Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2744584

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 22 października 2019 r.
II SA/Rz 882/19
Nakaz wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Magdalena Józefczyk (spr.).

Sędziowie: NSA Małgorzata Wolska, WSA Joanna Zdrzałka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) w przedmiocie nakazu doprowadzenia sieci kanalizacji sanitarnej do stanu zgodnego z prawem

I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2019 r. nr (...);

II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. K. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...), utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) w przedmiocie nakazu doprowadzenia sieci kanalizacji sanitarnej do stanu zgodnego z prawem.

Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że kontrolowaną inwestycję zrealizowano na podstawie decyzji Starosty (...) z dnia (...) września 1999 r. nr (...) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Gminie (...) dalej Gmina lub inwestor) pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przykanalikami, przepompowniami ścieków i ich zasilaniem w energię elektryczną dla miejscowości (...).

Decyzjami z dnia (...) maja 2016 r. nr (...) i z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) organ I instancji dwukrotnie umorzył postępowanie w sprawie, które odpowiednio uchylił w postępowaniu odwoławczym PWINB - decyzjami z dnia (...) września 2016 r. nr (...) i z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...).

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji, postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2017 r. nr PINB-5160.3.2.2016, działając na podstawie art. 123 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a." oraz art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) - dalej: "P.b." zobowiązał Gminę, jako inwestora i właściciela sieci kanalizacji sanitarnej, zrealizowanej na działkach nr 2019/2, 2010, 2018, 2015 w (...), do dostarczenia ekspertyzy technicznej, o jakości wykonanych robót budowlanych odcinka sieci kanalizacji sanitarnej na ww. działkach.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na skutek uwzględnienia zażalenie skarżącej, postanowieniem z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...) uchylił ww. postanowienie w części dotyczącej terminu i w tym zakresie wyznaczył nowy termin dostarczenia ekspertyzy technicznej do dnia 31 stycznia 2018 r., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r. II SA/Rz 1368/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA) oddalił skargę wniesioną na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...). Wyrokiem z dnia 17 lipca 2019 r. II OSK 1829/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną DK od ww. wyroku WSA. NSA podał, że skarżąca nie kwestionuje potrzeby sporządzenia przez inwestora ekspertyzy technicznej, a zarzuca brak rzetelność i niezależności osoby, która taką ocenę techniczną sporządziła oraz prawidłowość samej ekspertyzy. NSA wyjaśnił, że kwestie związane ze sporządzeniem ekspertyzy technicznej nakazanej przez organ nadzoru budowlanego stanowią dalszy etap postępowania i nie mogą zostać oceniane w ramach skargi kasacyjnej wniesionej na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z dnia (...) marca 2019 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 P.b., nakazał Gminie (...) - jako inwestorowi i właścicielowi - doprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej, zlokalizowanej na działkach nr 2019/2, 2010, 2018 i 2015 w (...), do stanu zgodnego z prawem, poprzez przełożenie na działkach nr 2018 i 2015 (po tej samej trasie) sieci kanalizacji sanitarnej (200 mm, od studzienki S2 do S5, oznaczonych według załączonej ekspertyzy, z zastosowaniem rur kanalizacyjnych PCV 200 mm, SN8, litych o złączach kielichowych, uczelnianych uszczelką gumową, w sposób szczegółowo opisany w ekspertyzie sporządzonej przez mgr inż. TG, stanowiącej załącznik do decyzji.

Zdaniem PINB, w toku postępowania wykazano, że sporny odcinek sieci kanalizacji sanitarnej wybudowano w sposób określony w art. 50 ust. 4 P.b., a jej budowę zakończono w 2007 r., dlatego brak było podstaw, stosownie do art. 51 ust. 7 P.b., do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Na podstawie ww. ekspertyzy technicznej opracowanej na zlecenie Gminy ustalono, że dla doprowadzenia sieci kanalizacyjnej do stanu zgodnego z prawem należy wykonać roboty budowlane określonych w ekspertyzie Gminy.Za konieczne uznano też zmianę klasy zastosowanych rur kanalizacyjnych z SN4 na SN8 z uwagi na ułożenie kanału na głębokości 0,8 m pod wjazdem na posesję skarżącej. Odnosząc się do żądań skarżącej odnośnie doprowadzenia sieci do stanu zgodnego z projektem budowlanym, co sugerowały prywatne ekspertyzy przedłożonej przez skarżącą, organ wyjaśnił, że projekt opracowano 20 lat temu w innym stanie faktycznym. Obecnie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia do nakazania wykonania na działce skarżącej kanalizacji sanitarnej o głębokości ułożenia 3,2 m i poszukiwania odbiornika dla tak głębokiej kanalizacji, z zachowaniem spadków grawitacyjnych.

