Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2777996

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 27 listopada 2019 r.
II SA/Rz 956/19
Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SNSA Jerzy Solarski.

Sędziowie WSA: Magdalena Józefczyk Ewa Partyka (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony

I. uchyla zaskarżone postanowienie;

II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Fundacji kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi Fundacji (...) (dalej zwanej: Fundacją lub skarżącą) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) (dalej jako: SKO lub Kolegium) z dnia (...) czerwca 2019 r., nr (...) odmawiające dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu, które wydano w następującym stanie sprawy;

Wnioskiem z dnia 12 czerwca 2019 r. Fundacja zwróciła się do Kolegium o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji z Wójta Gminy (...) z dnia (...) listopada 2012 r., nr (...) umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa drogi leśnej (...)" w gminie (...), jednocześnie wnosząc o dopuszczenie jej do udziału na prawach strony w tym postępowaniu. Zdaniem Fundacji stwierdzenie, że inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa.

We wniosku podniesiono, że Fundacja prowadzi działalność statutową, którą jest propagowanie i realizowanie działań na rzecz ochrony przyrody, w tym również poprzez inicjowanie i udział w postępowaniach administracyjnych i postępowaniach sądowych. Wskazano, że interes społeczny, w którego obronie staje Fundacja to wydawanie decyzji pozwalających na realizację przedsięwzięć ingerujących w środowisko - w zgodzie z prawem. Podkreślono, że Fundacja od lat zaangażowana jest w działania mające na celu ochronę przyrody na obszarach Pogórza Przemyskiego oraz Gór Słonnych, a także Bieszczad. Zdaniem Fundacji, z racji na doświadczenie i długoletnią działalność, jest ona jak najbardziej legitymowana, by w interesie społecznym domagać się stwierdzenia nieważności decyzji, która w jej ocenie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wspomniała również, że wraz z Fundacją WWF Polska, prowadzona jest kampania społeczna "Ratujmy serce Karpat". Jako jeden z kilku postulatów kampanii jest społeczne monitorowanie budowy dróg leśnych w obszarach niezurbanizowanych. Pod petycją odnośnie tego celu podpisało się już 142 101 osób.

Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2019 r., nr (...), SKO w (...), podając w podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 31 § 2 w zw. z art. 123 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 - dalej: k.p.a.) odmówiło Fundacji dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) listopada 2012 r., stwierdzając, iż złożony w tym zakresie wniosek jest bezzasadny, gdyż Fundacja nie uprawdopodobniła realnego interesu bycia stroną postępowania i treści swego żądania.

