II SA/Rz 899/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3074675

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 października 2020 r. II SA/Rz 899/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Ewa Partyka.

Sędziowie: WSA Marcin Kamiński (spr.), NSA Stanisław Śliwa.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze sprzeciwu P. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2020 r. nr (...) w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem

I. uchyla zaskarżoną decyzję;

II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. J. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem sprzeciwu P.J. (skarżący) jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy) z dnia (...) lipca 2020 r. nr (...) uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ I instancji) z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) wydaną w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze sprzeciwu od powyższej decyzji przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) organ I instancji działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) - nakazał skarżącemu jako właścicielowi budynku garażowego o wymiarach 5,15 m x 5,75 m x 5,50 m (szer. x dł. x wys.), posadowionego na działkach ew. nr 176 i 192 położonych w miejscowości N., gm. (...), wykonać w terminie do dnia 30 listopada 2019 r. roboty budowlane, w celu doprowadzenia ww. obiektu do stanu zgodnego z prawem, tj. zamontować rynnę i rurę spustową odprowadzającą wody opadowe oraz topniejący śnieg z północno-zachodniej połaci dachu budynku na własny nieutwardzony teren posesji położonej w miejscowości N.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że P.L. i A.L. pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r. zwrócili się z prośbą o m.in. sprawdzenie legalności budowy budynku garażowego skarżącego posadowionego w części na działce ew. nr (...) położonej w miejscowości N. W oparciu o informacje pozyskane z ewidencji gruntów i budynków powiatu lubaczowskiego organ ustalił, że P.L. i A.L. są współwłaścicielami działki, przy granicy której zlokalizowany jest ww. budynek, a więc posiadają interes prawny w przedmiotowej sprawie. Organ ustalił również, że ww. budynek posadowiony jest na dwóch działkach tj. o nr ew. (...) i (...).

W trakcie oględzin przeprowadzonych podczas rozprawy administracyjnej w dniu 11 października 2018 r. organ ustalił, że wzdłuż północno-zachodniej granicy posesji położonej w miejscowości N. oznaczonej nr (...), zlokalizowany jest obiekt budowlany o wymiarach 5,15 m x 5,75 m x 5,50 m (szer. x dł. x wys.). Przedmiotowy obiekt składa się z trzech własnych ścian murowanych, a czwartą ścianą (północno-wschodnią) jest ściana budynku przylegającego do przedmiotowego obiektu. W ścianie północno-wschodniej znajduje się okno o wymiarach 1,70 m x 1,60 m (szer. x wys.), a w południowo-zachodniej drzwi dwuskrzydłowe konstrukcji metalowej o wymiarach 2,80 x 3,06 m (szer. x wys.). Obiekt posiada dach o konstrukcji drewnianej, dwuspadowy ze spadkami połaci w kierunkach północno-zachodnim i południowo-wschodnim, przekryty blachą trapezowaną. Wody opadowe z połaci południowo-wschodniej dachu odprowadzone są za pomocą rynny, w połaci północno-zachodniej brak jest urządzeń odprowadzających wody opadowe. Wewnątrz budynku wydzielone jest jedno pomieszczenie, ściany są otynkowane, posadzka betonowa, strop drewniany, do którego od dołu przykręcono płyty drewnopochodne. Obiekt posiada instalację wewnętrzną elektryczną policznikową.

Obecny w trakcie kontroli skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działki od końca lat 80-tych XX w., a w chwili przejęcia działki przedmiotowy budynek już istniał. Poinformował również, że przedmiotowy obiekt powstał w podobnym czasie, co przylegający do niego budynek stajni, czyli ok. 1953 r. i użytkowany był jako kuchenka letnia. Skarżący wyjaśnił, że w tamtym czasie właścicielem działki był jego dziadek - E.K., który już nie żyje, oraz, że nie posiada dokumentów związanych z budową tego obiektu. Ponadto skarżący wyjaśnił, że przedmiotowy budynek posiadał drewniane ściany południowo-zachodnią oraz południowo-wschodnią, a ścianę północno-zachodnią w części drewnianą. Na początku lat 90-tych skarżący dokonał remontu obiektu, tj.: wymienił ściany drewniane na murowane, zmienił pokrycie dachu z eternitu na blachę, nie zmieniając przy tym konstrukcji i kształtu dachu. Wyjaśnił też, że rozebrał drewniany ganeczek od strony południowo-wschodniej. W trakcie remontu w ścianie południowo-wschodniej skarżący zamontował okno w miejscu, gdzie kiedyś były drzwi, a w ścianie południowo-zachodniej drzwi dwuskrzydłowe w miejscu, gdzie było okno. Skarżący poinformował, że w późniejszym czasie wykonał tynk zewnętrzny i wewnętrzny oraz przerobił wewnętrzną instalację elektryczną, która była od początku.

Przesłuchana w trakcie rozprawy w charakterze świadka K.J. (matka skarżącego) zeznała, iż pamięta, że jak miała 6 lat, czyli ok. 1953 r. to budowano stajnię, a przy południowo-zachodniej ścianie stajni wybudowano przybudówkę drewnianą, która była kuchenką letnią. Poinformowała również, że nie wie, czy jej ojciec uzyskiwał pozwolenie na budowę. K.J. potwierdziła, że na początku lat 90-tych rozebrano ganeczek i wyremontowano ściany i dach.

W celu ustalenia, czy przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, pismem z dnia 31 października 2018 r. organ I instancji zwrócił sie do Burmistrza Miasta i Gminy (...) z prośbą o udzielenie informacji, czy w archiwum Miasta i Gminy (...) zachowało się pozwolenie na budowę ww. obiektu budowlanego lub rejestry wydawanych pozwoleń na budowę lub inne rejestry i ewidencje (np. ewidencja ruchu budowanego), których zapisy pozwoliłyby ustalić, czy na ww. obiekt wydane zostało pozwolenie na budowę oraz czy w zachowanych archiwach znajdują się dokumenty dotyczące wydawanych pozwoleń na budowę, a w przypadku braku ww. dokumentacji, czy została ona poddana brakowaniu (zniszczeniu), czy też została przekazana do archiwum państwowego.

W odpowiedzi Burmistrz Miasta i Gminy (...) pismem z dnia 14 listopada 2018 r. poinformował, że Urząd Miasta i Gminy w (...) nie posiada żadnej dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę, czy rejestrów wydawanych pozwoleń na budowę i innych rejestrów i ewidencji, w których mogłyby występować obiekty wybudowane na terenie działek ew. nr (...) i (...) w obrębie geodezyjnym N. w latach 50-tych XX- w. Poinformował również, że przed dniem 1 stycznia 1973 r. na terenie Gminy (...) funkcjonowały Gromadzkie Rady Narodowe, a z informacji jakie posiada, cała dokumentacja została wywieziona do prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...).

