II SA/Rz 899/17, Odstępstwa uzyskane na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Możliwość budowy nowego budynku na działce mniejszej niż 16 m. Odległość planowanej rozbudowy budynku od granicy działki. Definicja pojęcia „uzasadnione interesy” w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2408799

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 października 2017 r. II SA/Rz 899/17 Odstępstwa uzyskane na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Możliwość budowy nowego budynku na działce mniejszej niż 16 m. Odległość planowanej rozbudowy budynku od granicy działki. Definicja pojęcia „uzasadnione interesy” w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Maciej Kobak.

Sędziowie WSA: Joanna Zdrzałka Elżbieta Mazur-Selwa (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

I.

uchyla zaskarżoną decyzję;

II.

zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej B. P. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją Wojewoda (dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Starosty (...) (dalej: "organ I instancji") z dnia (...) marca 2017 r., Nr (...), znak: (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), art. 5 ust. 1, art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1, ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.; dalej: "P.b.").

Działając w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 P.b. oraz art. 104 k.p.a., organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. A. (dalej: "inwestor") pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny oraz wykonania wewnętrznej instalacji gazowej, na działce nr ewid. 185/2 położonej w miejscowościB.

W odwołaniu od powyższej decyzji B.B. (dalej: "skarżąca") zarzuciła decyzji naruszenie:

- art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. przez jego błędne zastosowanie polegające na pominięciu, że sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż wynikające z obowiązujących w tym zakresie przepisów techniczno-budowlanych dozwolone jest tylko w wyjątkowych wypadkach, które z reguły nie zachodzą gdy inwestor ma możliwość jego usytuowania w prawidłowej odległości od granicy sąsiedniej nieruchomości oraz pominięciu, że zasada równego traktowania stron przemawia przeciwko pozwoleniu inwestorowi na budowę w odległości mniejszej aniżeli dozwolona obowiązującymi przepisami z cudzą nieruchomością,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 i 4 P.b. w związku z art. 32 ust. 4 P.b. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że zgodność projektu budowlanego z decyzją o "warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz wymaganiami ochrony środowiska, kompletność projektu budowlanego, to znaczy, czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, czy projekt został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane, stanowią jedyne i wystarczające w rozpoznawanej sprawie przesłanki zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę,

- art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez niedokonanie oceny przedłożonego przez inwestora projektu z uchwałą Nr (...) Sejmiku Województwa (...) z dnia 23 czerwca 2014 r., podczas gdy przytoczony akt prawa miejscowego, formułuje w tym zakresie zakazy obowiązujące na terenie ww. obszaru;

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który to obowiązek jest realizowany poprzez nakaz zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. W konsekwencji tych naruszeń organ pierwszej instancji dokonał wadliwej (w ocenie skarżącej przedwczesnej) oceny materiału dowodowego, co z pewnością miało wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych zaskarżonej decyzji, podczas gdy w związku z art. 11 k.p.a. zasadą wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi organ administracji kierował się przy załatwianiu sprawy organ pierwszej instancji winien odnieść się do okoliczności i zarzutów powołanych przez stronę w toku postępowania, w tym także okoliczności ponawianych w treści niniejszego odwołania,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się w treści zaskarżonej decyzji co do kwestionowanej przez Skarżącą okoliczności, że odległość budynku gospodarczego położonego w m.B. na działce o nr 185/2 od granicy tej działki w rzeczywistości jest mniejsza aniżeli wymagana przepisami P.b.

Powyższych zarzutów nie podzielił organ odwoławczy, który wskazaną na wstępie decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem zaskarżenia jest pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z instalacją gazową, na działce nr ewid. 185/2 położonej w miejscowości B., gm. (...).

Kwestią sporną możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji - na działce o szerokości przekraczającej (w miejscu lokalizacji budynku) 16 m - w odległości 1,5 m (1,4 m według skarżącej) wyznaczonej w projekcie zagospodarowania terenu od granicy z działką nr ewid. 185/1 stanowiącą własność skarżącej.

