II SA/Sz 1005/16, Ochrona informacji dotyczących nagród udzielonych pracownikom podmiotu wykonującego zadania publiczne. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2477034

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 marca 2018 r. II SA/Sz 1005/16 Ochrona informacji dotyczących nagród udzielonych pracownikom podmiotu wykonującego zadania publiczne.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.).

Sędziowie: WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z (...) r. Burmistrz Miasta i Gminy S., po ponownym rozpoznaniu wniosku B. W. złożonego w dniu 5 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, odmówił w części udostępnienia informacji publicznej w zakresie listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, zatrudnionych w Urzędzie Miasta i Gminy w S., które otrzymały w roku 2015 nagrodę/nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy (na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych) oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych.

W uzasadnieniu, powyższej decyzji organ wyjaśnił, iż wnioskodawcy udzielono drogą mailową odpowiedzi i przekazano informację o wysokości nagród i uzasadnieniu ich przyznania dla 9 pracowników Urzędu: Zastępcy Burmistrza, Sekretarza Gminy, Skarbnika Gminy, Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego, Kierownika Referatu Architektury i Ochrony Środowiska i 4 osób na stanowiskach służbowych, których zakres uprawnień wiąże się w wydawaniem decyzji bądź dysponowaniem mieniem. Przekazano również informację o liczbie pozostałych pracowników, którzy otrzymali nagrody, za co, oraz o ogólnej wartości tych środków. Natomiast decyzją z dnia (...) r. Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy nie pełnią funkcji publicznych oraz wysokości tej nagrody w odniesieniu do każdego z tych pracowników ze względu na prywatność osoby fizycznej. Powyższa decyzja została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia (...) r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz stwierdził, że oczekiwane przez wnioskodawcę informacje stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą spraw prowadzonych przez podmiot publiczny, jakim jest Urząd Miasta i Gminy, a podmiot, do którego wpłynęło żądanie ich udostępnienia, podlega rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej. W szczególności informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W związku z powyższym, uznając konieczność ujawnienia informacji publicznej dotyczącej przyznanych w 2015 r. nagród Burmistrz Miasta i Gminy S. oprócz informacji o wysokości nagród i uzasadnieniu ich przyznania dla 9 pracowników pełniących funkcje publiczne, przekazał wnioskodawcy również informację o tym, ile osób, za co, oraz jaką ilość środków przeznaczono na nagrody dla pozostałych osób zatrudnionych na stanowiskach, wyłączonych z kręgu osób pełniących funkcje publiczne. Zdaniem organu, tym sposobem zasada jawności działalności władzy publicznej w zakresie wydatkowania środków publicznych nie zostaje ograniczona, pomimo zapewnienia ochrony prywatności pracowników niepełniących funkcji publicznych. Taką formę udostępnienia informacji ze względu na organizację pracy małego urzędu spowodowaną brakiem powtarzalności nazewnictwa stanowisk Burmistrz uznał za jak najbardziej stosowną, a dla weryfikacji prawidłowości swojego działania, do akt sprawy zgromadził i dołączył odpowiednio zabezpieczoną dokumentację. Mając na względzie wskazówki Kolegium zawarte w jego decyzji z dnia (...) r., Burmistrz odmówił udostępnienia informacji w zakresie imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy nie pełnią funkcji publicznych oraz wysokości tej nagrody w odniesieniu do każdego z nich, ze względu na prywatność osoby fizycznej zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy. Dane te stanowią dobra osobiste osób prywatnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Poprzez poddanie szczególnej ochronie danych prywatnych ustawodawca przyznał pierwszeństwo ochronie prywatności poszczególnych osób w stosunku do realizacji interesu publicznego, jakim jest zapewnienie dostępu do informacji publicznej.