W dniu 20 listopada 2018 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego, w którym poinformował, że jak wynika z treści pisma Starosty (...) z dnia 12 października 2018 r., Starostwo Powiatowe w (...). nie jest w posiadaniu dokumentacji budowlanej dotyczącej przedmiotowego budynku, oraz wskazał, że o powyższe dokumenty należy zwrócić sie do Archiwum Państwowego w (...).

Pismem z dnia 19 grudnia 2018 r. organ I instancji zwrócił się do Archiwum Państwowego w (...) z prośbą o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwum istnieje dokumentacja dotycząca wydawanych pozwoleń na budowę budynków znajdujących się w miejscowości N. z lat 50- tych ubiegłego wieku, oraz czy istnieją w niej wpisy dotyczące wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi, o przekazanie do inspektoratu uwierzytelnionych kserokopii dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę ww. budynku.

W odpowiedzi pismem z dnia 5 lutego 2019 r. Archiwum Państwowe poinformowało, że kwerenda została przeprowadzona w aktach zespołu nr 36 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z lat 1945-1949, 1950-1973, 1974-1978. W jednostkach archiwalnych ww. zespołu nie odnaleziono akt pozwoleń wydanych dla osób prywatnych. Natomiast w inwentarzach zespołów aktowych nr 187 Akta gminy (...) powiat L. z lat 1935-1954, oraz nr 1166 Gminna Rada Narodowa i Urząd Gminy w (...[) u z lat 1948-1972, 1973-1911 - nie wytypowano jednostki archiwalnej, której tytuł jednoznacznie wskazywałby na przechowywanie wskazanej dokumentacji. 

W dniu 2 stycznia 2019 r. skarżący przedłożył pismo, w którym poinformował, że przedmiotowy budynek garażowy powstał pomiędzy 1996 a 2008 r., na dowód czego dołączył zdjęcia. Natomiast w piśmie z dnia 12 marca 2019 r. skarżący poinformował, że przedmiotowy budynek jest znacznie większy od tego, który istniał w tym miejscu wcześniej, oraz dołączył zdjęcia, na których jak stwierdził widoczny jest dolany na odcinku ok. 1,0 m fragment fundamentu.

Podczas rozprawy w dniu 16 kwietnia 2019 r. pracownicy inspektoratu przeprowadzili oględziny przedmiotowego obiektu, także z terenu posesji sąsiedniej. W jej trakcie stwierdzili, że fundament przedmiotowego budynku wystaje ponad poziom terenu na wysokość od 0,45 m do 0,20 m. Fundament jest betonowy, widoczne są miejsca z wtopionymi w niego kamieniami. W odległości ok. 1,0 m od południowo-zachodniego naroża budynku widoczny jest uskok o głębokości od 3 cm do 0 cm i jest to miejsce wskazane przez P.L., w którym według niego kończył się fundament budynku drewnianego. Na podstawie oględzin pracownicy inspektoratu nie mogli jednoznacznie ustalić, czy fundament został wydłużony. Dokonano również oględzin konstrukcji dachu, w wyniku których pracownicy inspektoratu stwierdzili, że konstrukcja dachu składa sie z pięciu par krokwi wspartych na murłatach. Cztery pary krokwi (od strony budynku obory) posiadają podobny przekrój (14 cm x 14 cm), rozstawione są w podobnej odległości (135 cm - 146 cm) oraz posiadają podobne łacenie (22 cm - 24 cm). Z kolei krokwie w piątej parze posiadają przekrój 6 cm x 12cm, są usytuowane w odległości od sąsiedniej pary o 90 cm oraz posiadają łączenie w rozstawie ok. 65 cm.

Obecny w trakcie kontroli P.L. - współwłaściciel sąsiedniej posesji, stwierdził, że obecny budynek jest większy od drewnianego o odległość od uskoku (który wskazał na fundamencie) do naroża budynku. Ponadto wyjaśnił, że to iż drewniany obiekt był mniejszy wskazuje lokalizacja studni, na której korba do nabierania wody była umiejscowiona od strony posesji skarżącego, a w obecnym stanie nie byłoby możliwe jej zamocowanie ze względu na ścianę budynku.

W odpowiedzi skarżący poinformował, że studnia nie jest przez niego użytkowana od ponad 20 lat, a gdy ją użytkował, to wodę czerpał hydroforem i nie pamięta, aby na studni zamontowana była korba. Ponadto wyjaśnił, że fundament, a tym samym budynek nie był powiększany, ale był wzmacniany, tzn. skarżący rozebrał stary fundament kamienny do poziomu ok. 15 cm poniżej terenu i wykonał "nadlewkę" betonową (nowa ścianę betonową), a uskok to miejsce, gdzie łączyły się deski szalunku. Skarżący poinformował też, że podczas remontu budynku nie zmieniał konstrukcji dachu, wymienił tylko pokrycie.

W oparciu o zebrany materiał dowodowy tj. wyjaśnienia właściciela działki, na której zlokalizowany jest obiekt, zeznania świadka oraz zdjęcia przedłożone przez P. L., organ I instancji ustalił, że w miejscu gdzie zlokalizowany jest obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania, wcześniej istniał obiekt o ścianach konstrukcji drewnianej, dachu dwuspadowym pokrytym eternitem oraz dobudowanym od strony południowo-wschodniej gankiem. Obiekt ten powstał około 1953 r. i pełnił funkcję kuchenki letniej. Nie udało się odnaleźć dokumentacji, w których zawarto by informację o udzielonych pozwoleniach dla osób prywatnych, w tym na budowę przedmiotowego obiektu. Wobec powyższego nie można udowodnić i wykazać, że jest to samowola budowlana.

Dalej organ I instancji stwierdził, że obiekt w obecnym stanie powstał wskutek remontu i przebudowy ww. obiektu, które wykonane zostały w latach 90-tych XX - w., ale po 1996 r. Zakres powyższych robót obejmował: wzmocnienie ścian fundamentowych, wymianę ścian zewnętrznych (do poziomu stropu) z drewnianych na murowane, w ścianie południowo-zachodniej, w której było okno wykonano drzwi dwuskrzydłowe, a w ścianie południowo-wschodniej, w której były drzwi wykonano okno, wymianie pokrycia dachu, wykonaniu tynku zewnętrznego i wewnętrznego, przerobieniu wewnętrznej instalacji elektrycznej, rozbiórce ganku przy ścianie południowo-wschodniej. W trakcie wykonywania powyższych prac nie zmieniano konstrukcji dachu.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz ust. 2 pkt 1 i 1a u.p.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, m.in. parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, oraz wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych i przebudowie obiektów, o których mowa w ust. 1.