Uzasadniając swoje stanowisko organ przypomniał, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa drogi leśnej (...)" w gminie (...) zostało umorzone wspomnianą decyzją z dnia (...) listopada 2012 r., a więc odstąpiono od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, natomiast zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm. - dalej zwana: ustawą), udziału społeczeństwa wymaga jedynie postępowanie, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania na środowisko. Zdaniem organu brak jest więc podstaw prawnych do dopuszczenia Fundacji do postępowania w trybie art. 44 ustawy. Ponadto w ocenie Kolegium brak jest również podstaw do dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 k.p.a. Jak zauważył organ, cele określone w statucie Fundacji mogłyby co prawda uzasadniać dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu, lecz zważywszy na ich ogólny charakter, praktycznie uzasadniałyby możliwość uczestnictwa w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, prowadzonym na podstawie wspomnianej ustawy. Zdaniem organu nie wykazano również, aby za dopuszczeniem Fundacji do udziału w postępowaniu przemawiał interes społeczny. W ocenie Kolegium argumentacja przedstawiona we wniosku jest zbyt ogólna, a jej uwzględnienie umożliwiałoby w zasadzie udział Fundacji w każdym postępowaniu, ponieważ co do zasady każda działalność inwestycyjna, niezależnie od jej rozmiarów, jak i położenia, stanowi ingerencję w stan środowiska. Organ wyjaśnił, że w świetle art. 31 k.p.a. interes społeczny, jaki uzasadniałby dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu, wymaga konkretyzacji przez odniesienie go do przedmiotu postępowania, a więc określenia, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Za spełnienie tego wymogu nie można uznać również części Statutu Fundacji stanowiącej o podejmowaniu działań zmierzających do uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych, gdyż zamiar uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych jest jedną z form realizacji celów statutowych Fundacji, nie zaś okolicznością uzasadniającą dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Fundacja nie zgodziła się z wydanym postanowieniem, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której zwróciła się o zobowiązanie Kolegium do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) listopada 2012 r. nr (...) oraz dopuszczeniu jej do udziału w tym postępowaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wniosła również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Jako podstawę powyższego Fundacja wskazała naruszenie przez organ art. 31 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że Fundacja nie udowodniła, że za wszczęciem postępowania przemawia słuszny interes społeczny, w sytuacji gdy podała, że w ramach kampanii społecznej "Ratujmy serce Karpat" petycję, w której jako jeden z kilku postulatów było monitorowanie budowy dróg leśnych w obszarach niezurbanizowanych, poparło ponad 142 tysiące osób, na co przedstawiła konkretny dowód, co oznacza, że dopuszczenie Fundacji do tego postępowania będzie miało wpływ na reprezentację interesu społecznego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ w żaden sposób nie ustosunkował się do podanych we wniosku argumentów Fundacji, a w szczególności nie uzasadnił dlaczego nie stanowi podania konkretnego interesu społecznego, w obronie którego staje Fundacja, strona petycyjna (...) i 142 tysiące podpisów stanowiących wyrazy poparcia dla postulatów dotyczących monitorowania budowy dróg leśnych w Karpatach. Ponownie przypomniano, że wartościami istotnymi i ważnymi ze społecznego punktu widzenia, które podlegałyby ochronie jest zachowanie środowiska naturalnego, które występuje w lasach o charakterze pierwotnym na terenie m.in. Pogórza Przemyskiego i na terenie projektowanego Turnickiego Parku Narodowego, które akurat pokrywa się z obszarem terytorialnym nadleśnictwa (...). Jak wskazała Fundacja budowa drogi leśnej, będzie wiązała się ze zwiększonym ruchem kołowym w tym obszarze. Może przeciąć przy tym szlaki migracyjne, a jej eksploatacja może przyczynić się do płoszenia ptaków w okresie lęgowym. Zdaniem Fundacji nie można twierdzić, że taka argumentacja jest ogólnikowa i że gdyby ją przyjąć oznaczałoby to możliwość udziału organizacji społecznych w każdym postępowaniu z powołaniem się na chęć ochrony przyrody. Fundacja zwróciła uwagę, że nie kwestionuje każdej inwestycji, tylko te, które z punktu widzenia utworzenia w przyszłości Turnickiego Parku Narodowego, mogłyby wywrzeć nieodwracalne skutki w przyrodzie. Podniosła, że nie domaga się uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym budowy dróg leśnych w województwie przykładowo pomorskim, tylko na terenie którego działa i na terenie którego ma widzę merytoryczną, co do występowania cennych gatunków objętych ochroną. Jak podkreśliła, jedyne czego się domaga, to to, aby inwestycje polegające na budowie lub przebudowie dróg leśnych, były realizowane po przeprowadzeniu odpowiedniej oceny oddziaływania na środowisko, co zdaniem Fundacji niewątpliwie leży w interesie społecznym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 6 listopada 2019 r. wezwano SKO do wyjaśnienia, czy zostało wszczęte postępowanie którego domagała się Fundacja w terminie 3 dni pod rygorem przyjęcia, że takie postepowanie nie zostało wszczęte. Wezwanie doręczono w dniu 8 listopada 2019 r. termin upłynął bezskutecznie z dniem 12 listopada 2019 r. Notatka urzędowa z dnia 25 listopada 2019 r. potwierdza, że takie postępowanie nie toczyło się.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - określanej dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Po zbadaniu sprawy w przedstawionym aspekcie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Kontrolowanym postanowieniem SKO odmówiło dopuszczenia do udziału w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) listopada 2012 r. nr (...) umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Budowa drogi leśnej (...)" w gminie (...).

Z ustaleń Sądu wynika jednak, że takie postępowanie nadzwyczajne nie zostało wszczęte i się nie toczy.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W myśl art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.).

Powszechnie przyjmuje się, że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do żądania dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie istnieje wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku. Instytucja ta nie funkcjonuje bowiem samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy.