Burmistrz wskazał, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób, zaś wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy, bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Mając na względzie, iż wyłączenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę interesu prywatnego osoby, której dotyczą te informacje, nie ma jednak charakteru zupełnego, Burmistrz Miasta i Gminy S. dokonał szczegółowej analizy każdej z 21 osób, których dotyczy odmowa, przez pryzmat kompetencji decyzyjnych. Dodatkowo w toku postępowania przeprowadzono rozmowy z nagrodzonymi pracownikami, którzy na piśmie nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych osobowych i nie zrezygnowali z przysługującego im prawa do prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ I instancji stwierdził, że z wyjątkiem osób, o których wnioskodawca otrzymał informacje, nagrodzeni pracownicy nie należą do kręgu osób pełniących funkcje publiczne, wymienionych w art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W stosunku do nich zasadne jest zatem odwołanie się do ograniczenia udostępniania informacji publicznej wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nadto, rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu danej osoby organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Zdaniem Burmistrza, udostępnienie informacji o imieniu i nazwisku nagrodzonych pracowników nie jest niezbędne wnioskodawcy. Otrzymał on informację o tym, ile osób, za co, oraz jaką ilość środków publicznych wydatkowano na nagrody dla pozostałych osób zatrudnionych na stanowiskach, wyłączonych z kręgu osób pełniących funkcje publiczne. Ujawnianie wysokości nagród dla pojedynczych osób z identyfikacją stanowiska pracownika, w przypadku jednostki, w której zatrudnionych jest niewiele osób, a opis stanowiska pozwala na identyfikację osoby, godzi w ich prawo do intymności i godności, ponieważ powoduje porównania między pracownikami, dezawuuje tych, którzy dostali trochę mniej, jak również sprzyja konfliktom, przejawom zazdrości lub poczucia wyższości, dając dogodną tematykę dla ich rozwijania. Z punktu widzenia jawności finansów publicznych istotna jest kontrola racjonalności i gospodarności całościowych wydatków na dany cel, a udostępniona informacji publiczna w tej formie czyni zadość wnioskodawcy i nie godzi w prywatność osób mających zagwarantowane to prawo konstytucyjnie.

B. W. wniósł odwołanie od ww. decyzji, wskazując na naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten "wysławia przesłankę ograniczającą dostępność informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie przesłanka ta znalazła zastosowanie". Wskazanej decyzji zarzucił także naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę normatywną prawa do informacji publicznej oraz przesłanki jego ograniczeń, poprzez dokonanie na kanwie niniejszej sprawy błędnego, bowiem zbyt daleko idącego i niespełniającego warunków konstytucyjnych, ograniczenia prawa do informacji publicznej. Nadto zarzucił organowi nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącego, Burmistrz w decyzji wciąż nie przedstawił przekonujących i uprawnionych kryteriów, na podstawie których określił katalog pracowników samorządowych pełniących funkcje publiczne. W dalszym ciągu z zaskarżanej decyzji nie wynika, żeby organ dokonał szczegółowej analizy zakresu obowiązków i kompetencji pracowników samorządowych, których uznał za osoby pełniące funkcje publiczne. To sprawia, że decyzja ta, z uwagi na niepełne i obdarzone dużą dozą arbitralności ustalenia stanu faktycznego, jest nieprawidłowa. Nadto w ocenie skarżącego, organ nie wziął pod uwagę stanowiska Trybunału Konstytucyjnego co do rozumienia pojęcia "osoby pełniącej funkcji publicznej", które wyrażone zostało w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (Ki 17/15). Zdaniem skarżącego, informacje o nagrodach powinny być ujawnione w odniesieniu do wszystkich pracowników samorządowych, zatem organ nie powinien ograniczyć dostępności tych informacji, które odnoszą się do pracowników samorządowych niepełniących funkcji publicznych. Powyższe wynika z faktu, że przedmiotem wniosku nie było udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia, a ujawnienie informacji o szczególnych płatnościach, gratyfikacjach, dokonywanych ze środków publicznych na rzecz pracowników - informacji o nagrodach za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Organ nie wziął również pod uwagę, że ujawnienie informacji o nagrodach nie powoduje naruszenia niczyjej prywatności, bowiem nie wkracza w jego sferę osobistą, intymną. Wreszcie organ nie wziął pod uwagę, że pracownicy samorządowi nie są pracownikami prywatnego przedsiębiorcy, ale są zatrudnieni w podmiotach publicznych. Ich praca podlega szczególnej regulacji prawnej - ustawie o pracownikach samorządowych, w sposób szczególny - odmienny od pracowników zatrudnionych w sferze prywatnej - są nagradzani. Dodatkowo, w ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie ujawnienie tych informacji jest konieczne do sprawowania przez społeczeństwo (w tym przedstawicieli lokalnej prasy, do których odwołujący zalicza się jako dziennikarz Gazety G.) społecznej kontroli polityki nagradzania. Społeczeństwo ma prawo poznać politykę nagradzania pracowników samorządowych, bowiem znajomość tej polityki jest niezbędna do pełnej, świadomej i kompleksowej oceny działań organu wykonawczego gminy. Nadto w badanej sprawie konieczne jest odwołanie się do toku rozumowania znajdującego wyraz w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. (1 CSK 190/12). Wprawdzie przedmiotem postępowania, było ujawnienie umów cywilnoprawnych, a nie nagród dla pracowników samorządowych, niemniej jednak rozważania poczynione w tym wyroku są niezwykle istotne. Skarżący wyraził zaskoczenie, iż spotkał się w powieleniem fragmentów znanych mu z decyzji innych organów rozpatrujących jego analogiczne liczne wnioski oraz przedstawił swoje stanowisko co do rozumienia sfery życia intymnego, godności jako nie będącej przedmiotem żadnego prawa, dewaluacji osób wobec wysokości nagrody oraz sposób motywowania pracowników.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) r.