Natomiast zgodnie z art. 30 u.p.b. budowa, o której mowa w ww. art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz roboty budowlane, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 i 1a, nie wymagają również zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ I instancji stwierdził, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania posiada wymiary 5,15 m x 5,75 m (szer. x dł.), a więc jego powierzchnia zabudowy wynosi 29,6 m2. Rozpiętość konstrukcji, przez którą należy rozumieć odległość między dwoma najbliższymi punktami podparcia elementu konstrukcji (stropu i dachu), w tym przypadku jest to odległość pomiędzy ścianami budynku, liczona od środka tych ścian wynosi 4,61 m (5,15 m (szer. budynku) - 2 x 0,27 m (gr. muru)). Przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest na posesji stanowiącej zabudowę zagrodową, a skarżący prowadzi gospodarstwo rolne.

Wobec powyższego w ocenie organu I instancji budowa oraz remont i przebudowa przedmiotowego obiektu w myśl obecnie obowiązujących przepisów u.p.b. nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jednakże należy sprawdzić, czy wykonane roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b.) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b.) m.in. przepisami techniczno-budowlanymi.

Organ I instancji wyjaśnił, że w czasie wykonywania robót budowlanych obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które należało stosować przy budowie, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, modernizacji oraz zmianie sposobu użytkowania budynków i budowli podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Organ wskazał, że § 270 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowił, że budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki, o odporności ogniowej określonej w § 233, a dla budynków wymienionych w § 213 (czyli m.in. wolno stojących do dwóch kondygnacji gospodarczych w budownictwie zagrodowym i w gospodarstwach leśnych) - o odporności ogniowej 60 min.

W ocenie organu I instancji przedmiotowy obiekt spełnia warunki ściany oddzielenia przeciwpożarowego określone w przepisach ww. rozporządzenia (§ 234), gdyż ściana północno-zachodnia jest ścianą murowaną z pustaka i posiada grubość 27 cm.

Organ I instancji wyjaśnił, że § 319 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowił, że dachy i tarasy powinny mieć szczelne pokrycia lub izolacje oraz spadki, umożliwiające odpływ wód opadowych i z topniejącego śniegu do rynien i wewnętrznych lub zewnętrznych rur spustowych. Jak ustalono podczas oględzin, wody opadowe z połaci południowo-wschodniej dachu odprowadzone są za pomocą rynny, w połaci północno-zachodniej brak jest urządzeń odprowadzających wody opadowe.

Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy obiekt nie podlegał zwolnieniu określonemu w ww. § 319 ust. 3 ww. rozporządzenia dotyczącemu wymogu wykonania rynien, gdyż wysokość budynku przekracza 4,5 m.

W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane wykonane przy obiekcie zostały wykonane w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach techniczno-budowlanych.

Organ I instancji wyjaśnił, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b. stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Obecnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. § 319 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że dachy i tarasy powinny mieć spadki umożliwiające odpływ wód opadowych i z topniejącego śniegu do rynien i wewnętrznych lub zewnętrznych rur spustowych. Zgodnie z § 126 ust. 1 dachy i tarasy, a także zagłębienia przy ścianach zewnętrznych budynku powinny mieć odprowadzenie wody opadowej do wyodrębnionej kanalizacji deszczowej lub kanalizacji ogólnospławnej, a w przypadku braku takiej możliwości - zgodnie z § 28 ust. 2, który stanowi, że w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych.

Organ i instancji stwierdził więc, że w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem należy zamontować rynnę i rurę spustową odprowadzająca wody opadowe oraz topniejący śnieg z połaci północno-zachodniej przedmiotowego budynku i skierować je na nieutwardzony teren posesji położonej w N. nr 105.

W odwołaniu od powyższej decyzji P.L. zakwestionował ustalenia i kwalifikację robót budowlanych wykonanych przy spornym budynku dokonaną przez organ I instancji. W ocenie odwołującego się, zarówno budowa obiektu ok. 1953 r., jak i jego remont dokonany w 1996 r. wymagały uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, względnie dokonania stosownego zgłoszenia organowi administracji architektoniczna - budowlanej. Brak było zatem podstaw do wydania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych z połaci dachu, skoro cały obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. 

Odwołanie wniósł również skarżący, kwestionując ustalony przez organ krąg stron postępowania. Zdaniem skarżącego organ I instancji nie ustalił bowiem rzeczywistego przebiegu granicy pomiędzy działkami ew. nr 176 i 192, a co za tym idzie - na których działkach zlokalizowany jest objęty przedmiotem postępowania administracyjnego budynek. Organ nie wyjaśnił również, na jakiej podstawie uznał za strony postępowania M.B., A.L. i J.L., skoro żadnej ze wskazanych osób nie przysługuje tytuł prawny do działki ew. nr 176.

Po rozpoznaniu odwołań, organ odwoławczy decyzją z dnia (...) października 2019 r. nr (...) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po rozpoznaniu sprzeciwu skarżącego od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1275/19 uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że brak wystarczających ustaleń w kwestii daty i zakresu wykonanych robót budowlanych oraz prowadzenie postępowania bez udziału następców prawnych J.L. i M.B., uznanych przez organ I instancji za strony postępowania, wypełnia hipotezę art. 138 § 2 k.p.a., stanowiąc podstawę do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał w jakikolwiek sposób, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a., zwłaszcza, że organ I instancji na podstawie zgromadzonych informacji uznał, że obiekt w obecnym stanie powstał wskutek remontu i przebudowy, w przedziale czasowym określonym jako lata 1996 - 1999. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że zwrócenie się do Starosty Powiatu (...) o informację, czy posiada pozwolenie na budowę spornego budynku lub rejestr wydanych pozwoleń na budowę, względnie rejestr ruchu budowlanego z daty budowy obiektu, jest czynnością przekraczającą uzupełniające postępowanie dowodowe. Podobnie jeżeli chodzi o konieczność wystąpienia do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej celem uzyskania stosownej informacji. W ocenie Sądu nie jest wiadome, dlaczego kwestia ta została uznana przez organ odwoławczy za przekraczającą ramy uzupełniającego postępowania dowodowego. W sytuacji powzięcia wskazanych wątpliwości co do daty realizacji obiektu, organ odwoławczy mógł zwrócić się do organu geodezji i kartografii o podanie kiedy i na podstawie jakich dokumentów sporny obiekt został wrysowany na mapy oraz o podanie daty ostatniej aktualizacji map. Skoro budynek na mapach uwidoczniony jest w kształcie przed wykonanymi przez skarżącego robotami, powyższa informacja umożliwiłaby ustalenie przedziału czasowego, w którym sporne roboty nie zostały wykonane oraz daty, po której przystąpiono do ich wykonania. Takie działanie organu odwoławczego nie spowodowałoby nieuzasadnionego wydłużenia postępowania odwoławczego, a nadto stanowiłoby czynność relatywnie prostą w wykonaniu. Uzyskane informacje pozwoliłyby na weryfikację ustaleń organu I instancji. Dopiero w takim wypadku organ odwoławczy był uprawniony do ewentualnego stwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a jednocześnie - z uwagi na zakres zaistniałych rozbieżności - nie jest możliwe ustalenie stanu sprawy na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 § 1 k.p.a.

