II SA/Rz 934/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2629157

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2018 r. II SA/Rz 934/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Magdalena Józefczyk.

Sędziowie WSA: Joanna Zdrzałka (spr.), Piotr Godlewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia (...) w (...) na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony-skargę oddala-.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi Stowarzyszenia (...) (dalej również Stowarzyszenie) jest postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w (...) z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...), utrzymujące w mocy postanowienie Starosty (...) o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, dotyczącej konfiguracji granic działki nr 1372/3 z działką nr 1372/2 w (...).

Postępowanie takie zostało wszczęte przez Starostę (...) na wniosek AS - właściciela wraz z żoną M działki nr 1372/3 i strony tego postępowania zostały poinformowane zawiadomieniem z dnia 20 lutego 2018 r. o jego wszczęciu.

Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, w dniu 20 marca 2018 r. w siedzibie organu stawił się AS i k.c., działający - jak podał - imieniem Stowarzyszenia (...) i przedłożyli do akt sprawy pismo AS i MS z dnia 12 marca 2018 r., oświadczenie z 19 marca 2017 r. oraz upoważnienie Stowarzyszenia z 19 marca 2018 r. W piśmie z 12 marca 2018 r. MS AS zwrócili się do Zarządu Stowarzyszenia o "wydelegowanie przedstawiciela" celem udziału we postępowania administracyjnym prowadzonym w przedmiocie ustalenia granicy działek nr 1372/3 i 1372/2, zaś w oświadczeniu z 19 marca 2017 r. wyrazili zgodę na udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu.

Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) wydanym na podstawie art. 31 § 2 oraz art. 123 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a.", Starosta (...) odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia (...) do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu administracyjnym.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że wniosek Zarządu Stowarzyszenia z dnia 19 marca 2018 r. w sprawie dopuszczenia przedstawiciela stowarzyszenia do udziału w toczącym się postępowaniu, doręczono do właściwego organu, objęte wnioskiem postępowanie jest w toku i dotyczy ujawnionego w operacie ewidencyjnym prawa własności nieruchomości osób fizycznych, a więc innych osób w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. Niemniej - zdaniem organu - cele statutowe Stowarzyszenia nie uzasadniając jego wystąpienia z żądaniem dopuszczenia go do udziału w postępowaniu w charakterze strony, gdyż przedmiot tego postępowania nie wkracza w zakres działalności stowarzyszenia, ani ze względu na jego wynik lub czynności w nim podejmowane. Zgodnie bowiem z § 6 Statutu Stowarzyszenia, jego podstawowym celem jest obrona osób poszkodowanych i represjonowanych w Polsce przez systemy totalitarne i pomoc w obronie Kościoła katolickiego, dóbr narodowych, ziemi i polskiej wsi. Realizacja powyższego celu ma się odbywać, zgodnie z § 7 Statutu, poprzez organizowanie spotkań osób poszkodowanych i represjonowanych, organizowanie obchodów rocznicowych i konferencji, opiekę nad miejscami pamięci narodowej, gromadzenie dokumentacji osób poszkodowanych i represjonowanych oraz obronę i reprezentowanie członków przed organami administracji rządowej i samorządowej oraz sądami powszechnymi i administracyjnymi. Wobec powyższego nie sposób uznać, że pomiędzy przedmiotem wnioskowanego postępowania administracyjnego a celami Stowarzyszenia istnieje powiązanie merytoryczne. Reprezentowanie przez Stowarzyszenie faktycznego i indywidualnego interesu jednej ze stron postpowania nie stanowi zaś podstawy do dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto zdaniem Starosty, poszerzenie kręgu uczestników postępowania o przedstawiciela Stowarzyszenia nie zrodzi żadnych dodatkowych korzyści, zarówno dla samego postpowania, jak i dla jego stron.