W uzasadnieniu organ II instancji na wstępie odniósł się do wniosku Stowarzyszenia pt. "Zgłoszenie organizacji społecznej" z powołaniem się na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując, iż postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest postępowaniem uproszczonym oraz odformalizowanym. Do postępowania tego przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania w całości. Taka zasada wynika przede wszystkim z wykładni literalnej art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Użyty w tym artykule zwrot "do decyzji", pozwala stwierdzić, iż przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż nie ma w sprawie zastosowania przepis art. 31 k.p.a. dający organizacjom społecznym uprawnienia do żądania dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu, o ile jest to uzasadnione celami statutowymi tych organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Brak podstaw zastosowania w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej przepisów k.p.a. w opisanym wyżej zakresie nie daje też możliwości orzekania przez Kolegium w drodze postanowienia o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Zważywszy na charakter niniejszego postępowania organ przyjął, iż wniosek Stowarzyszenia z 20 czerwca 2016 r. stanowi wyraz zainteresowania rozstrzygnięciem zapadłym w niniejszym postępowaniu. Wobec powyższego Kolegium uznało, iż mimo braku podstaw do udziału powyższego podmiotu na prawach strony zostanie mu przesłana kopia decyzji - jedynie w celach informacyjnych w ramach informacji publicznej. Uznano w tym zakresie w szczególności, iż powzięcie wiedzy zarówno o działaniach jak i personaliach B. W. przez Stowarzyszenie nie naruszy prywatności wnioskodawcy z tej choćby przyczyny, iż jak wynika z danych na stronie prowadzonej przez Stowarzyszenie B. W. pełni w nim funkcję "Członek Zarządu, Koordynator Korpusu Służby Prawnej". Wprawdzie powyższej informacji nie potwierdza wpis do KRS, niemniej jednak należy stwierdzić, iż wpis taki nie ma charakteru konstytutywnego, natomiast zarówno działalność wnioskodawcy w sferze dostępu do informacji publicznej jak i okoliczności niniejszej sprawy nie dają podstaw do kwestionowania danych dostępnych na stronie ww. Stowarzyszenia. Tym samym można przyjąć, iż zarówno dane osobowe (w tym teleadresowe) są aktualnie znane Stowarzyszeniu, a zatem ich anonimizacja byłaby bezprzedmiotowa.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że wnioskowane dane mają charakter informacji publicznej, a podmiot wnioskujący jest uprawniony do żądania jej udostępnienia. Odmawiając udostępnienia informacji publicznej organ I instancji powołał się na art. 5 ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Kolegium w pełni podzieliło stanowisko przyjęte przez organ I instancji, iż personalia (imię i nazwisko) osoby nie pełniącej funkcji publicznych i niemającej związku z pełnieniem takich funkcji - w razie jej sprzeciwu - nie może być przekazane wnioskodawcy w trybie dostępu do informacji publicznej. Stwierdzenie takich okoliczności oraz sprzeciw zainteresowanego uzasadnia wydanie decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej. Warunkiem skuteczności takiej odmowy jest jednak wykazanie przez organ, iż wniosek faktycznie dotyczył osoby objętej ochroną. Co do zasady wykazanie powyższego winno nastąpić w treści uzasadnienia decyzji.

