Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1395545

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 6 listopada 2013 r.
II SA/Rz 940/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: WSA Ewa Partyka.

Sędziowie: WSA Magdalena Józefczyk (spr.), SO del. Elżbieta Mazur-Selwa.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) czerwca 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji-skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia (...) stycznia 2013 r. W.K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia (...) października 2006 r. o podziale nieruchomości położonej w R. - B. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1610 o pow.18a 85 m2 obr. (...), powstała z działki nr 274/1 obr. (...) obj. Kw.(...), na nowe działki nr 1610/1 o pow. 10a 02 m2, 1610/2 o pow. 8a 83 m2 obr. (...) i zatwierdzeniu projektu podziału włączonego do zasobu ewidencji gruntów z dnia (...) października 2006 r. pod nr (...) (operat (...)) pod warunkiem zapewnienia dojazdu do nowych działek od drogi publicznej.

Wnioskodawca jako przesłankę stwierdzenie nieważności decyzji podał, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa własności i przepisów o ewidencji gruntów i budynków w szczególności art. 2.1,9.1 tej ustawy i art. 24a ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 95, 96, 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie do podziału części sąsiedniej nieruchomości nr ew. 274/2 obr. (...) stanowiącej własność wnioskodawcy.

Postanowieniem z dnia (...) maja 2013 r., nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej SKO lub Kolegium, działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej "k.p.a." odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia (...) października 2006 r.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że W.K. nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu ponieważ nie jest właścicielem nieruchomości objętej postępowaniem. Tytuł prawny w chwili wydania kwestionowanej decyzji przysługiwał K.i M.H. Kolegium podniosło, że wnioskodawca nie wykazał w złożonym wniosku dokonanych zmian w księdze wieczystej dla nieruchomości i przeniesienia własności nieruchomości na jego rzecz. Wobec powyższego nie można wnioskodawcy przypisać statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W.K. złożył do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że stan ewidencyjny działek nr 1610 i 1611 oparty jest na fałszywych dowodach uzyskanych w ramach niedokończonej do dziś modernizacji ewidencji gruntów i budynków z dnia (...) kwietnia 1998 r. Zdaniem wnioskodawcy kwestionowana decyzja została wydana niezgodnie z prawem. Fakt "zabrania" mu części jego działki nr 274/2 przesądza o przysługującym mu statusie strony w postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia (...) czerwca 2013 r., nr (...) utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) maja 2013 r. sygn. akt (...) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia (...) października 2006 r., Nr (...) o podziale nieruchomości.

W postawie prawnej SKO powołało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

SKO wskazało w uzasadnieniu, że stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Kolegium powołało liczne orzeczenia sądów administracyjnych zapadłe na gruncie art. 28 k.p.a.

Podało, że w przypadku braku legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot niemąjący w nim statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., właściwy organ powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na jego wniosek - art. 157 § 3 k.p.a. (aktualnie powinien zastosować art. 61a k.p.a. i orzec w tym przedmiocie w formie postanowienia). W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądania ponieważ instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.

W przedmiotowej sprawie, wnioskodawca nie wykazał, że posiada status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie wykazał, że posiada interes prawny, że jest właścicielem nieruchomości wskazanej w decyzji Prezydenta Miasta R. o podziale nieruchomości. Tytuł prawny do nieruchomości w chwili wydania kwestionowanej decyzji przysługiwał K. i M.H. Wnioskodawca nie wykazał, że zostały dokonane zmiany w księdze wieczystej dla nieruchomości ani też przeniesienia własności nieruchomości na jego rzecz. Brak jest więc legitymacji procesowej wnioskodawcy do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Kolegium wskazało, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że wnioskodawcą i stroną postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości jest właściciel i wieczysty użytkownik nieruchomości. Właściciel nieruchomości przyległej (sąsiedniej) do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości, gdyż brak jest podstaw do uznania, aby posiadał interes prawny do występowania w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W.K. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata M.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na postanowienie SKO z dnia (...) czerwca 2013 r., zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 28 k.p.a. poprzez uznanie że skarżący nie posiada interesu prawnego uzasadniającego uznanie go za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta R. w sytuacji, gdy przedstawione przez skarżącego dowody wskazują na istnienie jego interesu prawnego.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia SKO z dnia (...) maja 2013 r. w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów reprezentacji przez pełnomocnika, według norm przepisanych

Wskazał w uzasadnieniu, że jest właścicielem działki nr 274/2, dla której Sąd Rejonowy w (...), VII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze (...) Działka ta ma powierzchnię 0,1766 ha. Działką sąsiadującą z ww. nieruchomością jest działka o numerze 274/1 o powierzchni 0,1767 ha. Obie znajdowały się w obrębie (...).

Prezydent Miasta R. decyzją z dnia (...) października 2006 r., Nr (...) dokonał podziału działki 274/1 obr. (...) o powierzchni 0,1767 ha, którą oznaczono na podstawie uchylonego prawomocnie operatu, jako działkę nr 1610, obr. (...) o powierzchni 0,1885 ha na dwie nowe działki: 1610/1 oraz 1610/2. Zwiększenie powierzchni działki nr 1610 nastąpiło wskutek zmniejszenia powierzchni sąsiadującej działki należącej do skarżącego. W dokumentacji podziału nieruchomości wskazane są: mapa z projektem podziału nieruchomości oraz wypis z rejestru grantów - oparte na uchylonym operacie oraz odpis z księgi wieczystej wskazujący właściwy obszar działki.

Rozbieżność przebiegu granic pomiędzy właścicielami działek 274/1 oraz 274/2 winna skutkować przeprowadzeniem postępowania o rozgraniczenie nieruchomości - poprzedzającym postępowanie podziałowe, które jest postępowaniem zmierzającym do wydzielenia nowych działek gruntu przy uwzględnieniu całości uwarunkowań prawnych.