Powołując się na Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; dalej: "rozporządzenie MI") wskazał, że § 12 ust. 1 pkt 2 określa minimalną odległość, jaka powinna dzielić budynek na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną, w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy powinna wynosić 3 m.

Przepisy § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia dopuszczają zmniejszenie tej odległości do 1,5 m (lub do granicy działki), jednakże pod warunkiem spełnienia ściśle określonych przesłanek. Treść § 12 ust. 2 rozporządzenia MI, dopuszcza sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym ostatnim przypadku, konieczne jest spełnienie dodatkowych warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia, na co powołał uchwałę 7 sędziów NSA W-wa z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 3/16, LEX nr 2231085.

Treść § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia dopuszcza w zabudowie jednorodzinnej sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m.

Zadaniem organu fakt, że przedmiotowa działka ma szerokość większą niż 16 m nie oznacza, że niedopuszczalna jest rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku w odległości 1,5 m od granicy. Przepis § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia przewiduje odstępstwo od tych zasad, a mianowicie zezwala przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2, na spełnienie wymagań o których mowa w rozporządzeniu, w inny niż określony w tym akcie prawnym sposób, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione. Sporny budynek docelowo ma posiadać powierzchnię użytkową 134,9 m2 a w aktach znajduje się "Ekspertyza techniczna w sprawie warunków bezpieczeństwa pożarowego..." sporządzona dla przedmiotowego budynku przez rzeczoznawcę budowlanego - mgr inż. H. K. oraz rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych - mgr inż. L. G., która została zaakceptowana przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (k. nr 27 P.b.). Zdaniem organu tak należy traktować stanowisko Komendanta Wojewódzkiego PSP, który uznał, że ww. ekspertyza nie podlega uzgodnieniu w trybie § 2 ust. 2 rozporządzenia, bowiem wynika z niej, że "ściany przedmiotowego budynku od strony zbliżenia do granic działek sąsiednich nr 185/1 i 186 będą ścianami oddzielenia przeciwpożarowego spełniającymi wymagania § 232 ust. 4 i 5 oraz § 235 ww. rozporządzenia MI, a zatem zgodnie z 272 ust. 3 zachowanie minimalnych odległości ze względu na ochronę przeciwpożarową nie jest wymagane".

W projekcie budowlanym przewidziano - stosownie do wskazań ekspertyzy - wykonanie ściany istniejącego budynku gospodarczego podlegającej przebudowie, nadbudowie, która jest zlokalizowana w odległości 1,5 m od strony działki skarżącej o nr ewid. 185/1. Będzie to ściana oddzielenia pożarowego klasy REI60 bez otworów okiennych i drzwiowych. Również w odniesieniu do odległości od strony granicy działki nr ewid. 186 wynoszącej mniej niż 4 m (która jest zmienna, a minimalna odległość wynosi 3,19 m) ściana budynku mieszkalnego będzie wykonana również jako ściana bez otworów okiennych i drzwiowych o oddzieleniu pożarowym klasy REI60. Zatem zdaniem organu odwoławczego, mimo że nie jest możliwe dostosowanie planowanej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy przedmiotowego budynku - do aktualnych wymogów § 12 rozporządzenia - to § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia na to zezwala a warunki zastosowania tego odstępstwa zostały spełnione. (powołał również wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 112/10).

Organ odwoławczy nie stwierdził również innych naruszeń. Do wniosku dołączono: ostateczną decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany. Projekt budowlany, zdaniem organu odwoławczego jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Linia zabudowy planowanej inwestycji jest znacznie większa niż ustalona w warunkach zabudowy - 17 m od krawędzi jezdni drogi (ul. W.); szerokość elewacji frontowej wynosi 12,77 m jest mniejsza niż ustalona w warunkach zabudowy szerokość do 15 m; wysokość zabudowy mierzona od poziomu kalenicy przy wejściu głównym do budynku wynosi 7,82 m i jest mniejsza niż ustalona w warunkach zabudowy do 8 m; dach budynku wielospadowy o spadkach połaci wynoszących 40°, - nie przekracza spadków wynoszących 45° ustalonych w warunkach zabudowy. Stwierdził również zgodność z warunkami zabudowy w zakresie wykończenia elewacji budynku, pokrycia dachowego oraz dojść i dojazdów.