W badanej decyzji - co po części zasadnie wskazał wnioskodawca - nie zawarto jednoznacznego wskazania, jakimi zasadami kierował się organ uznając poszczególnych pracowników za osoby pełniące funkcje publiczne, względnie z nimi związane. Niewątpliwie sam fakt stwierdzenia obowiązku składania oświadczeń majątkowych przesądza, iż dana osoba winna być uznawana za należącą do powyższej kategorii pracowników. Jednakże w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych za konieczne uznać należy potrzebę weryfikacji uprawnień poszczególnych osób. Obowiązujące przepisy oraz orzecznictwo nie daje jednoznacznej definicji rozumienia powyższych pojęć.

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych oceny powyższych pojęć należy dokonywać w sposób ostrożny, traktując każdy przypadek indywidualnie. Należy też dostrzegać implikacje z podnoszonego przez organ I instancji faktu, iż wniosek dotyczył pracy małego urzędu, w którym brak jest powtarzalności nazewnictwa stanowisk. W tym zakresie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do poszczególnych weryfikowanych osób, w sposób w pełni realizujący zasady 107 § 3 k.p.a., w istocie niweczyłoby ochronę prywatności sprawiając, iż dane podlegające ochronie mogłyby być ujawnione w sposób pośredni a zatem wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 5 ust. 2 u.d.p. W tym zakresie nie można zatem uznać za dającą podstawy do zakwestionowania prawidłowości działań Burmistrza praktykę zgromadzenia w aktach dokumentów źródłowych i zawarcie w decyzji jedynie wniosków wynikających z analizy ich treści. W badanej sprawie zarówno dokumenty źródłowe jak i wyciągnięte w nich wnioski mogą być ocenione niezależnie przez organ wyższego stopnia oraz ewentualnie sąd administracyjny, powyższe zaś niweluje ryzyko nadużywania prawa do prywatności w toku udostępniania informacji publicznej.

Weryfikując w toku postępowania odwoławczego załączone do akt zakresy czynności pracowników objętych odmową udostępnienia ich danych osobowych, Kolegium stwierdziło, iż Burmistrz dokonał prawidłowej oceny w powyższym zakresie. Wniosek dotyczył bowiem osób podległych służbowo osobom piastującym kierownicze stanowiska, a w zakresach czynności nie doszukano się uprawnień o takim charakterze aby przypisać pracownikom urzędu gminy możliwość władczego działania lub gospodarowania środkami publicznymi. Zatem zasadnie uznano, iż w części objętej odmową wniosek dotyczył danych osobowych (tj. danych należących do sfery prywatności) osób nie pełniących funkcji publicznych lub z nimi związanych.

Odnosząc się wprost do twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, iż nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, iż jego wniosek nie dotyczył udostępnienia informacji o wysokości wynagrodzenia, lecz "ujawnienia informacji o poszczególnych płatnościach, dokonywanych ze środków publicznych na rzecz pracowników - informacji o nagrodach za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej". Powyższa nagroda - jako przysługująca jedynie pracownikom zatrudnionym na podstawie umowy o pracę oraz których stosunek pracy został nawiązany na podstawie powołania - jest ściśle związana ze stosunkiem zatrudnienia. Takie stanowisko znalazło zresztą akceptację - w wydanym w wyniku rozpatrzenia bardzo zbliżonego wniosku B. W. skierowanego do Burmistrza N. - wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2016 r. sygn. II SA/Sz 36/16. W wyroku tym wskazano, że "nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że informacje o wynagrodzeniu należą do sfery prywatności zatrudnianego pracownika. Wysokość wynagrodzenia stanowi dobro osobiste pracownika w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego i jako takie podlega prawnej ochronie (...) nagroda ma charakter uznaniowy, a decyzję o jej przyznaniu pracownikowi podejmuje indywidualnie pracodawca. Jednocześnie należy do fakultatywnych składników wynagrodzenia i podlega takiej samej ochronie w zakresie prawa do prywatności jak wynagrodzenie (...) nie ma też znaczenia czy pracodawca osoby niepełniącej funkcji publicznej jest podmiotem prywatnym czy publicznym".

Zdaniem Kolegium, należy dostrzec, iż zasady wynagradzania pracowników urzędów publicznych zostały szczegółowo unormowane w aktach prawnych, zatem zarówno ich wysokość jak i przyczyny przyznania nie są całkowicie dowolne. Przestrzeganie zaś zasad określonych przez ustawodawcę niewątpliwie wyklucza możliwość rażących naruszeń w racjonalności gospodarowania środkami publicznymi wydatkowanymi na wynagrodzenia pracownicze.