Sąd nie podzielił również stanowiska organu odwoławczego o naruszeniu art. 28 k.p.a., związanego z nieustaleniem następców prawnych zmarłych stron postępowania.

Sąd wyjaśnił, że pojęcie strony postępowania normuje art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kluczową kwestią dla posiadania statusu strony jest zatem istnienie po jej stronie interesu prawnego, jako kwalifikowanego tzw. interesu faktycznego. O interesie faktycznym mowa, gdy podmiot administrowany w jakiejś sytuacji, obecnej lub przyszłej, odniesie bezpośrednią korzyść na skutek działań lub zaniechań organu administracji. Podmiot mający interes faktyczny może żądać od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu. Interes faktyczny nie jest prawnie chroniony i jego nieuwzględnienie jest prawnie dopuszczalne. Interes prawny wynika natomiast z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Cechami interesu prawnego jest to, że ma on charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego. Interes prawny musi więc wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, a przy tym mieć realny charakter.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie uszło uwadze organu odwoławczego, że w świetle informacji uzyskanych z ewidencji gruntów i budynków, zmarli J.L. oraz M.B. figurują w ewidencji gruntów i budynków jako władający samoistnie nieruchomością oznaczoną jako działka ew. nr (...), położoną w miejscowości N. Organ odwoławczy nie zwrócił się o uzyskanie informacji, kiedy i na jakiej podstawie M.B., P.J., J.L. i P.L. zostali wpisani w ewidencji gruntów i budynków jako władający samoistnie działką ew. nr 176, ani też nie zweryfikował, czy stan ten nie uległ zmianie do dnia wydania decyzji. Sąd wskazał przy tym, że stronami postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego nie mogą być posiadacze samoistni lub zależni nieruchomości. Posiadanie samoistne lub posiadanie zależne jest bowiem stanem faktycznym, a nie stanem prawnym. Zostało zdefiniowane w art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny i podlega ochronie na zasadach przewidzianych w art. 342-347 tej ustawy, przy czym orzekanie w tym przedmiocie należy do sądu powszechnego. Dopóki władający działką ew. nr 176 nie legitymują się prawem rzeczowym do ww. nieruchomości, to brak jest podstaw aby podmioty te ujmować jako strony postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu brak jest natomiast podstaw do uznania za zasadne zarzutów skarżącego, że P.L. nie przysługuje status strony postępowania. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, a okoliczności tej nie kwestionuje sam skarżący, że P.L. jest współwłaścicielem działki ew. nr (...),. Z mapy ewidencyjnej wynika natomiast, że sporny budynek zlokalizowany jest w zbliżeniu do granicy z działką ew. nr (...),. Nie wymaga zatem szerszego wyjaśnienia, że działka ew. nr (...),znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu, mając choćby na względzie przepisy techniczno-budowlane, normujące odległości przeciwpożarowe miedzy budynkami oraz wpływa na możliwość jej zabudowy. Tym samym osobom legitymującym się prawem własności tej nieruchomości przysługuje status stron opisywanego postępowania.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób nieuprawniony, z wyżej przedstawionych okoliczności sprawy. Błędnie też przyjął, że zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia wykroczył poza ramy przepisu art. 136 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia (...), lipca 2020 r. nr (...), organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że będąc związanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1275/19 i stosując się do zaleceń Sądu zwrócił się do:

- Starostwa Powiatowego w (...) o udzielenie informacji, czy organ ten posiada pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku z lat 90 - tych ubiegłego wieku lub rejestr wydanych pozwoleń na budowę, względnie rejestr ruchu budowlanego z lat 90 - tych ubiegłego wieku, a jeżeli tak to o udostępnienie oryginałów dokumentów związanych z udzielonym pozwoleniem na budowę na ww. działkach,

- Starostwa Powiatowego w (...) - Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w (...) o mapę ewidencji gruntów i budynków oraz o mapę zasadniczą działek ew. nr (...) i (...) w miejscowości N.,

- Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w (...) o udzielenie informacji, kiedy i na podstawie jakich dokumentów przedmiotowy budynek został wrysowany na mapy oraz o przekazanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii szkiców, operatów lub innych dokumentów potwierdzających ten fakt, oraz o podanie daty ostatniej aktualizacji map, a ponadto kiedy i na jakiej podstawie M.B., P.J., J.L. i P.L. zostali wpisani w ewidencji gruntów i budynków jako władający samoistnie działką ew. nr 176 oraz o wyjaśnienie, czy stan ten nie uległ zmianie do dnia wydania ww. decyzji.

Starosta (...) pismem z dnia 18 maja 2020 r. poinformował, że z istniejących rejestrów pozwolenia na budowę znajdujących się w Starostwie od 1990 r. wynika, że skarżący nie uzyskał żadnego pozwolenia na budowę budynku garażowego na działkach ew. nr (...) i (...) oraz, że z otrzymanego z Gminy (...) tzw. ruchu budowlanego od 1982 r. do 1990 r. również nie wynika, aby skarżący otrzymał jakiekolwiek pozwolenie na budowę. Jednocześnie Starosta poinformował, że w 2018 r. skarżący zwracał się z prośbą o udostępnienie dokumentacji dot. pozwolenia na budowę budynku garażowego i budynku obory, ale również otrzymał odpowiedź negatywną.

Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w (...) za pismem z dnia 11 maja 2020 r. przekazał kopię arkusza mapy ewidencji gruntów i budynków w postaci drukowanej oraz arkusz mapy zasadniczej w postaci drukowanej.

Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w (...) pismem z dnia 25 maja 2020 r. poinformował, że: budynek gospodarczy posadowiony na działkach ew. nr (...), i (...) został zamierzony i naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową w latach 1969-1971; na mapie ewidencyjnej założonej w 1966 r. nie były ujawnione budynki; podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu N. w 2015 r. założono ewidencję budynków i ww. budynek został ujawniony w części graficznej i opisowej, brak danych dotyczących pomiaru kontrolnego budynku w istniejącej dokumentacji. Od założenia ewidencji gruntów II Etap ogłoszony w Dzienniku Urzędowym WRN Nr (...) poz. (...) z (...) listopada 1966 r. w ewidencji ujawniono jako współwłaścicieli: L.J., L.L., K.E., K.B. W trakcie odnowienia operatu ewidencji gruntów w 1980 r. III faza ewidencji gruntów ww. współwłaściciele zostali wpisani w rejestrze gruntów jako samoistni posiadacze. Zmiany współposiadaczy w kolejnych latach do chwili obecnej na podstawie dokumentów przedstawia dołączony wykaz zmian gruntowych. W załączeniu przekazano do organu odwoławczego: mapę z założenia ewidencji z 1966 r., szkic połowy pomiar sytuacyjno - wysokościowy 1969 r. -1971 r., kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej, arkusz danych budynku z załącznikiem graficznym, szkic ustalenia granic do modernizacji EGiB, mapę zasadniczą, mapę ewidencyjną, protokół stwierdzenia stanu władania, kopię rejestru gruntów II Etap 1966 r., III Etap 1980 r., wykaz zmian gruntowych odnośnie zmian posiadaczy, umowy przeniesienia posiadania, postanowienie sądu, informację z rejestru gruntów.