Stan prawny w przedmiotowej sprawie oparty jest na wskazanych dokumentach urzędowych, ponieważ projekt ewidencji gruntów i budynków - uchylony przez sąd nie obowiązuje. W związku z powyższym decyzja wydana w oparciu o ten akt winna zostać uznana za nieważną. Skarżący podnosi, że niewątpliwie posiada interes prawny, który uzasadnia uznanie go za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta. Decyzja ta mimo, że nie obejmuje podziału działki stanowiącej jego własność, dotyczy także jego nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego wskazywano wielokrotnie, że interes prawny wyraża się nie w sąsiadowaniu z działką objętą decyzją lecz w posiadaniu tytułu prawnego do części działki dzielonej - której powierzchnia została zwiększona o cześć działki skarżącego.

Podał, że przed Sądem Rejonowym w (...), Wydział I Cywilny toczy się sprawa o rozgraniczenie działek wskazanych powyżej, sygn. akt (...).

Powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 162/2009, z którego wynika, że "Postępowanie dotyczy interesu prawnego nie tylko wtedy, gdy w wyniku postępowania wydaje się decyzję rozstrzygającą o prawach lub obowiązkach danego podmiotu, ale także wówczas, gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa wyżej przedstawionych.

Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania, a ustalenia poczynione przez organy administracji Sąd uznaje za własne.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, przy czym przez interes prawny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżniającego od interesu faktycznego, należy to, że interes prawny musi wynikać z obowiązującej normy prawnej, nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. Z interesem faktycznym mamy do czynienia wówczas, gdy dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może jednak wykazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę roszczenia i w konsekwencji uprawniał do żądania stosownych czynności organu administracji publicznej.

W przypadku postępowania podziałowego przepisów regulujących zagadnienie stron postępowania należy poszukiwać w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z.2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwana dalej ustawą. Przepisy powołanej ustawy wprawdzie wprost nie regulują kręgu podmiotów mogących uczestniczyć w podziałowej procedurze administracyjnej. Zgodnie z art. 97 ww. ustawy, stroną postępowania o podział nieruchomości stroną postępowania o podział nieruchomości jest jej właściciel, a także użytkownik wieczysty tej nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, jeżeli wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w zaskarżonym postępowaniu, poparte stosownym orzecznictwem sądów administracyjnych odnośnie interesu prawnego strony w postępowaniu administracyjnym.

Skarżący WW. domaga się stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Prezydenta Miasta R. z dnia (...) października 2006 r. nr (...) o podziale nieruchomości położonej w R. - B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1610 o pow. 18 a 85 m2 obr. (...) powstałej z działki nr 274/1 obr. (...) objętek KW (...) na nowe działki nr 1610/1 o pow. 10 a 02 m2 i nr 1610/2 o pow. 08 a 83 m2 obr. (...) i zatwierdzeniu projektu podziału włączonego do zasobu ewidencji gruntów (...) października 2006 r. pod nr (...) pod warunkiem zapewnienia dojazdu do nowych działek od drogi publicznej. Podstawą prawną decyzji podziałowej jest art. 95 ust. 7, art. 96 ust. 1 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Status strony w postępowaniu nadzwyczajnym przysługuje nie tylko tym podmiotom, które były stroną postępowania zakończonego decyzją, której dotyczy tak, jak w tym przypadku wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ale obowiązkiem organu jest w tym nadzwyczajnym postępowaniu ustalenie kręgu stron mając na względzie wyżej opisane kryteria wynikające z art. 28 k.p.a. W związku z tym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji skutecznie może wszcząć postępowanie, jeżeli z przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zwykłego wynika, że domagający się weryfikacji decyzji ma w tym postępowaniu interes prawny (vide: wyrok NSA z 18 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1287/08 dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie wyrok NSA z 9 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 669/10).

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO słusznie wskazało, że udział w postępowaniu o podział ewidencyjny nieruchomości jest uprawnieniem związanym z prawem do nieruchomości dzielonej. Tak więc interes prawny do bycia stroną posiadają podmioty, które są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa. Stronami tego postępowania nie mogą być osoby, które nie posiadają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, lecz są dopiero zainteresowane jego uzyskaniem - bowiem zdarzenie przyszłe, w pewnym sensie nawet niepewne, nie może stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony (wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 605/10 LEX nr 750869).

Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącego adwokat M.K. oświadczył, że przed Sądem Rejonowym w (...) Wydział I Cywilny jest prowadzona sprawa o rozgraniczenie pomiędzy działką skarżącego, a działkami objętymi decyzją podziałową, co do której zgłoszono wniosek o stwierdzenie nieważności, a (...) listopada 2013 r. odbędzie się rozprawa. Okoliczność ta jednoznacznie dowodzi, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, skarżącemu nie przysługiwał żaden tytuł prawny do nieruchomości, co obligowałoby organ do uznania skarżącego za stronę. Skarżący na tym etapie postępowania dysponuje jedynie interesem faktycznym, który zgodnie z art. 28 k.p.a. nie jest przesłanką do uznania za stronę postępowania administracyjnego.

Prawomocne zakończenie postępowania o rozgraniczenie, w zależności od treści rozstrzygnięcia, będzie stanowiło podstawę do wprowadzenia ewentualnych zmian w ewidencji gruntów, co do przebiegu granic. Zaznaczyć należy, że stany wpisane do ewidencji gruntów stanowią jedynie rejestrację stanów prawnych wynikających z odpowiednich dokumentów. Organy ewidencji gruntów nie mają prawa do tworzenia stanów prawnych innych, niż wynikają z dokumentacji włączonej do zasobu ewidencji gruntów.

Mając na względzie powyższe Sąd skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.