązany był przyjąć, że skarżącej przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które weszło w życie w dniu 15 kwietnia 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł. Zdaniem Sądu zgodzić się trzeba z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawioną w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 418/08, LEX nr 518241), wedle której w sytuacji, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Trafnie też zauważono we wskazanym wyroku, że uprawnienie sądów administracyjnych do badania w konkretnej sprawie konstytucyjności aktu podustawowego nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w orzeczeniu, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo, że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym.

Poza tym zauważyć trzeba, że art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) wprowadza zakaz dyskryminacji fiskalnej, stanowiąc, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Zgodność krajowych regulacji prawnych, dotyczących opłat za wydanie karty pojazdu, z zacytowanym wyżej przepisem, stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie: Piotr Kawala przeciwko Gminie Miasta Jaworzna (C-134/07, publ. LEX nr 354541). Trybunał ten stwierdził, iż art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie (takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu), która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Niezgodność opłaty za kartę pojazdu z prawem wspólnotowym potwierdza dodatkowo stanowisko o konieczności odmowy zastosowania sprzecznego z prawem przepisu.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I i II wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.)

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.