Skarżąca w odwołaniu zarzuciła, że wydanie decyzji o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, co w konsekwencji dorowadziło do błędnego zastosowania przepisów P.b. Nakaz wykonania robót budowlanych określony decyzją organu I instancji nie doprowadzi sieci kanalizacji sanitarnej do stanu zgodnego z prawem. Ponadto nakaz wydano z pominięciem braku zgody skarżącej na dysponowanie jej nieruchomością w celu wykonania ww. nakazanych robót budowlanych. Odwołująca wskazała, że zmiana parametrów i trasy sieci kanalizacji sanitarnej stanowiła tzw. istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, a zatem organ winien nakazać doprowadzenie tej sieci do stanu zgodnego z projektem. Podkreśliła, że dwóch innych biegłych w przedstawionych ekspertyzach - mgr inż. JW i mgr inż. CL, wskazali zgodnie, że wykonanie robót budowlanych zaleconych w ekspertyzie mgr inż. TG nie rozwiąże problemu wadliwego funkcjonowania kanalizacji sanitarnej. W ocenie biegłych, gwarancją prawidłowego funkcjonowania obiektu budowlanego będzie wykonanie inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) marca 2019 r.

W ocenie organu odwoławczego, dokonane zmiany podczas realizacji spornej sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr 2018 w zakresie usytuowania studzienek oraz rzędnych studzienek, spadków i głębokości posadowienia kanalizacji, a także założeń, co do jej koncepcji i przebiegu, stanowiły zmiany dotyczące zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty (...) z dnia (...) września 1999 r. Oznacza to, że roboty wykonano w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Ponadto organ I instancji zasadnie przyjął, że w celu doprowadzenia odcinka sieci kanalizacji sanitarnej do stanu zgodnego z prawem należy wykonać roboty budowlane szczegółowo określone w ekspertyzie sporządzonej przez mgr inż. TG, zmieniając klasę zastosowanych rur kanalizacyjnych. Odnosząc się do zarzutów odwołania PWINB podniósł, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zaś sam nakaz nie narusza przepisów prawa materialnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, DK wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem:

I. art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 P.b. poprzez:

- nałożenie na inwestora obowiązku wykonania robót naprawczych, które nie doprowadzą wykonanej sieci kanalizacji sanitarnej do stanu zgodnego z prawem, gdyż zakres nałożonych obowiązków (robót naprawczych) nie doprowadzi sieci kanalizacji sanitarnej do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, 

- nałożenie na Gminę obowiązku wykonania określonych robót naprawczych w celu doprowadzenia wykonanej sieci kanalizacji sanitarnej do stanu zgodnego z prawem, pomimo, że Gmina nie legitymuje się zgodą skarżącej na dysponowanie jej nieruchomością w celu wykonania robót naprawczych określonych jak w zaskarżonej decyzji, gdyż skarżąca nie zgadza się na tak określony zakres robót naprawczych, gdyż roboty naprawcze powinny zostać wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz warunkami udzielonego pozwolenia na budowę i tylko w takiej sytuacji godzi się na wejście w jej teren,

- nienałożenie na Gminę obowiązku wykonania określonych robót naprawczych w celu doprowadzenia wykonanej sieci kanalizacji sanitarnej do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie robót naprawczych zgodnych z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz warunkami udzielonego pozwolenia na budowę.