Odnosząc się do wskazywanego w odwołaniu pełnienia przez skarżącego funkcji "dziennikarza Gazety G. " Kolegium wskazało, że złożony wniosek zgodnie z wolą jego autora był rozpatrywany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zaś na gruncie ustawy Prawo prasowe. W dotychczasowym toku postępowania skarżący nie wykazał, iż jest dziennikarzem tj. osobą zajmującą się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostającą w stosunku pracy z redakcją względnie aby zajmował się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji (art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe). W razie zamiaru poddania wniosku rozpatrzeniu na gruncie prawa prasowego wnioskodawca powinien zmodyfikować jego treść oraz wykazać się zatrudnieniem w redakcji w charakterze dziennikarza względnie przedstawić stosowne upoważnienie redakcji. Warto dostrzec jednak, że w świetle wskazanej powyżej argumentacji wnioskodawcy oczywiste jest, iż organ rozpatrujący wniosek musi brać pod uwagę, że wnioskodawca w istocie sygnalizuje, że zmierza nie tylko do pozyskania danych osobowych pracowników urzędu, ale także czyni powyższe w celu dalszego ich upubliczniania, w sposób zmierzający do dotarcia z danymi osobowymi osób nagrodzonych do jak największej grupy odbiorców. Zatem w istocie ingerencja w prywatność osoby fizycznej w takim przypadku wykracza poza typowe skutki udostępnienia informacji publicznej.

W badanej sprawie organ przekazał wnioskodawcy informację o nagrodach osób pełniących funkcje publiczne wraz z danymi wystarczającymi do "sprawowania obywatelskiej kontroli" nad wydatkowaniem środków publicznych, jeśli rozumieć ją jako możliwość weryfikowania zgodności z prawem wydatkowania środków oraz dążenie do wykrycia ewentualnego ich marnotrawienia. Nie sposób w szczególności przyjąć, iż połączenie takich danych z imieniem i nazwiskiem pracownika urzędu gminy umożliwi ocenę, czy środki przyznano w dopuszczalnej wysokości, zgodnie z prawem, względnie czy wypłacenie nagrody było działaniem racjonalnym. W ocenie Kolegium, dane osobowe dotyczące nagrodzonego pracownika gminy nie muszą być upubliczniane dla oceny działania organu gminy a ich upublicznienie w zupełnie nieproporcjonalny dla potrzeb prawidłowej realizacji prawa do informacji publicznej sposób ingerowałoby w sferę prywatności (prawo ochrony danych osobowych) pracownika urzędu. Powyższe prowadzi też do wniosku, iż dane osobowe są dla wnioskodawcy w istocie zbędne w toku pozyskiwania informacji publicznej, przy czym nie należy tracić z pola widzenia okoliczności, że informacją publiczną nie jest wszelka informacja lecz jedynie informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.p.). Pozyskiwanie zbędnych danych wskazuje natomiast, iż mogą one służyć wnioskodawcy w innym celu np. do gromadzenia danych osobowych lub o osobach.

W związku z powyższym Kolegium podkreśliło, iż dane osobowe podlegają stosownej ochronie wynikającej z ustawy o ochronie danych osobowych, a z rejestru prowadzonego przez Generalnego Inspektora Danych Osobowych nie wynika, aby B. W. zgłosił tworzoną przez siebie bazę danych osobowych zapewniając legalność dalszego ich przetwarzania, z poszanowaniem praw osoby, których dane osobowe dotyczą. Nie sposób nie dostrzec także, iż przetwarzanie danych osobowych przez osobę nieuprawnioną, jak również przekazanie ich osobie nieuprawnionej, stanowi przestępstwo w rozumieniu art. 49-54a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Z tej przyczyny dane osobowe należy uznawać za dobra chronione ("prawa innych osób" - w rozumieniu art. 61 ust. 3 Konstytucji), których stwierdzenie daje podstawy do ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Ewentualne odmienne rozumienie ochrony powyższego prawa godziłoby w ugruntowaną w orzecznictwie oraz praktyce zasadę "anonimizowania" danych podlegających ochronie. Dawałoby też możliwość niekontrolowanej i nieograniczonej miejscowo oraz czasowo rotacji danych osobowych, czego nie sposób pogodzić z ochroną wynikającą w szczególności z ustawy o ochronie danych osobowych.