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy w odniesieniu do stanowiska zajętego przez organ I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że odwołania zasługują na uwzględnienie, a zaskarżoną decyzję należy uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy uznał, że kwestią sporną w rozpatrywanym przypadku jest data i zakres wykonanych przez skarżącego robót przy obiekcie budowlanym.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżący i świadek przez niego przedstawiony wskazują początek lat 90-tych ubiegłego wieku jako czas wykonania określonych robót przy budynku, a P.L. wskazuje okres pomiędzy 1996 r., a 2000 r. oraz to, że przedmiotowy obiekt jest większy od tego, który istniał w tym miejscu wcześniej. Skarżący oświadczył, że dokonał remontu obiektu tj. wymienił ściany drewniane na murowane, zmienił pokrycie dachu z eternitu na blachę, nie zmieniał natomiast konstrukcji i kształtu dachu.

Z zebranych w postępowaniu wyjaśniającym przez organ odwoławczy dokumentów, tj. pisma Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w (...) z dnia 25 maja 2020 r. wynika, że przedmiotowy budynek posadowiony na działkach ew. nr (...) i (...) został zamierzony i naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową w latach 1969-1971, na mapie ewidencyjnej założonej w 1966 r. nie były ujawnione budynki, podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu N. w 2015 r. założono ewidencję budynków i ww. budynek został ujawniony w części graficznej i opisowej, brak danych dotyczących pomiaru kontrolnego budynku w istniejącej dokumentacji. Ze szkicu polowego z pomiaru sytuacyjno-wysokościowego wykonanego dnia 19 grudnia 1969 r. wynika, że przedmiotowy budynek posiadał wymiary 4,50 m x 4,90 m (szerokość x długość) oraz posiadał od strony działki nr (...) położonej w miejscowości N. część o wymiarach 1,80 m x 3,30 m. Na przesłanych mapach: zasadniczej i ewidencyjnej, przedmiotowy budynek posiada wymiary i kształt jak namierzone dnia 19 grudnia 1969 r. Obecnie przedmiotowy budynek posiada wymiary 5,15 m x 5,75 m x 5,50 m (szerokość x długość x wysokość) oraz brak jest części od strony działki ew. nr (...) o wymiarach 1,80 m x 3,30 m. Z arkusza danych ewidencyjnych budynków wynika, że główna funkcja budynku to budynek składowy w gospodarstwie rolnym, materiał z którego zbudowane są zewnętrzne ściany budynku to drewno. Obecnie przedmiotowy budynek składa się z trzech własnych ścian murowanych, a czwartą ścianą (północno-wschodnia) jest ściana budynku przylegającego do przedmiotowego obiektu.

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że wymiary budynku uległy zmianie z 4,50 m x 4,90 m (szerokość x długość) na 5,15 m x 5,75 m (szerokość x długość).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że definiując w art. 3 pkt 7 u.p.b. roboty budowlane, ustawa stanowi, iż należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, natomiast budowa zgodnie z art. 3 pkt 6 u.p.b. to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Według art. 3 pkt 7a u.p.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Natomiast przez remont zgodnie z art. 3 pkt 8 u.p.b. należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest legalnych definicji pojęcia odbudowa, rozbudowa, nadbudowa, jednak przyjmuje się, że rozbudowa to powiększenie istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (m.in. pokój, wiatrołap, itp.), wykusz, taras, zadaszenie wsparte na słupach powodujące przede wszystkim zwiększenie powierzchni zabudowy, ale również powodujące zmianę istotnych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura. Nadbudowa to powiększenie istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowy. W przypadku budynku o nadbudowie można mówić wówczas, gdy powstaje dodatkowa kondygnacja. Odbudowa to odtworzenie istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości. Ponieważ obecnie istniejący budynek jest szerszy o 0,65 m i dłuższy o 0,85 m od poprzedniego, zdaniem organu odwoławczego wykonane roboty przy tym budynku przez skarżącego miały charakter budowy, a nie remontu i przebudowy, jak wadliwie przyjął organ I instancji. To że budynek jest dłuższy, potwierdzają także ustalenia organu I instancji dokonane podczas rozprawy administracyjnej w dniu 16 kwietnia 2019 r. Podczas oględzin konstrukcji dachu stwierdzono, że konstrukcja dachu składa się z pięciu par krokwi wspartych na murłatach. Cztery pary krokwi (od strony budynku obory) posiadają podobny przekrój (14 cm x 14 cm), rozstawione są w podobnej odległości (135 cm - 146 cm) oraz posiadają podobne łacenie (22 cm - 24 cm). Z kolei krokwie w piątej parze posiadają inny przekrój 6 cm x 12 cm, są usytuowane w odległości od sąsiedniej pary o 90 cm oraz posiadają łacenie w rozstawie ok. 65 cm. Na zdjęciu nr 6 z tej rozprawy wyraźnie widać, że łacenie pomiędzy czwartą a piątą parą krokwi jest rzadsze niż pomiędzy czterema parami krokwi od strony budynku obory tzn. istnieje co trzecia łata w porównaniu z pozostałymi polami pomiędzy czterema parami krokwi od strony budynku obory. To, że ostatnia para krokwi ma inny przekrój oraz jest usytuowana w odległości od sąsiedniej pary o 90 cm, czyli w innej odległości niż pozostałe - zdaniem organu jednoznacznie wskazuje, że obecnie istniejący budynek jest większy niż poprzednio tj. przed robotami wykonanymi przez skarżącego.

W ocenie organu odwoławczego dodatkowym argumentem przemawiającym za tym, że obecnie istniejący budynek murowany jest większy niż poprzednio tj. przed robotami wykonanymi przez skarżącego, jest ustalenie przez organ I instancji w trakcie tej rozprawy administracyjnej w dniu 16 kwietnia 2019 r., że na betonowym fundamencie przedmiotowego budynku wystającym ponad poziom terenu na wysokość od 0,45 m do 0,20 m - w odległości około 1,0 m od naroża południowo-zachodniego budynku widoczny jest uskok o głębokości od 3 cm do 0 cm i jest to miejsce wskazane przez P.L., w którym według niego kończył się fundament budynku drewnianego. Natomiast skarżący i świadek przez niego przedstawiony wskazują początek lat 90- tych ubiegłego wieku na wykonanie określonych robót przy budynku, a P.L. wskazuje okres pomiędzy 1996 r. a 2000 r.

Tymczasem organ I instancji przyjął, że obiekt w obecnym stanie powstał wskutek remontu i przebudowy ww. obiektu, które wykonane zostały w latach 90-tych XX w., ale po 1996 r. i nie wyjaśnił dlaczego przyjął taką właśnie datę wykonania przedmiotowych robót.