Nie stwierdził niezgodności projektu budowlanego z innymi aktami prawa miejscowego, w tym wymogami ochrony środowiska. Organ odwoławczy ustalił, że działka inwestycyjna usytuowana jest terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu, utworzonego na mocy uchwały Nr (...) Sejmiku Województwa z dnia 23 czerwca 2014 r. w sprawie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Podk. Z 2014 r. poz. 1951, z późn. zm.). Treść § 3 ust. 1 cyt. uchwały, zawiera listę zakazów obowiązujących na terenie obszaru chronionego krajobrazu, m.in. W zakresie wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych (pkt 5 ust. 1 § 3).

W ocenie organu odwoławczego planowany zakres robót budowlanych objęty pozwoleniem nie stanowi wykonania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Realizacja projektowanej inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku, nie będzie bowiem związana z wykonaniem prac ziemnych (np. budowli ziemnych), które doprowadziłyby do zmiany ukształtowania terenu. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie będą miały zastosowania pozostałe zakazy o których mowa w § 3 ust. 1 uchwały gdyż wnioskowany budynek mieszkalny jednorodzinny nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71); inwestycja nie grozi zabijaniem dziko żyjących zwierząt, niszczeniem ich nor, likwidowaniem i niszczeniem zadrzewień śródpolnych, itp. na terenie ww. obszaru, a ponadto sprawa dotyczy realizacji robót budowlanych związanych z istniejącym budynkiem.

Pomimo tego, że w zaskarżonej decyzji nie dokonano oceny w aspekcie zgodności projektu budowlanego z przytoczoną uchwałą, a w warunkach zabudowy powołano się na nieaktualne rozporządzenie w sprawie obszaru chronionego krajobrazu, organ odwoławczy uznał, że pozostaje to bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany - po uzupełnieniu o rzut fundamentów budynku, ekspertyzę techniczną stanu konstrukcji z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego z ponumerowanymi stronami - jest kompletny, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (pkt 3 ust. 1 art. 35), sporządzony został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymujące się na dzień sporządzania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego (pkt 4 ust. 1 art. 35).

W świetle powyższego stwierdził, że spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35 ust. 1 P.b., a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 P.b. i nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Za uzasadniony organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, wymagany tym przepisem w związku z art. 11 k.p.a. jednak stwierdził, że wada ta może być usunięta przez prawidłowe sporządzenie uzasadnienie przez organ II instancji.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego kwestionowania przebiegu granicy, stwierdził, że jest on chybiony, bowiem zastosowanie odstępstwa od przepisów § 12 rozporządzenia, tj. zasad określonych w § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, które nie uzależniają lokalizacji budynku od odległości od granicy, powodują brak podstaw do oceny tej kwestii.

W zakresie rozwiązań projektowych przyjętych w projekcie architektoniczno-budowalnym w oparciu m.in. o "ekspertyzę techniczna stropu budynku..." wskazał, że pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci, którzy do projektu dołączają oświadczenie zgodnie z art. 20 ust. 4 P.b. o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Spoczywa na nich także odpowiedzialność cywilna za wady dokumentacji projektowej, jak również przed właściwą izbą zawodową.

W skardze do Sądu B.B. zarzuciła wyżej opisanej decyzji:

1.

naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz pełnej jego oceny z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wskazujących na to, że objęty wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynek gospodarczy, mający w zamierzeniu inwestora być przebudowany na budynek mieszkalny jednorodzinny w rzeczywistości posadowiony jest w odległości mniejszej aniżeli w drodze wyjątku wymagane przepisami prawa budowlanego - 1,50 m od granicy nieruchomości sąsiedniej.

