II SA/Rz 970/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2590687

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2018 r. II SA/Rz 970/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Magdalena Józefczyk (spr.).

Sędziowie WSA: Joanna Zdrzałka Piotr Godlewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi O. S., A. S., D. A. S. i J. E. H. na decyzję Wojewody z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji

I.

uchyla zaskarżoną decyzję;

II.

zasądza od Wojewody na rzecz skarżących O. S., A. S., D. A. S. i J. E. H. solidarnie kwotę 748 zł (słownie: siedemset czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją Wojewoda (dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta (dalej "organ I instancji") z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...) odmawiającą uchylenia po wznowieniu postępowania orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej (dalej w skrócie PMRN) (...) z dnia (...) grudnia 1955 r. w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości będącej własnością C.B.Z., objętej whl 600 gm. kat. oznaczonej, jako parcela gruntowa nr 2550 i parcela budowlana nr 135 (8?), znajdującej się przy ul. G. 120 (obecnie przy ul. G. 68B) w u.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2017 r. O.S., A.S., D.S. i J. E. H., reprezentowani przez pełnomocnika adwokata A. K., zwrócili się do Prezydenta Miasta o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem (...) z dnia (...) grudnia 1955 r. na podstawie, którego przejęto na własność Skarbu Państwa zabudowaną nieruchomość położoną w u, oznaczoną w dniu przejęcia jako parcela gruntowa (pgr.) nr 2550 i parcela budowlana (pb.) nr 135 (?8), objętą wykazem hipotecznym whl 600 gm. kat, stanowiącą własność C.B.Z. Swoje żądanie oparli na art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zdaniem wnioskodawców w sprawie zakończonej powyższym orzeczeniem nie było podstawy do orzekania bez udziału strony, tj. właściciela tej nieruchomości, wskutek czego nie brał on udziału w tym postępowaniu bez swojej winy.

Prezydent Miasta, postanowieniem z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (...), wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji uwzględnił argumentację wnioskodawców, że o ww. orzeczeniu dowiedzieli się w dniu 21 lipca 2017 r. poprzez swojego pełnomocnika, który zapoznał się z wyciągiem tego orzeczenia w archiwum Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w (...) Wniosek zaś o wznowienie postępowania w tej sprawie wpłynął do organu w dniu 25 sierpnia 2017 r. Organ I instancji stwierdził, że zachowano termin do złożenia wniosku.

Po wznowieniu postępowania Prezydent Miasta ustalił, że C.Z. zmarł w dniu 20 marca 1985 r. we Francji, zaś spadek po nim położony w Polsce nabyli na podstawie testamentu jego synowie: M.S., A.S. i O.S., po 1/3 części każdy z nich - postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 23 września 1994 r. sygn. akt (...). Natomiast na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt (...) ustalił, że M.S. nie żyje, zaś spadek po nim na podstawie testamentu w odniesieniu do nieruchomości położonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nabyli: D.S. w 75/100 cz. i J.H. w 25/100 cz. W świetle powyższego stwierdził, że wnioskodawcy posiadają przymiot strony.

Organ I instancji ustalił, że C.Z., co najmniej od chwili rozpoczęcia wojny w 1939 r., aż do chwili śmierci w 1985 r., nie przebywał i nie zamieszkiwał w budynku usytuowanym przy ul. G. 120 w u. Jego miejsca pobytu były następujące: w latach 1940-1942 J., w latach 1943-1945 L. i K., w 1946 r. Francja, w latach 1947-1952 Wielka Brytania, w latach 1952-1960 USA, zaś w latach 1969-1985 ponownie Francja. W świetle powyższego organ I instancji przyjął, że w momencie orzekania o przejęciu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, tj. w dniu 13 grudnia 1955 r. C.Z. był osobą nieobecną i niewładającą nieruchomością, a skoro właściciel nieruchomości przejmowanej na własność był nieznany z miejsca pobytu, to w ocenie Prezydenta Miasta nie mógł brać udziału w prowadzonym postępowaniu nacjonalizacyjnym. Wydane orzeczenie doręczone poprzez ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie Nr 3 z dnia 6 kwietnia 1957 r. pod poz. 16 i 17. Organ I instancji uznał, że brak jest przesłanek do uchylenia orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 13 grudnia 1955 r. (...) o przejęciu ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, co zostało wyrażone w decyzji z dnia (...).02.2018 r. nr (...).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili, że decyzja zawiera błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na niezasadnym przyjęciu, że orzeczenie (...) z dnia (...) grudnia 1955 r. nie zostało wydane z naruszeniem prawa, a w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 151 § 2, w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niewydanie decyzji o stwierdzeniu, że ww. orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa.