Organ odwoławczy stwierdził, że z zebranych w postępowaniu wyjaśniającym dokumentów oraz informacji tam zawartych nie wynika jednakże kiedy przedmiotowe roboty zostały wykonane. Wiadomo jedynie, że przedmiotowy budynek posadowiony na działkach ew. nr (...) i (...) został zamierzony i naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową w latach 1969-1971. Brak danych dotyczących pomiaru kontrolnego budynku w istniejącej dokumentacji. Na przesłanych mapach: zasadniczej i ewidencyjnej przedmiotowy budynek posiada wymiary i kształt jak namierzone dnia 19 grudnia 1969 r. W ocenie organu w celu ustalenia faktycznej daty wykonania przedmiotowych robót konieczne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (dowodowego).

Organ odwoławczy wskazał, że obecnie w ewidencji gruntów działki ew. nr (...) wpisane są cztery osoby jako władający na zasadach posiadania samoistnego: M.B., P.J., J.L., P.L. Z akt sprawy organu I instancji wynika, że J.L.i M.B. nie żyją. W związku z tym, że ww. osoby były posiadaczami samoistnymi działki ew. nr (...), to brak jest podstaw, aby osoby te ujmować jako strony postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie obiektu budowlanego. Z materiału dowodowego nie wynika, że stroną postępowania winna być Gmina (...).

Organ odwoławczy nakazał, aby organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu ustalił prawidłowo krąg stron postępowania uwzględniając fakt, że wyznacznikiem interesu prawnego w sprawie jest prawo własności nieruchomości, a nie stan faktyczny, którym jest posiadanie samoistne. Ponadto organ stwierdził, że kwestią wymagającą jednoznacznego ustalenia jest również funkcja przedmiotowego obiektu. Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy budynku garażowego. W sentencji zaskarżonej decyzji nakazał skarżącemu jako właścicielowi budynku garażowego wykonać w określonym terminie odpowiednie roboty budowlane, natomiast w uzasadnieniu wyjaśnił, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów budowa i przebudowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej i w związku z tym uznał, że budowa oraz remont i przebudowa przedmiotowego obiektu w myśl obecnie obowiązujących przepisów u.p.b. nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Oceniając rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji w zestawieniu z jej uzasadnieniem i zebranym materiałem dowodowym organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie dokonał prawidłowo niezbędnych ustaleń w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania - bez uprzedniego dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych pozwalających na prawidłową subsumpcję.

Zgodnie z przepisami k.p.a. organ administracji publicznej przed wydaniem decyzji zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala organowi na zastosowanie odpowiedniego przepisu prawa materialnego do jej załatwienia. Organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. W niniejszym przypadku w związku z ustaleniem, że obecnie istniejący budynek jest szerszy o 0,65 m i dłuższy o 0,85 m od poprzedniego, a wykonane roboty przy tym budynku przez skarżącego miały charakter budowy, to konieczne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Jednakże nie wiadomo w jakim trybie i w oparciu o jakie przepisy, czy w świetle przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, czy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ponieważ nie została jednoznacznie ustalona data wykonania przez skarżącego robót przy obiekcie budowlanym, które miały charakter budowy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego, podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest jednoznaczne ustalenie daty i zakresu wykonanych robót będących przedmiotem postępowania. Ustalenie tych okoliczności umożliwia organowi dokonanie oceny czy w dacie wykonania robót budowlanych inwestor obowiązany był posiadać stosowne pozwolenie lub dokonać stosownego zgłoszenia. W następnej kolejności organ winien wyjaśnić czy na wykonanie robót wymagających pozwolenia na budowę inwestor takie pozwolenie posiadał lub czy na wykonanie robót wymagających zgłoszenia inwestor dokonał zgłoszenia czy działał w warunkach samowoli. Dopiero po dokonaniu ustaleń w tym zakresie organ może zastosować właściwe przepisy.

Po przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie wywiązał się z powyższych obowiązków naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że kwestia posiadania przez współwłaścicieli działki ew. nr (...) - A.L., A.L., M.L. i P.L. przymiotu stron została przesądzona w ww. wyroku Sądu.

Poczynione rozważania, w ocenie organu odwoławczego, uprawniają do wniosku, iż organ I instancji w toku prowadzonego postępowania nie dokonał ustaleń stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie miał możliwości skontrolowania prawidłowości wydanej decyzji pod kątem wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ z powodu braków przeprowadzonego przez organ powiatowy postępowania wyjaśniającego nie dysponował niezbędnym punktem odniesienia w postaci prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Obowiązkiem organu administracji publicznej jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ jest obowiązany zebrać ogół dowodów, których rozpatrzenie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. A zatem postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przewidziany w normie prawa materialnego wystąpił, czy też nie. Z kolei dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że uzasadnienie winno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną, a rozstrzygnięciem. Powyższym wymogom nie odpowiada zaskarżona decyzja.

Z uwagi na powyższe nieprawidłowości organ odwoławczy uznał, iż sprawa nie została należycie wyjaśniona i organ II instancji pomimo podjętych czynności w trybie art. 136 k.p.a., nie mógł wydać innej decyzji niż z wykorzystaniem art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż wykonane roboty miały charakter budowy i konieczne jest ustalenie daty wykonania tych robót oraz przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a jednocześnie - z uwagi na powyższe - nie jest możliwe ustalenie stanu sprawy na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 § 1 k.p.a.

W ustawowym terminie skarżący wniósł sprzeciw od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący zarzucił, że pomimo tego, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r. zawarto wytyczne dla organu, które oznaczały powinność wydania przez ten organ decyzji merytorycznej, nie zostały one wykonane bądź nie zostały wykonane w sposób właściwy, co jest zasadniczym powodem, dla którego celowe jest wniesienie sprzeciwu od skarżonej decyzji. Skarżący podniósł również zarzuty rażącego naruszenia przez organ zasad postępowania, w szczególności zaś zasady wysłuchania stron czy też zasady prawdy obiektywnej.

Skarżący stwierdził, że podstawową kwestią jest zarzut braku dokonania przez organ odwoławczy czynności w zakresie ustalenia interesu prawnego, przymiotu strony, który należy wiązać z własnością działki ew. nr (...) (która to działka oddziela działkę ew. nr (...) - należącą do skarżącego oraz działkę ew. nr (...) - której współwłaścicielem jest m.in. P.L.). Jak to zostało ustalone w postępowaniu przed Sądem z wcześniejszego sprzeciwu skarżącego, posiadaczom tej działki, którymi wedle stanu w ewidencji gruntów są oprócz innych osób zarówno skarżący jak też P.L., nie przysługuje przymiot strony z uwagi na to, że żadna z tych osób nie legitymuje się prawem rzeczowym do tej działki. Interes prawny w tych okolicznościach faktycznych jest zatem zależny od ustalenia podmiotu, któremu przysługuje prawo rzeczowe do ww. działki. Jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, organ odwoławczy żadnych ustaleń w tym przedmiocie nie poczynił, poprzestając na zamieszczeniu zdawkowej uwagi, że z materiału dowodowego nie wynika, że stroną postępowania winna być Gmina (...).