Pismem z dnia 29 lipca 2016 r. B. W. złożył skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie:

- art. 31 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu; na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie - poprzez brak zastosowania skutkującego nierozpatrzeniem zgłoszenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu,

- art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne przyjęcie, że pismo stowarzyszenia z 20 czerwca 2016 r. (złożone 21 czerwca 2016 r.) należy potraktować jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej,

- art. 7 w zw. z art. 51 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym - wskutek niedopuszczalnego i nieznajdującego podstaw prawnych gromadzenia przez SKO w S. informacji o osobie skarżącego, które nie były niezbędne w toku postępowania,

- art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, iż każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, poprzez przyjęcie, że na kanwie niniejszej sprawy znaczenie ma domniemana przez SKO w S. okoliczność, że wnioskodawca zamierza upubliczniać otrzymane dane,

- art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, poprzez analizowanie przez SKO w S., w jakim celu wnioskodawca gromadzi informacje oraz w jaki sposób je wykorzysta, oraz wyciąganie konsekwencji z tychże analiz i ustaleń,

- art. 3a ustawy - Prawo prasowe, stanowiący o tym, że zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne przyjęcie, że na kanwie niniejszej sprawy zastosowanie mogą znaleźć przepisy odrębne,

- art. 40 ustawy o ochronie danych osobowych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że administrator danych jest obowiązany zgłosić zbiór danych do rejestracji Generalnemu Inspektorowi Danych Osobowych, poprzez błędne przyjęcie, że w celu uzyskania informacji objętych przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji, konieczne byłoby zgłoszenie bazy danych GIODO,

- art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, poprzez nieuprawnione wzięcie pod uwagę okoliczności, że przed TK toczy się sprawa o sygn. K 58/13,

- art. 61 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy,

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o nagrodach przyznanych pracownikom samorządowym, niepełniącym funkcji publicznych,

- art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którym przyznano nagrodę za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, narusza prywatność tych pracowników, a w konsekwencji także błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w niniejszej sprawie.

Skargę poparł też przedstawiciel dopuszczonego do udziału w postępowaniu sądowym Stowarzyszenia.

W odpowiedzi na skargę SKO w S. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.").

Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie i odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym skarga B. W. nie może zostać uwzględniona.

Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.), zwanej dalej: "u.d.i.p." lub "ustawą".

W myśl art. 1 ust. 1 ww. ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy, podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego przepisu, Burmistrz Miasta i Gminy S. bez wątpienia należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej

(co zresztą nie było kwestionowane przez żadną ze stron).

Przechodząc natomiast do analizy charakteru żądanej we wniosku informacji, należy odwołać się do treści cytowanego wyżej art. 1 ust. 1 ustawy. Z treści tego przepisu wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem treść i charakter konkretnej informacji.

Za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06 (LEX Nr 236231), WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 (LEX Nr 146742) oraz postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08 (LEX Nr 146742).

Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c) oraz o majątku, którym dysponują

(lit. f). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy stanowi o udostępnieniu informacji publicznej o majątku publicznym, w szczególności majątku jednostek samorządu terytorialnego. Skoro zatem wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zatem - co do zasady - żądana przez skarżącego informacja odpowiada szerokiemu pojęciu informacji publicznej.

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest natomiast ograniczenie w dostępie do informacji publicznej z uwagi na okoliczności wyszczególnione w art. 5 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Skarżący nie kwestionuje zasadniczo, że osoby, co do których organ odmówił udzielenia informacji, nie pełnią funkcji publicznych jednak - zdaniem skarżącego - nagrody nie są związane ze sferą prywatną tych osób, bowiem dotyczą pracy zawodowej, a zwłaszcza jej szczególnego aspektu - nagród za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej.