W odwołaniu skarżący zarzucili, że niemożliwym było ustalanie faktów wykraczających poza zakres ustaleń dokonanych przez ówcześnie orzekający organ, jakim było PMRN w u, zwłaszcza w kwestii pozostawania nieruchomości w faktycznym władaniu właściciela. Organ I instancji winien jedynie zbadać, czy orzeczenie PMRN z dnia (...) grudnia 1955 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. Z tych też względów odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, względnie o wydanie decyzji o stwierdzeniu, że orzeczenie PMRN z dnia (...) grudnia 1955 r. zostało wydane z naruszeniem prawa.

Wojewoda nie podzielił powyższych zarzutów i zaskarżoną decyzją utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Stwierdził, że zachowano termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Stwierdził też, że wnioskodawcy nie przedłożyli stosownych orzeczeń o sfałszowaniu dowodów, wskutek czego brak było podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie ujawniono nowych, istotnych okoliczności faktyczne lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania przedmiotowego orzeczenia, które byłyby nieznane organowi, wydającemu to orzeczenie. Podane przez wnioskodawców fakty związane z kolejnymi miejscami pobytu właściciela nieruchomości, potwierdzały jedynie słuszność zastosowanego trybu doręczenia poprzez ogłoszenie tego orzeczenia w dzienniku wojewódzkim.

Organ II instancji wyjaśnił, że wydane przez PMRN orzeczenie oparto na przepisach dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318), dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416), będącego aktem wykonawczym do powyższego dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.

Przepis art. 1 ust. 1 tego dekretu stanowił, że mogą być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie, położone w województwach: białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. RP z 1937 r. Nr 11, poz. 83), oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnostawskim, i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli. Zgodnie zaś z art. 10 cyt. wyżej rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r., pas graniczny obejmował cały obszar powiatów przylegających do granicy Państwa, łącznie z powiatami miejskimi położonymi na tym obszarze. Miasto znajdujące się w obszarze powiatu przylegającego do granicy Państwa podlegało działaniu ww. dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.

Na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r., jeżeli właściciel nieruchomości ziemskiej, przejmowanej na własność Państwa, był nieznany, należało w orzeczeniu uczynić o tym wzmiankę, a samo orzeczenie ogłosić w dzienniku wojewódzkim oraz wywiesić równocześnie w lokalu urzędowym władzy, która orzeczenie wydała, i w lokalu prezydium gminnej rady narodowej tej gminy, w której nieruchomość jest położona. Organ II instancji podzielił ustalenia jak i wnioski organu I instancji, że w chwili wydawania przez PMRN orzeczenia z dnia 13 grudnia 1955 r., C.Z. był osobą nieobecną i niewładającą nieruchomością objętą whl 600 gm. kat. oznaczoną, jako parcela gruntowa nr 2550 i parcela budowlana nr 135, znajdującą się przy ul. G. w u, stąd też za prawidłowe przyjął zastosowanie trybu postępowania odnoszącego się do nieznanego właściciela nieruchomości. Na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. organ orzekający o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, nie był zobowiązany do wskazywania daty utraty faktycznego władztwa nad nieruchomością przez właściciela, okresu braku władania, a także ustalania przyczyn pozbawienia właściciela władztwa nad nieruchomością. Podzielił także stanowisko organu I instancji, że dekret z 27 lipca 1949 r. był aktem prawnym o charakterze nacjonalizacyjnym i wywoływał skutki z mocy samego prawa. Przyjmuje się, że nieruchomość mogła być przejęta przez państwo, jeżeli nie znajdowała się we władaniu właściciela w dniu wejścia w życie tego dekretu, tj. w dniu 10 sierpnia1949 r.

W skardze do Sądu skarżący zarzucili:

1)

naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 § 2, w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niewydanie decyzji o stwierdzeniu, że orzeczenie PMRN (...) z dnia 13 grudnia 1955 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy,

2)

naruszenie prawa materialnego, poprzez zastosowanie w ramach wznowionego postępowania przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. mimo oczywistej niezgodności przepisów dekretu z Konstytucją (zarówno obowiązujących w dacie wydania orzeczenia przez PMRN w u, jak i obecnie obowiązującej Konstytucji RP).

Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że stanowisko organów obu instancji sprowadza się do niewłaściwej interpretacji treści orzeczenia (...) z dnia 13 grudnia 1955 r., co skutkowało pobieżną analizą stanu prawnego i dlatego nie doszło do stwierdzenia wydania orzeczenie z naruszeniem prawa. Wskazał, że podstawą faktyczną orzeczenia było stwierdzenie, że C.Z. był repatriowany do ZSRR, tymczasem w toku postępowania wznowieniowego w sposób bezsporny wykazano, że C.Z. nie był repatriowany do ZSRR. Stanowisko organów obu instancji, że co prawda C.Z. nie był repatriowany do ZSRR, ale istniały inne podstawy prawne, które pozwalały na wywłaszczenie go z prawa własności przedmiotowej nieruchomości, jest nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzja doprowadziła do wniosku, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu stosownie do art. 134 p.p.s.a.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2017 r. skierowanym do Prezydenta Miasta, w którym pełnomocnik skarżących domaga się wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji wraz z ewentualnym wnioskiem o przekazanie niniejszego wniosku organowi właściwemu do rozpoznania sprawy. Podjęcie takich postępowań pełnomocnik skarżących domagał się w stosunku do orzeczenia z dnia (...) grudnia 1955 r. Nr (...) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zawiadomieniem z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało pełnomocnika skarżących o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia PMRN w u. Decyzją z dnia (...) października 2017 r. nr (...), Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu Kolegium podało, że przyczyną umorzenia postępowania było wszczęcie przez Prezydenta Miasta zawiadomieniem z dnia 15 września 2017 r. nr (...) postępowania w sprawie wznowienia postępowania.

W ocenie Sądu powyższy argument dla umorzenia postępowania jest chybiony, jednak samo rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania jest prawidłowe. Pismem z dnia 20 października 2017 r. nr (...) Wojewoda zwraca się do Prezydenta Miasta w związku z wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia o dostarczenie kserokopii mapy katastralnej pg nr 2550 i pb nr 1358 oraz aktualnych wypisów i wyrysów z aktualnej ewidencji gruntów dla tych działek oraz wszelkiej dokumentacji będącej w zasobach Urzędu Miejskiego odnośnie ww. parcel. Wojewoda w piśmie z dnia 8 grudnia 2017 r. nr (...) jednoznacznie potwierdził, że prowadzi postępowanie o stwierdzenie nieważności. Natomiast Prezydent Miasta postanowieniem z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (...), działając na podstawie art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. wznowił postępowanie prowadzone przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej zakończone prawomocnym orzeczeniem z dnia (...) grudnia 1955 r. nr (...).

W niniejszej sprawie trzeba mieć na względzie art. 6 k.p.a. definiującego zasadę legalności działania organów administracji publicznej. Zasada ta oznacza, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z przepisu art. 19 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej z urzędu przestrzegają swej właściwości rzeczowej i miejscowej. Konsekwencją naruszenia przez organ przepisów o właściwości jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie ma problemu z ustaleniem właściwości rzeczowej organów, które funkcjonują. Pewne trudności pojawiają sie, gdy dotyczy to ustalenia właściwego organu do rozpoznania sprawy aktualnie w stosunku do organu, który przestał funkcjonować, tak jest to w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OPS 1/12 (ONSAiWSA 2012/4/60 i na str. cbosa) stwierdził, że organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, wydanej przez organ wymieniony w art. 17 k.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że określa ona metodę uniwersalną ustalania właściwości organów niezależnie od tego, czy dotyczy to podjęcia instancyjnego, wznowieniowego, nieważnościowego czy innego, a nie przyjmować różne rozumienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w zależności od rodzaju postępowania, chociaż wszystkie te postępowania są regulowane tą samą ustawą - Kodeksem postępowania administracyjnego. Wskazana powyżej zasada ustalania właściwości na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. odnosi się również do decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości. Do stwierdzenia nieważności właściwy będzie ten organ, który jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie ten organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje, zatem zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję. Oznacza to, że właściwość do rozpoznawania spraw w postępowaniach nadzwyczajnych wyznaczana jest przez aktualną właściwość rzeczową organu.

Kwestionowane w niniejszym postępowaniu orzeczenie PMRN zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339), który to dekret utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Ta z kolei ustawa została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81).