II. art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez brak jego zastosowania, w sytuacji, gdy sieć kanalizacji sanitarnej wykonana została z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego;

III. art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnie z podstawowymi zasadami regulującymi postępowanie administracyjne;

IV. art. 15 k.p.a. poprzez nie wypełnienie przez organ odwoławczy obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie, a poprzestanie jedynie na dokonaniu kontroli decyzji wydanej w pierwszej instancji,

V. art. 8, art. 138 § 1, art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji II instancji do wszystkich zarzutów wskazanych w odwołaniu;

VI. art. 7, art. 8 i art. 140 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę odwoławczą decyzji organu I instancji i zaakceptowanie rażących naruszeń prawa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności w granicach wyżej przedstawionych Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie naprawcze, o jakim mowa w art. 51 P.b. polega na wydaniu jednej z trzech decyzji określonych w ust. 1 przywołanego przepisu. W sytuacji, gdy zachodzi brak możliwości naprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych (pkt 1), tj. powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa, organ obowiązany jest nakazać zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, albo też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Jeśli natomiast możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami i nie jest to przypadek odstąpienia od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę (najczęściej naruszenie innych przepisów lub warunków bezpieczeństwa), organ orzeka o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2). Z kolei w przypadku, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (pkt 3), właściwy organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego jest art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Celem postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi oraz innymi przepisami administracyjnego prawa materialnego. Z tych względów obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych. Dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. wystarczające jest ustalenie jedynie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu tego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Mówiąc w tym przypadku o zgodności z prawem, jako że pozwolenie na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego oraz zgłoszenie wykonywania robót budowlanych są instytucjami Prawa budowlanego, należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, obowiązujących w dacie podejmowania działań naprawczych. Działania te bowiem mają doprowadzić do zgodności z prawem obowiązującym w dacie orzekania w trybie naprawczym.

Tym kryteriom nie odpowiada zaskarżona decyzji i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji.

Na stronie 5 i 6 zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził, że przedmiotem postępowania jest budowa sieci kanalizacji sanitarnej wykonanych na działkach nr 2019/2, 2010, 2018, 2015 położonych w miejscowości (...) na podstawie decyzji Starosty (...) z dnia (...) września 1999 r. nr (...). Zestawienie treści udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego z rzeczywiście wykonanymi na gruncie robotami budowlanymi doprowadziło organy obydwu instancji do przyjęcia, że dokonane zmiany projektowanej kanalizacji na działce nr 2018 w (...) w zakresie usytuowania studzienek (zaprojektowano jedną studzienkę, a faktycznie wykonano dwie) oraz rzędnych studzienek, spadków i rzędnych (głębokości) posadowienia kanalizacji i założeń, co do koncepcji przebiegu kanalizacji, jakie nastąpiły przy budowie przedmiotowej kanalizacji uznano za zmiany dotyczące projektu zagospodarowania terenu (art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b.) zatwierdzonego decyzją Starosty (...) z dnia (...) września 1999 r. nr (...) co oznacza, że zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. to jest istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym.

Sąd podziela przyjęte przez organy stanowisko, że wykonanie kanalizacji sanitarnej na kontrolowanym odcinku nastąpiło z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przyjęcie, że realizacja inwestycji nastąpiła z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego wyklucza działanie organów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 50 i art. 51 P.b., nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu. O zastosowaniu sposobu likwidacji samowoli budowlanej przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do ustalonego stanu faktycznego decyduje ziszczenie się dyspozycji jednej z norm prawnych określonych w art. 51 ust. 1 P.b.

Z powyższej argumentacji wynika, że skarga jest uzasadniona z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Ponadto Sąd zwraca uwagę, że nie została w sposób przekonujący wyjaśniona kwestia dysponowania przez adresata obowiązku to jest Gminy, prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym. Kwestia ta jest jednolicie przyjmowana w judykaturze, że organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 P.b. powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (patrz: wyrok NSA z 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1707/17, wyrok NSA z 9 września 2019 r. sygn. akt II OSK 384/17). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca wyraża zgodę na wejście w teren, gdy kanalizacja sanitarna zostanie wykonana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Oświadczenie takie zawarte jest w protokole z rozprawy administracyjne, w odwołaniu oraz w skardze do Sądu. Zatem skarżąca podtrzymuje oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie, w jakim składała w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Kwestia treści złożonego oświadczenia umknęła organom, gdyż w zaskarżonej decyzji przyjęto, że skarżąca wyraziła zgodę na wejście w teren. Doszło też do nieuprawnionego rozszerzenia przez organy orzekające treści tego oświadczenia.

W tym zakresie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., czyli przepisów postępowania, co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 134 p.p.s.a. uchylił decyzje obydwu instancji.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.

Wskazania do ponownie prowadzonego postępowania wynikają z uzasadnienia wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.