Co do zasady ramy czasowe do rozpoznania wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu zakreśla czas trwania konkretnego postępowania. Jak się wskazuje w doktrynie, organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania, nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. W wypadku bowiem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony (zob. pkt 7 Komentarza do art. 31, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel - Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego - Lex 2019). Z kolei Piotr Przybysz w analogicznym komentarzu do tego przepisu wskazuje, iż z art. 31 § 1 k.p.a. wynika, że organizacji społecznej przysługują dwa uprawnienia, które mogą być realizowane odrębnie, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu. Złożenie żądania wszczęcia postępowania nie jest tożsame z żądaniem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Z kolei NSA w wyroku z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 1621/16, stwierdził, że nie jest konieczne wydanie odrębnego postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, jeżeli organ uznał za uzasadnione żądanie organizacji społecznej i w związku z tym wszczął postępowanie z urzędu, zaś w toku postępowania traktował organizację społeczną jako uczestnika na prawach strony (powołane wyroki pochodzą ze strony www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obie te przesłanki muszą być spełnione równocześnie (zob. np. tezę pierwszą wyroku SN z 8 października 1998 r., III RN 58/98, OSNAPiUS 1999, Nr 14, poz. 444). Oceny ich istnienia dokonuje organ prowadzący postępowanie i wydaje stosowne postanowienie. Organ ten jest także zobowiązany do oceny, czy żądanie zostało złożone w imieniu organizacji społecznej przez należycie umocowany organ tej organizacji (zob. postanowienie NSA z 30 czerwca 1987 r., I V SA 274/87, ONSA 1987, Nr 2, poz. 54).

Jak wynika ze sformułowania przepisów art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., zwłaszcza użycia w § 2 spójnika "lub", żądanie organizacji społecznej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu może być ocenione przez organ pozytywnie lub negatywnie wówczas, gdy postępowanie, którego wniosek dotyczy jest w toku. Jeśli zaś organizacja, tak jak w niniejszej sprawie zgłosi dwa żądania, tj. wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu wszczynanym z urzędu to w pierwszej kolejności organ jest obowiązany rozstrzygnąć o żądaniu wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II OSK 163/17, z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 234/15 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie organizacji społecznej z urzędu, organ przesądza o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2028/15 - jak wyżej). Jeśli postępowanie, którego dotyczyło żądanie organizacji społecznej nie toczy się, ani nie toczyło, bo nie zostało wszczęte, a przy tym nie został rozpoznany wniosek o jego wszczęcie z urzędu, z przyczyn oczywistych nie jest dopuszczalne w świetle art. 31 k.p.a. wydanie postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Kontrolowane postanowienie w ogóle nie uwzględnia tych okoliczności, w tym obiektywnego braku możliwości dopuszczenia do udziału w postępowaniu, które się nie toczyło i nie toczy.

SKO wydając w opisanych okolicznościach postanowienie naruszyło tym samym przepisy art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. Ocena zgłoszonego żądania powinna bowiem nastąpić w odpowiedniej formie i na odpowiednim etapie. Jak podkreślił NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1938/18 uregulowana w art. 31 k.p.a. instytucja dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu nie ma charakteru abstrakcyjnego i nie może być rozpatrywana w oderwaniu od tego czy postępowanie w ogóle się toczy. W kontrolowanej sprawie Fundacja złożyła zaś wniosek, w którym domagała się:

- wszczęcia postępowania nadzwyczajnego,

- dopuszczenia Fundacji do udziału w tym postępowaniu.

Jak wynika z wcześniej przedstawionych poglądów, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, rozpoznanie podania o wszczęcie postępowania z urzędu powinno nastąpić w pierwszej kolejności i de facto postanowienie w tym przedmiocie może rozstrzygać jednocześnie w swym zakresie kwestię ewentualnego udziału organizacji w postępowaniu, którego dotyczy wniosek. Zarówno bowiem wszczęcie postępowania z urzędu po rozpoznaniu żądania w tym przedmiocie organizacji społecznej może przesądzać o udziale takiej organizacji w tym postępowaniu, jak i odmowa wszczęcia postępowania rozstrzyga o powyższym.

Mając na uwadze stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Z powyższych powodów Sąd nie mógł odnieść się do zasadności zarzutów skargi, odnoszących się do kwestii, które z natury rzeczy mogły decydować o ocenie zasadności wszczęcia postępowania, bo powyższe wykracza poza granice rozpoznawanej przez Sąd sprawy.

SKO powinno więc rozpoznać żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w oparciu o art. 31 k.p.a. i przy tym w konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych (rodzaj postępowania) wnikliwie zbadać jednocześnie czy żądanie jest uzasadnione celami statutowymi Fundacji i czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę odpowiadającą uiszczonemu wpisowi od skargi.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.