Powyższe akty nie zawierały żadnych uregulowań, które przesądziłyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na podstawie wspomnianego dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Z tego powodu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzednio prezentowało pogląd, że organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych na podstawie ww. dekretu jest samorządowe kolegium odwoławcze. Tego rodzaju stanowisko (już historyczne) oparte było m.in. na poglądzie, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) starosta został upoważniony do wydawania niektórych decyzji w sprawach związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej a ponadto miał on kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis zaś art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578) wskazywał samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ odwoławczy od decyzji starosty. Akcentowano też, że nowelizacja art. 17 pkt 1-3 k.p.a. wprowadzona ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), wprowadziła zasadę zgodnie, z którą w myśl art. 17 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są kolegia odwoławcze chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Wreszcie wskazać należy, że wojewoda - na zasadzie art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22, poz. 268) - jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W odniesieniu zaś do spraw o stwierdzenie nieważności orzeczeń wydanych przez prezydia powiatowych rad narodowych na podstawie wspomnianego dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., brak było takiego przepisu szczególnego, który uzasadniałby właściwość wojewody (vide: postanowienie NSA z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt I OW 17/05).

Sytuacja zmieniła się jednak z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), tj. z dniem 1 kwietnia 2009 r. Ustawa ta - jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r. (sygn. akt I OW 28/09) - stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach których przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą obecnie wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji a zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 wspomnianej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Przyjąć zatem należy, że ustalając właściwość organu w sprawach wznowienia postępowania, po zmianie właściwości rzeczowej organów, należy poszukiwać rozwiązania uniwersalnego a taką gwarancję daje przyjęcie, że kompetencje do prowadzenia postępowania wznowionego przechodzą na nowy organ (postanowienie NSA z 8 czerwca 2010 r. sygn. akt I OW 40/10 dostępne na str. cbosa). W rozpoznawanej sprawie kompetencje te przeszły na wojewodę, który jest organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta, działającego, jako starosta grodzki w I instancji we wznowionym postępowaniu.

Zgodnie z art. 157 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

Konsekwencją wskazania wojewody, jako organu wyższego stopnia we wznowionym postępowaniu jest też uznanie wojewody, jako organu w I instancji o stwierdzenie nieważności decyzji. Z tej właśnie przyczyny decyzja Samorządowego Kolegium z dnia (...) października 2017 r. nr (...) o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zasługuje na akceptację. Jednakże fakt wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania przez Prezydenta Miasta nie uczynił wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności bezprzedmiotowym, jednakże z tym zastrzeżeniem, że postępowanie o stwierdzenie nieważności winno być prowadzone w pierwszej kolejności przed postępowaniem o wznowieniowy.

W Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma przepisów, które regulowałyby skutki prawne zbiegu tych dwóch trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej. Nie ma także przepisu, który zabraniałby wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wcześniej zostało wznowione postępowanie zakończone tą decyzją. W orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest zgodny pogląd o niekonkurencyjności tych trybów. System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, to znaczy, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por.: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, str.702, B. Adamiak, tamże, s. 612-613, wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego, publikowany OSP 1992/5/120, wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt I SA 636/87, publikowany ONSA 1988/1/45, E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1994, s. 23-24).

Uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) - por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 618.

Wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z tego względu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia, jak w niniejszej sprawie, powoduje w zasadzie konieczność zawieszenia wznawianego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego, publikowany OSP 1992/5/120, B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, tamże, s. 613-614).

Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Stwierdzenie nieważności oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. Hipotetycznie nie można też wykluczyć, że twierdzenie strony o nieważności decyzji okaże się chybione, a uwzględnione zostaną twierdzenia strony o zaistnieniu przesłanek do wznowienia postępowania. Dopuszczalność wszczęcia postępowania w tych trybach nie przesądza, jakie merytoryczne rozstrzygnięcia zapadną w każdym z tych postępowań (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 406/05, LEX nr 196451).

Z akt administracyjnych sprawy w żaden sposób nie wynika, czy postępowanie o stwierdzenie nieważności kontrolowanego orzeczenia zostało już prawomocnie rozstrzygnięte.

W ponownie prowadzonym postępowania rzeczą organu II instancji będzie ustalenie, na jakim etapie jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie stosowne czynności procesowych umożliwiające w pierwszej kolejności zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Rezultat postępowania o stwierdzenie nieważności ma istotny wpływ na wynik postępowania o wznowienie postępowania.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony, czym naruszono art. 7 i art. 77 w związku z art. 145 i art. 156 k.p.a., a to obligowało Sąd do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.