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości fakt, że informacje o wynagrodzeniu należą do sfery prywatności zatrudnianego pracownika. Wysokość wynagrodzenia stanowi dobro osobiste pracownika w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego i jako takie podlega prawnej ochronie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 maja 2014 r., II SA/Rz 248/14, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2015 r., II SAB/Rz 45/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ochronę tę respektuje art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, oczywiście z wyjątkiem odnoszącym się do osób pełniących funkcje publiczne, których prywatność, w tym wynagrodzenie, nie jest objęta ww. ochroną z art. 5 ust. 2 ustawy W ocenie Sądu, nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącego, zgodnie z którą w niniejszej sprawie nie ma zastosowania ograniczenie w dostępie do informacji opisane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podzielając stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Rz 715/15) należy stwierdzić, że nagroda ma charakter uznaniowy, a decyzję o jej przyznaniu pracownikowi podejmuje indywidualnie pracodawca. Jednocześnie nagroda należy do fakultatywnych składników wynagrodzenia i podlega takiej samej ochronie w zakresie prawa do prywatności jak wynagrodzenie.

Nie zasługuje, zdaniem Sądu, na uwzględnienie stanowisko, że osoba niepełniąca funkcji publicznej, zawierająca umowę o pracę z pracodawcą wydatkującym środki publiczne, musi liczyć się z zainteresowaniem społeczeństwa obejmującym wiedzę o jej dochodach. Z takim zainteresowaniem na pewno musi liczyć się osoba podejmująca się pełnić funkcję publiczną, co jest wpisane w "koszty" pełnienia tej funkcji, które oprócz innych obowiązków obejmują także konieczność ujawnienia informacji objętych sferą prywatności. Nie sposób jednak rozciągnąć tego obowiązku na osoby niepełniące funkcji publicznej, którym ochronę prawa do prywatności na gruncie dostępu do informacji publicznej zapewnia art. 5 ust. 2 ustawy, stanowiący ograniczenie w realizacji prawa do informacji.

Przepis ten, jako wyjątek od zasady, musi być interpretowany ściśle. Dla jego zastosowania nie może mieć znaczenia żadna gradacja ważności informacji o sprawach publicznych, jak usiłuje się wykazać w skardze. Nie ma też znaczenia, czy pracodawca osoby niepełniącej funkcji publicznej jest podmiotem prywatnym czy publicznym. Tego typu rozróżnienie naruszałoby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) w zakresie ochrony praw pracowniczych. Odnosząc się do twierdzenia zawartego w skardze dotyczącego osób i jednostek zawierających umowy cywilnoprawne z podmiotami publicznymi, należy podkreślić zasadniczą różnicę w kwestii ujawniania informacji o takich osobach. Zawierając stosowne umowy wydatkują one środki publiczne w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. To ryzyko prowadzonej działalności i wyboru kontrahenta (w tym wypadku podmiotu publicznego) wiąże się z koniecznością ujawnienia szczegółów umowy. Zupełnie inna sytuacja zachodzi w przypadku osób zatrudnionych w urzędzie obsługującym organy administracji publicznej, których wynagrodzenie, co już było podkreślane, podlega prawnej ochronie jako dobro osobiste pracownika i nie podlega ujawnieniu w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu, nie sposób dopatrywać się również naruszenia wskazanych w skardze przepisów, w tym art. 61 Konstytucji RP. Przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji kreują obywatelskie prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa i oznacza m.in. dostęp do dokumentów. Nie sposób jednak mówić o naruszeniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, w sytuacji gdy zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. To właśnie ochrona praw innych osób - prawa do prywatności zagwarantowana konkretnym przepisem ustawy o dostępie do informacji publicznej - art. 5 ust. 2, stanowi ograniczenie realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. Twierdzenie, że informacja o przyznanych nagrodach nie ingeruje w sferę osobistą pracownika jest niezrozumiałe w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2002 r. (K 41/02), zgodnie z którym informacje dotyczące majątku i sfera ekonomiczna jednostki są objęte prywatnością i autonomią informacyjną.

W ocenie Sądu, pozbawione racji lub bezprzedmiotowe dla niniejszej sprawy są wywody skargi dotyczące naruszenia art. 31 § 2 i art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a., art. 2 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 40 ustawy o ochronie danych osobowych, art. 3a ustawy - Prawo prasowe oraz art. 7 w związku z art. 51 ust. 2 i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Nie odnoszą się one do istoty sprawy.

Należy dodać, iż takie jak wyżej stanowisko tutejszy Sąd zajął też w innych podobnych sprawach, m.in. w sprawie II SA/Sz 36/16 (wyrok z dnia 10 marca 2016 r.) oraz II SA/Sz 1004/16 (wyrok z 18 listopada 2016 r.).

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.