2.

naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy oraz nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich wskazywanych przez Skarżącą kwestii w szczególności dotyczących aktualnego stanu technicznego objętego inwestycją budynku (ściany budynku pękają, z dachu samoczynnie odrywają się kawałki pokrycia) oraz spełnienia w tym konkretnym przypadku wymogów prawa budowlanego.

3.

naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych zaskarżonej decyzji podczas gdy w związku z wynikającą z art. 11 k.p.a. zasadą wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi organ administracji kierował się przy załatwieniu sprawy organ pierwszej instancji winien odnieść się do wszystkich okoliczności i zarzutów powołanych przez stronę w toku prowadzonego postępowania.

4.

naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji pomimo lakonicznego, nieodpowiadającego przepisom k.p.a. uzasadnienia tej decyzji, które de facto uniemożliwia kontrolę prawidłowości wydanej decyzji.

5.

naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu zaskarżonej decyzji polegającą na niedostatecznym i niepełnym wyjaśnieniu, z którego wynikałoby dlaczego dwukrotne sporządzenie przez organ I instancji, analogicznych a przy tym niepełnych, nieodpowiadających wymogom k.p.a. uzasadnień decyzji administracyjnych wydawanych w sprawie, powoduje odmienną ich ocenę oraz odmienne rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

6.

naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że pomimo iż wytkniętych temu organowi uprzednio w tym zakresie uchybień, w uzasadnieniu decyzji organu I instancji po raz wtóry nie dokonano oceny przedłożonego projektu zagospodarowania działki w aspekcie zgodności przedłożonego przez inwestora projektu z uchwałą Nr XLVIII/998/14 Sejmiku Województwa ego z dnia 23 czerwca 2014 r., to jednak pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

7.

naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 i 4 P.b. w związku z art. 32 ust. 4 P.b. przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że zgodność uzupełnionego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska oraz fakt, że projekt został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane, stanowią jedyne i wystarczające w rozpoznawanej sprawie przesłanki zatwierdzenia przedłożonego projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę.

8.

naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. przez jego błędne zastosowanie, polegające na pominięciu, że: sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż wynikająca z obowiązujących w tym zakresie przepisów techniczno-budowlanych z sąsiednią nieruchomością dozwolone jest tylko w wyjątkowych wypadkach, które podobnie jak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą, gdy inwestor ma realną możliwość usytuowania budowli w prawidłowej odległości do granicy sąsiedniej nieruchomości.

9.

naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. przez jego błędne zastosowanie, polegające na pominięciu, że zasada równego traktowania stron przemawia przeciwko pozwoleniu inwestorowi na budowę w odległości mniejszej aniżeli dozwolona obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi z cudzą nieruchomością, jeżeli strona przy zachowaniu dobrej woli i należytej w tym zakresie staranności ma możliwość zachowania odpowiedniej, wymaganej przepisanymi prawa odległości od wznoszonych przez siebie budynków do granicy sąsiedniej nieruchomości.

10.

naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MI przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie zostały spełnione przesłanki szczególne, wskazane w § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia albowiem w aktach sprawy znajduje się ekspertyza techniczna w sprawie warunków zabezpieczeń pożarowych, która została zaakceptowana przez Komendanta Wojewódzkiego PSP, podczas gdy w rzeczywistości w aktach sprawy znajduje się jedynie stanowisko Komendanta Wojewódzkiego PSP, z którego wynika, że ww. ekspertyza nie podlega uzgodnieniu z powołaniem się na art. 272 ust. 3 rozporządzenia MI.

Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 - j.t. z późn. zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - j.t. z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na podstawie art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem, doprowadziła do wniosku, że akt ten narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody ego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w przedmiocie rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny.

Przedmiotowy budynek znajduje się w odległości 1,5 m (wg skarżących 1,4m) od granicy z sąsiednią działką, przy czym szerokość działki w miejscu lokalizacji budynku przekracza 16m.

Wojewoda przyjął, że "zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ ma obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi".

Z samego brzmienia § 2 ust. 1 rozporządzenia wprost wynika, że przepisy zawarte w rozporządzeniu stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków (...). Zatem rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku - co do zasady - jest możliwa w stosunku do istniejącego budynku, w sytuacji gdy aktualnie spełnia on wymogi Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych (rozporządzenia).