Skarżący podniósł. że ustalenie osób, którym przysługuje interes prawny, a w konsekwencji osób, które mogą występować w sprawie w charakterze strony ma zasadnicze znaczenie dla sprawy. Organ odwoławczy zaniechał ustalenia, jakiemu podmiotowi przysługuje tytuł prawny do działki ew. nr (...), nie zwrócił się o potrzebne informacje w tym zakresie ani do Gminy (...) (co byłoby właściwe z uwagi na cechę tej nieruchomości w ewidencji tj. iż stanowi ona drogę oraz faktycznie przeznaczenie - szlak dojazdowy do pól), ani też do Skarbu Państwa.

Dalej skarżący podniósł, że kolejne istotne zastrzeżenie, dotyczy czynności organu odwoławczego względem ustalenia przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu dla właścicieli działki ew. nr (...). Organ, także w tym przypadku zaniechał dokonania precyzyjnych ustaleń w tym zakresie, ograniczając się do stwierdzenia, że kwestia posiadania przez współwłaścicieli ww. działki przymiotu strony została przesądzona w wyroku Sądu z dnia 23 stycznia 2019 r. Z ustaleń Sądu zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku wynika, że sporny budynek został zlokalizowany w zbliżeniu do granicy z działką ew. nr (...). Jednakże w ocenie skarżącego, konstatacja ta nie oznacza zwolnienia organu z powinności szczegółowych ustaleń w tym zakresie. Organ był zatem zobowiązany do precyzyjnego i wyczerpującego określenia obszaru oddziaływania z jednoczesnym wskazaniem właściwych przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych obowiązujących w dacie wykonania spornych robót. Powyższe jest szczególnie istotne w kontekście tego, że na przestrzeni lat w sposób istotny uległy zmianom ww. przepisy, co ma dla niniejszej sprawy istotne znaczenie.

Skarżący podniósł również, że aktualnym wciąż pozostaje zarzut nieważności decyzji organu I instancji polegający na tym, że decyzję tę wydano wobec osoby niebędącej stroną w sprawie. Organ odwoławczy powinien uchylić taką decyzję i umorzyć postępowanie I instancji, czyli wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący podniósł również dalsze zastrzeżenia co do wykonania innych wytycznych płynących z uzasadnienia wyroku Sądu. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma w jego ocenie kwestia ustaleń co do czasu wykonania robót w spornym obiekcie. Czynności do wykonania w tym zakresie zostały wskazane w uzasadnieniu ww. orzeczenia i zdaniem skarżącego materiał zgromadzony w sprawie, tj. materiał postępowania przed organem I instancji i ten zgromadzony przez organem odwoławczym dawały podstawy do ustalenia tej okoliczności, jednakże organ tych wytycznych nie zrealizował w sposób właściwy. Wykonanie tych czynności było potrzebne, albowiem od wyników tych ustaleń zależy następnie dokonanie prawidłowej oceny tego, czy zastosowano właściwe przepisy dotyczące obszaru oddziaływania, w tym przepisy techniczne.

Skarżący podniósł również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że przed jej wydaniem organ zebrano dodatkowy materiał w sprawie tj. w szczególności pochodzący od Starosty (...), który stanowią informacje bądź wyjaśnienia na piśmie, a ponadto kopie arkuszy mapy ewidencji gruntów i budynków oraz mapy zasadniczej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż otrzymane informacje oraz dokumenty stanowiły następnie podstawę wydania tej decyzji. Tymczasem organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie poinformował skarżącego o zebranych materiałach, jak też o tym, że przysługuje mu prawo do wypowiedzenia się co do tych materiałów.

W kontekście powyższego zarzutu skarżący zwrócił uwagę że informacje, które otrzymał organ odwoławczy od Starosty (...) nie są pełne, albowiem pominięto w nich to, że Starosta (...) prowadzi postępowanie administracyjne dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działkami ew. nr (...) i (...) znak sprawy: (...), które zostało zawieszone na podstawie postanowienia tego organu z dnia (...) października 2017 r. Fakt ten ma dla sprawy istotne znaczenie, albowiem ww. postępowanie prowadzone z wniosku skarżącego ma na celu ustalenie granic zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy oraz wykazanie, że sporny budynek nie powstał i nie znajduje się na działce ew. nr (...), lecz że w rzeczywistości krawędź tego budynku pokrywa się z linią granicy pomiędzy działkami ew. nr (...) oraz (...).

Ponieważ organ odwoławczy nie zapewnił możliwości wypowiedzenia się skarżącej stronie względem zgromadzonych przez ten organ materiałów, skarżący nie mógł zakwestionować tych materiałów na etapie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a jak z powyższego wynika były ku temu podstawy. Poza tym skarżący wskutek ww. uchybienia nie mógł zgłosić zastrzeżeń co do innych błędnych bądź bezpodstawnych ustaleń organu, co dotyczy zwłaszcza określenia wymiarów spornego budynku. W żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zostało mianowicie wskazane, na jakiej podstawie organ odwoławczy ustalił rozmiary w metrach każdej ze ścian ww. budynku. Organ nie wskazał również, na jakiej podstawie określił różnicę parametrów (długość i szerokość) w stosunku do pierwotnych parametrów tego obiektu. Co równie istotne - wadliwość tych ustaleń jest wyraźnie widoczna jeśli weźmie się pod uwagę, że szerokość budynku przylegającego do spornego budynku od północy, tj. budynku obory jest taka sama, a ściany tych obiektów są równoległe, przez co nie może być mowy o istnieniu różnicy w szerokości spornego obiektu. Skarżący dodał, iż kwestia legalności budynku obory także była przedmiotem badania przez organ nadzoru I instancji; dokonano wówczas pomiarów tego budynku, a postępowanie prowadzone w sprawie zostało umorzone.