Stowarzyszenie wyniosło zażalenie na opisane wyżej postanowienie Starosty argumentując, że sprawy geodezyjne i kartograficzne dotyczące nieruchomości na terenie wsi odnoszą się do nieruchomości tworzących gospodarstwa rolne. Skoro przez błędy w operacie ewidencji gruntów i budynków zmieniono granice działki rolnej, której prawo własności przysługuje np. członkowi stowarzyszenia, to zmiana ta determinuje majątek rolnika, będącego zarazem członkiem Stowarzyszenia. Dane zawarte zasobie geodezyjnym i kartograficznym mają zaś służyć nie tylko gospodarce narodowej i porządkowi publicznemu, ale też potrzebom obywateli. Zatem w realiach opisywanej sprawy udział Stowarzyszenia w rzeczonym postępowaniu jest w pełni zasadny. Obrona AS leży wszak nie tylko w słusznym interesie prawnym strony, jak i w interesie publicznym, związanym z prawidłowym funkcjonowaniem ewidencji gruntów i budynków jako rejestru publicznego.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...), (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w (...) utrzymał w mocy postanowienie Starosty (...), podzielając w całości stanowisko organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego, cele statutowe Stowarzyszenia nie potwierdzają zasadności żądania dopuszczenia go do udziału w opisywanym postepowaniu administracyjnym. Postępowanie to ma na celu aktualizację informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, a zatem aktualizacji zbioru informacji o gruntach, który nie może służyć rozstrzyganiu sporów o prawa własności do gruntów. Nie można zatem uznać, że udział Stowarzyszenia wiąże się z obroną osób poszkodowanych i represjonowanych w Polsce przez systemy totalitarne czy też obroną Kościoła katolickiego lub dóbr narodowych, ziemi i polskiej wsi. Ponadto sama aktualizacja lub odmowa aktualizacji operatu dotyczy jedynie właścicieli konkretnych działek, a zatem nie narusza, ani w żaden inny sposób nie dotyczy interesów szerszej wspólnoty, stąd też nie można uznać, że dotyczy interesu społecznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Stowarzyszenie (...) wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego, odmowa dopuszczenia go do wnioskowanego postpowania administracyjnego narusza art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Błędnie bowiem przyjęły organy obu instancji, że mając na uwadze cele statutowe Stowarzyszenia, nie leży w interesie publicznym dopuszczenie go do udziału w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, dotyczącej konfiguracji granic działki nr 1372/3 z działką nr 1372/2. Skoro Stowarzyszenie ma bronić rolników i właścicieli polskiej ziemi, to nie powinno ulegać wątpliwości, że musi ich bronić również przed "bezprawną" utratą gruntu rolnego. Zdaniem Stowarzyszenia, wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu był formalnie i merytorycznie zasadny, bowiem mając na uwadze interes społeczny, obowiązkiem Stowarzyszenia jest "eliminowanie patologii w geodezji", zaś na terenie Gminy (...) daje się zauważyć "liczne przekręty geodezyjne". Wobec powyższego niezmiernie ważny jest udział organizacji społecznej na różnych etapach postpowania prowadzonego w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.

Skargę na postanowienie WINGiK wniósł również AS, jednakże została ona odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 25 września 2018 r. II SA/Rz 934/18.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem skargi jest postanowienie odmawiające dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów dotyczących działek innych osób.

Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem niezdefiniowanym i niedookreślonym. Interes ten nie jest ustalony jeden raz, lecz jest zmienny w czasie. W doktrynie podnosi się (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck), że nie ma trwałej i stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Przy stałych celach statutowych organizacji społecznej zmianie mogą ulegać wymagania interesu społecznego, które przemawiają albo za uwzględnieniem żądań danej organizacji, albo za ich oddaleniem.

Organizacja społeczna żądając wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego. Istnienie tego związku podlega ocenie organu administracji publicznej i jest pozostawione rozstrzygnięciu tego organu. Organ administracji publicznej w toku postępowania musi dokonać oceny, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem stowarzyszeniu uprawnień procesowych strony w sprawie dotyczącej interesu innego podmiotu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 740/08, publ. LEX nr 489062).

Organ administracji powinien w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w możliwie pełny sposób, określić na czym ten interes polega, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i ocenić, czy wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2184/06, publ. LEX nr 347791).

Nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 314/08, publ. LEX nr 525903).

Należy bowiem podkreślić, ze udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron zwłaszcza, gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron.

Na szczególną uwagę zasługuje w ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 NSA, w którym wskazano m.in., że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że prawidłowe jest stanowisko organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wskazano w nim na charakter postępowania w zakresie aktualizacji danych ewidencji gruntów, które nie rozstrzyga prawa do gruntów i sporów w tym zakresie, lecz ma wyłącznie funkcję ewidencyjną i w związku z tym nie można uznać, że udział w przedmiotowym postępowaniu wiąże się z obroną "osób poszkodowanych i represjonowanych w Polsce przez systemy totalitarne" czy też pomocą w "obronie Kościoła katolickiego lub dóbr narodowych, ziemi i polskiej wsi", które to cele deklarowane są jako statutowe zgodnie z § 6 Statutu Stowarzyszenia.

Ponadto, jak słusznie wywodzi organ, sama aktualizacja lub odmowa aktualizacji operatu ewidencji gruntów dotyczy jedynie właścicieli konkretnych działek, a zatem nie narusza, ani w żaden inny sposób nie dotyczy interesów szerszej wspólnoty - np. innych mieszkańców wsi (...), stąd też nie można uznać, że dotyczy interesu społecznego. Słuszna jest wobec tego konkluzja, że przedmiot tego postępowania nie wkracza w zakres działania Stowarzyszenia ani ze względu na jego wynik, ani na czynności w nim podejmowane, a jak już wcześniej wspomniano, organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu powinna nie tylko wykazać, że cele statutowe wiążą się z przedmiotem postępowania, ale i uprawdopodobnić, że jej udział w postępowaniu administracyjnym przyczyni się do lepszego wypełnienia przez to postępowanie jego celów.

Z wszystkich tych przyczyn, uznając, że zaskarżone postanowienie odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia (...) do udziału w opisanym na wstępie postępowaniu jest zgodne z prawem, Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.