W myśl § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia minimalna odległość, jaka powinna dzielić budynek na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną, powinna wynosić - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy - 3 m.

Przepisy § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia dopuszczają zmniejszenie tej odległości do 1,5 m (lub do granicy działki), jednakże pod warunkiem spełnienia ściśle określonych przesłanek. Treść § 12 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza sytuowanie budynku w odległości I-YII.7721.40.2016 str. 5 z 10 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże w tym ostatnim przypadku, konieczne jest spełnienie dodatkowych warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia, co wynika z treści uchwały 7 sędziów NSA W-wa z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 3/16, LEX nr 2231085.

Treść § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia dopuszcza w zabudowie jednorodzinnej sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m.

Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż działka inwestycyjna nie spełnia wymogu w zakresie szerokości, która w miejscu lokalizacji budynku przekracza 16 m. Nie oznacza to jednak, iż niedopuszczalna jest rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku, w sytuacji gdy projektowane prace naruszają § 12 rozporządzenia. Przepis § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia przewiduje odstępstwo od tych zasad, a mianowicie zezwala przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m, na spełnienie wymagań o których mowa w rozporządzeniu, w inny niż określony w tym akcie prawnym sposób, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.

Zdaniem Wojewody planowana rozbudowa, przebudowa i nadbudowa przedmiotowego budynku - mimo że nie jest możliwe jej dostosowanie do aktualnych wymogów § 12 rozporządzenia - jest zgodna z prawem, z uwagi na to, że § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia na to zezwala i spełnione zostały warunki zastosowania tego odstępstwa. Czyni to zadość wymaganiom z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.

Sąd nie podziela powyższego stanowiska, co do wykładni § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Kluczowym zagadnieniem jest tu rozumienie i rola przepisów § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W ocenie Sądu § 2 ust. 1 rozporządzenia nie można interpretować jako samodzielnej przesłanki umożliwiającej dokonywanie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych.

Po pierwsze, należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy, wydanym na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, powyższy przepis ani też ust. 1 pkt 1 art. 7 nie zawiera upoważnienia dla właściwego ministra do określenia w rozporządzeniu odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych. Nie można więc dokonywać wykładni § 2 ust. 1 rozporządzenia w taki sposób, który by wykraczał poza treść upoważnienia ustawowego. Poza tym należy pamiętać, że wszystkie organy władzy publicznej, zgodnie z art. 7 Konstytucji, w tym również minister, "działają na podstawie i w granicach prawa".

Zresztą należy zauważyć, że z brzmienia § 2 ust. 1 rozporządzenia, nie wynika, iż dotyczy on odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych.

Odstępstwa uzyskane na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) dotyczą wyłącznie odstępstw od wymogów związanych z ochroną przeciwpożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków. Odstępstwa od pozostałych wymogów wynikających z ww. rozporządzenia mogą być uzyskane tylko na podstawie art. 9 prawa budowlanego albo na podstawie § 12 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3098/14).

W kontrolowanej sprawie przedmiotem decyzji była rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku, a nie kwestia sytuowania budynku w zbliżeniu do granicy. Wydana przez Wójta Gminy (...) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia (...) kwietnia 2015 r. dopuściła możliwość rozbudowy, przebudowy i nadbudowy tak usytuowanego budynku. W postępowaniu o pozwolenie na budowę należało więc zbadać czy przedstawiony projekt budowlany w zakresie nadbudowy i rozbudowy jest zgodny z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, który w tej sprawie będzie miał zastosowanie. Brak tych ustaleń przesądza o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Z dyspozycji § 12 ust. 3 pkt 3 cyt. rozporządzenia wynika, że szerokość działki na której jest usytuowany projektowany budynek nie ma znaczenia. Powyższy przepis stanowi bowiem jednoznacznie, że w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz także zawarte w § 13, 60 i 271-273 dopuszcza się tylko pod jednym warunkiem - rozbudowę budynku istniejącego usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1, od granicy z sąsiednią działką budowlaną. W tym celu w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy muszą oczywiście zostać zachowane jego dotychczasowe wymiary, zaś nadbudowa tak usytuowanego budynku jest dopuszczalna tylko o jedną kondygnację, a w nadbudowanej ścianie zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być także otworów okiennych lub drzwiowych. Oznacza to więc, z jednej strony, że w zabudowie jednorodzinnej, na działce budowlanej o szerokości mniej niż 16 m można będzie budować nowy budynek w granicy działki. Z drugiej jednak strony koniecznym warunkiem rozbudowy już istniejącego na danej działce budynku, który usytuowany jest w granicy działki jest to, żeby na skutek rozbudowy nie nastąpiła zmiana jego wymiarów, w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki.