Reasumując skarżący stwierdził, że organ odwoławczy nie dokonał w sposób wyczerpujący i precyzyjny wszystkich zasadniczych dla sprawy ustaleń. W ocenie skarżącego bez ich dokonania, a w szczególności bez uprzedniego, jednoznacznego określenia kwestii przymiotu strony, ustalenia przebiegu granic działki ew. nr 176 zgodnie z jej rzeczywistym stanem rzeczy, a ponadto bez jednoznacznego wyjaśnienia i ustalenia kwestii czasu wykonania spornych robót, nie jest możliwe ustalenie tego czy doszło do samowoli budowlanej. Organ był władny poczynić ustalenia we wszystkich ww. kwestiach czego jednakże nie dokonał. Tym samym, co wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, należy uznać za arbitralne powołanie się przepisy ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. albowiem jest to wniosek daleko przedwczesny. Organ odwoławczy zaniechał dokonania wszystkich koniecznych ustaleń podczas gdy był do tego zobowiązany na mocy ww. wyroku Sądu, ale też powinien skorzystać z uprawnień przysługujących mu z mocy przepisu art. 136 § 1 k.p.a. Skarżący podobnie jak w pierwotnym sprzeciwie, także aktualnie stoi na stanowisku przeciwnym do tego, które zostało stwierdzone w skarżonej decyzji i uważa, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał uwzględnieniu niezależnie od oceny zasadności zarzutów podniesionych przez skarżącego.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2a w zw. z art. 64a p.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia - co do zasady - jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak np. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.

Ponadto, jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., II SA/Rz 523/20, wbrew kategorycznemu brzmieniu art. 64e p.p.s.a. kontrola legalności decyzji kasatoryjnej obejmuje nie tylko ocenę zachowania przesłanek jej wydania (art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a.), lecz także badanie i ocenę wykonania przez organ odwoławczy kompetencji do wskazania okoliczności, jakie powinny zostać wzięte pod uwagę przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.), oraz kompetencji do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą zostać zastosowane w sprawie (art. 138 § 2a k.p.a.). Naruszenie art. 138 § 2a k.p.a. ma miejsce także wtedy, gdy organ odwoławczy - uprzedzając rozważania i oceny prawne organu pierwszej instancji lub je uzupełniając - wyraża pogląd interpretacyjny lub oceny prawne, które w ocenie sądu administracyjnego są błędne i które z racji przyjęcia formy wytycznych dla organu pierwszej instancji mogą przeniknąć do dalszego postępowania, skutkując wydaniem wadliwych decyzji w kolejnym toku instancji.

Odnosząc powyższe uwagi do ustaleń i uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, należy stwierdzić, że organ ten naruszył przesłanki z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu organ odwoławczy przedwcześnie wykonał kompetencję do orzekania kasatoryjnego, nie wykazując, że w świetle przyjętej kwalifikacji materialnoprawnej robót budowalnych przeprowadzonych w odniesieniu do spornego obiektu budowlanego organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu, który nie pozwala na uzupełnienie postępowania dowodowego bezpośrednio przez organ drugiej instancji lub za pośrednictwem organu pierwszej instancji.

Jest ponadto rzeczą konieczną, aby podkreślić, że jakkolwiek skarżony organ odwoławczy co do zasady wykonał prawidłowo wytyczne tut. Sądu wyrażone w prawomocnym wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1275/19, to jednak w obecnym toku instancji organ ten istotnie rozszerzył potencjalny wzorzec oceny materialnoprawnej oraz zakres relewantnych prawnie okoliczności faktycznych sprawy podlegających ustaleniu i ponownej kwalifikacji, co oznacza, że ocena prawna wyrażona w powyższym wyroku utraciła częściowo swoją aktualność i zupełność. Jeśli bowiem organ odwoławczy dopiero w kolejnym toku instancji przeprowadza szczegółową analizę stanu faktycznego sprawy i dopiero wówczas wyznacza pełny zakres istotnych prawnie okoliczności faktycznych oraz formułuje określone wytyczne w zakresie prawa materialnego, to w razie ponownego skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. i wydania nowej decyzji kasatoryjnej Sąd w wyniku wniesienia nowego sprzeciwu na nowo ocenia legalność użycia tego rodzaju kompetencji.

Oceniając zatem ponownie ustalenia i wniosku skarżonego organu należy podnieść, że po pierwsze z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji odwoławczej wynika, że sporny budynek powstał w latach 1969-1971, natomiast - jak można przyjąć - w latach 1990-2000 nastąpiła jego rozbudowa (doszło do zmiany szerokości - 0,65 m i długości - 0,85 m), a zatem sporne roboty powinny być kwalifikowane jako budowa (art. 3 pkt 6) u.p.b.). Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu pierwszej instancji nie doszło do definitywnego ustalenia okresu, w którym doszło do powyższej rozbudowy budynku. Zagadnienie to ma oczywiście podstawowe znaczenie, albowiem ostateczny wybór reżimu materialnoprawnego (ustawa Prawo budowlane z 1974 r. albo ustawa Prawo budowalne z 1994 r.) zależy od stwierdzenia okresu wykonania i zakończenia spornych robót budowlanych. Nie ma jednak przeszkód prawnych ani faktycznych, aby organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy w powyższym zakresie, pozyskując samodzielnie albo za pośrednictwem organu pierwszej instancji odpowiednie materiały geodezyjno-kartograficzne (w tym mapy lub dane opisowe z zasobu ewidencji gruntów i budynków) lub materiały zdjęciowe z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w celu ustalenia okresu zmiany parametrów szerokościowych i długościowych spornego obiektu. Nie jest również wykluczone przesłuchanie dodatkowych świadków, także w celu weryfikacji twierdzeń już złożonych zeznań na okoliczność daty wykonania robót polegających na rozbudowie budynku.

Po drugie, jeżeli chodzi o możliwą zmianę reżimu materialnoprawnego oceny spornych robót budowlanych, to w tym zakresie organ odwoławczy powinien mieć na względzie, że ponieważ odwołania od decyzji z dnia 25 czerwca 2019 r. zostały wniesione zarówno przez P. J. (właściciela spornego budynku), jak i przez P. L. (współwłaściciela działki nr (...), na której posadowiony jest sporny budynek), dlatego w tej sytuacji spornych interesów stron odwołujących się nie obowiązuje zakaz reformationis in peius z art. 139 k.p.a. Nie znajduje więc w tym zakresie zastosowania wyłączenie albo ograniczenie możliwości orzekania merytorycznego przez organ odwoławczy.

Po trzecie, podniesione przez organ odwoławczy zastrzeżenia co do ustalenia przez organ pierwszej instancji kręgu stron postępowania (s. 10 decyzji odwoławczej) nie stanowią przeszkody do ich modyfikacji w toku postępowania drugiej instancji. Zgodnie bowiem z ustaleniami organu odwoławczego zachodzi konieczność ograniczenia kręgu stron, a nie jego poszerzenia.

Po czwarte, nie ma przeszkód, aby organ odwoławczy dokonał ostatecznej kwalifikacji prawnej spornego obiektu budowlanego (budynek gospodarczy czy budynek garażowy) wobec kompletności zalegającego w aktach sprawy materiału dowodowego w tym zakresie, także w kontekście sygnalizowanego znaczenia tej kwalifikacji w świetle możliwego miarodajnego reżimu oceny materialnoprawnej (zob.s. 10-11 decyzji odwoławczej).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w punkcie drugim wyroku orzeczono o zasądzeniu od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpis uiszczony od sprzeciwu oraz koszty zastępstwa procesowego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.