Po drugie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia nie wyklucza stosowania § 12 ust. 3 pkt 3 tego rozporządzenia w odniesieniu do działek o szerokości mniejszej niż 16 m, biorąc pod uwagę także wykładnię celowościową powyższych przepisów. Ponadto przyjęcie odmiennego stanowiska, co do wykładni tych przepisów rozporządzenia, mogłoby umożliwić nadbudowę budynków zlokalizowanych na takich działkach tuż przy granicy o dowolną ilość kondygnacji takiego budynku. Dlatego też prawidłowe jest stanowisko, że przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia reguluje możliwość budowy nowego budynku na działce o szerokości mniejszej niż 16 m, natomiast § 12 ust. 3 pkt 3 tego rozporządzenia reguluje wszystkie określone w nim rodzaje inwestycji, które są prowadzone na działkach szerokich jak i na działkach które mają szerokość mniejszą niż 16 m (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2024/11 i w wyroku z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1119/15 i w wyroku z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1866/15).

Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Przepis ten zatem dotyczy takiej sytuacji, w której istniejący budynek nie spełnia wymogów, o których mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i należy go interpretować w ten sposób, że rozbudowa dopuszczalna jest jeżeli w pasie o szerokości 3 metrów nie ulegną zmianie dotychczasowe wymiary budynku w kierunku granicy działki. Inaczej mówiąc, na przykład jeżeli istniejący budynek znajduje się w odległości dwóch metrów od granicy działki, to planowana jego rozbudowa nie może się znaleźć w odległości mniejszej niż dwa metry od tej granicy, przy jednoczesnym poszanowaniu innych wymagań stawianych przepisami techniczno - budowlanymi.

Inna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do tego, że stałby się regulacją martwą, bowiem czyniłaby niemożliwą jakąkolwiek rozbudowę, zwłaszcza na działkach o niewielkiej powierzchni, na przykład w zabudowie szeregowej. Skoro zatem ustawodawca dopuścił możliwość rozbudowy budynków, których usytuowanie nie spełnia norm w zakresie odległości od granicy działki, zakreślając ramy w jakich może ona zostać dokonana, to przyjąć należy, że kierował się racjonalnymi przesłankami i jego zamysłem było umożliwienie dokonania rozbudowy w taki sposób, aby planowana rozbudowa znajdowała się co najmniej w takiej samej odległości od granicy działki, jak zabudowa już istniejąca (tak słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 639/17).

Rzeczą organu II instancji będzie zbadanie czy przedstawiony projekt budowlany spełnia warunki opisane w ww. przepisie rozporządzenia.

Wyjaśnić należy, czy projektowana rozbudowa, nadbudowa i przebudowa spełnia wymogi § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Przepis ten dopuszcza bowiem, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych.

Ustaleń takich zabrakło w niniejszej sprawie.

Dopiero ustalenie spełnienia wymagań planowanej inwestycji z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia pozwoli na dokonanie wiążących ocen co do spełnienia wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej i sanitarnej stosownie do § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Sąd stwierdza, ze uzasadnione interesy, których mowa w tym przepisie, to interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich, jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza prawa (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2184/14). Z uwagi na niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu byłoby przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.