II SA/Rz 865/17, Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w DPS. Odrębność postępowania w sprawie zwolenia z ponoszenia opłaty za pobyt w DPS. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2407175

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 października 2017 r. II SA/Rz 865/17 Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w DPS. Odrębność postępowania w sprawie zwolenia z ponoszenia opłaty za pobyt w DPS.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Paweł Zaborniak.

Sędziowie WSA: Piotr Godlewski Maciej Kobak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) marca 2017 r. nr (...).

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi Z. N. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) (dalej w skrócie: "SKO") z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w (...) działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta (...) (dalej w skrócie: "organ I instancji") z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt D. N. w Domu Pomocy Społecznej w (...).

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt (...) Sąd Rejonowy w (...) stwierdził potrzebę przyjęcia D. N. do domu pomocy społecznej bez jej zgody.

Decyzją z dnia (...) listopada 2016 r. nr (...) organ I instancji skierował D. N. do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób w podeszłym wieku.

Następnie kolejną decyzją z dnia (...) listopada 2016 r. nr (...) organ I instancji umieścił D. N. w Domu Pomocy Społecznej w (...) przy ul. (...) (dalej w skrócie: "DPS"). D. N. została przyjęta do DPS w dniu 16 listopada 2016 r.

Decyzją z dnia (...) listopada 2016 r. nr (...) organ I instancji ustalił opłatę za pobyt D. N. w DPS w wysokości 70% osiąganych dochodów, t.j. za listopad 2016 r. w kwocie 707,58 zł, natomiast od 1 grudnia 2016 r. w kwocie 1.415,16 zł miesięcznie. Pozostałą kwotę, stanowiącą różnicę miedzy obowiązującym średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca domu a opłatą wnoszoną przez osobę obowiązaną miała wnosić Gmina Miasto (...).

Decyzją z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) organ I instancji ustalił skarżącemu kwotę opłaty za pobyt mamy - D. M. w DPS w wysokości 900 zł miesięcznie, odstępując jednocześnie od ustalania opłaty G. O.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2 i 3, art. 61 ust. 1 i 2, art. 62 ust. 1 pkt 1, art. 63 ust. 1, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 4 maja 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm. - dalej w skrócie "U.p.s.").

W uzasadnieniu decyzji przytoczył treść przepisów regulujących zasady ustalania opłaty za pobyt w DPS, oraz podmioty zobowiązane do jej ponoszenia, a także zarządzenie Nr (...) Prezydenta Miasta (Dz. Urz. Woj. (...) z dnia (...), poz. (...)) ustalające koszt utrzymania w DPS przy ul. (...) na kwotę 3.235 zł miesięcznie.

Dalej wskazał, że osobami obowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt D. N. zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 U.p.s. są jej dzieci: G. O. oraz Z. N. Ponieważ jednak w toku postępowania ustalono, iż G. O. nie kwalifikuje się do ponoszenia ustawowej odpłatności z uwagi na to, że osiągany dochód na osobę w jej rodzinie (1.007,76 zł) nie przekracza 300% kwoty odpowiedniego kryterium ustawowego na osobę gospodarującą w rodzinie (1.542 zł), zgodnie z art. 61 ust. 2 U.p.s. nie ma ona obowiązku - do czasu zmiany sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej - ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS. Natomiast skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jego miesięczny dochód (4.800,26 zł) przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (1.902,00 zł), co kwalifikuje go do wnoszenia opłaty, przy czym jej maksymalna wysokość wynosi 2.898,26 zł miesięcznie (różnica między dochodem a kryterium ustawowym dla osoby samotnie gospodarującej). Na gruncie rozpatrywanej sprawy jest to kwota 1.819,84 zł (różnica pomiędzy kosztem utrzymania ustalonym zarządzeniem Nr (...) Prezydenta Miasta (...) a opłatą wnoszoną przez D. N.).

Dalej organ I instancji podał, że skarżący złożył wniosek o całkowite zwolnienie go z ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS. Wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, iż miesięczne stałe wydatki skarżącego wynoszą 3.434,45 zł i obejmują opłaty za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w (...), spłatę jego zadłużenia oraz koszty leczenia ojca. Następnie wyjaśnił, że pomimo braku zawarcia ze skarżącym umowy w trybie art. 103 ust. 2 U.p.s., opłata ta jest ustalana przez organ w decyzji, która może uwzględnić wniosek o zwolnienie. Dlatego też ustalając w decyzji kwotę 900,00 zł miesięcznie tytułem opłaty za pobyt D. N. w DPS, organ I instancji wziął pod uwagę całokształt sytuacji osobistej i dochodowej skarżącego, jego wszelkie wydatki i źródła ich powstania, oraz fakt, że kwota dochodu pozostająca do jego dyspozycji po wniesieniu opłaty za pobyt obojga rodziców w DPS, nie jest niższa niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zdaniem organu I instancji - spełnienie żądania i całkowite zwolnienie zobowiązanego z ponoszenia opłaty godziłoby w ideę i cele pomocy społecznej, byłoby sprzeczne z zasadą pomocniczości, ponieważ przerzucałoby na jednostkę samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osoby, która może być utrzymywana przez swoich krewnych.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, SKO decyzją z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że wobec faktu, iż D. N. nie ponosi pełnej odpłatności za pobyt w DPS w wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, organ I instancji zobligowany był do ustalenia kolejnych podmiotów, które winny opłatę taką ponosić zgodnie z art. 61 ust. 1 U.p.s.

Dalej potwierdziło, że G. O. nie kwalifikuje się do ponoszenia opłaty, albowiem dochód na osobę w jej rodzinie nie przekracza 300% kryterium ustawowego na osobę w rodzinie. Zaaprobowało również ustalenie opłaty skarżącemu.

W ocenie SKO, organ I instancji dokonał wnikliwej oceny sytuacji rodzinnej i dochodowej skarżącego, w tym jego stałych wydatków, oraz możliwości finansowych ponoszenia opłat w wymiarze wynikającym z ustawy. Ponadto organ I instancji uwzględnił wniosek skarżącego, zwalniając go częściowo z ponoszeń opłat i ustalając wysokość opłaty na poziomie niespełna 50% kwoty wynikającej z ustawy t.j. 900 zł, zamiast 1819,84 zł. W rozstrzygnięciu organ I instancji dał wyraz prostronnego podejścia do sprawy, przejawiając wolę i inicjatywę takiej wykładni przepisów, która prowadzi do załatwienia sprawy zgodnie z prawem, ale i słusznym interesem strony i interesem społecznym. Wskazał przy tym na treść uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, zgodnie z którym całkowite zwolnienie zobowiązanego z ponoszenia opłaty godziłoby w ideę i cele pomocy społecznej, byłoby sprzeczne z zasadą pomocniczości, ponieważ przerzucałoby na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które mogą być utrzymywane przez swoich krewnych.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję SKO, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 107 § 3 k.p.a., przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów na rzecz oceny dowolnej oraz poprzez niewyjaśnienie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, a mających wpływ na jej treść, polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że organ I instancji orzekł w sprawie zgodnie z prawem z powszechnie i bezwzględnie obowiązującym i brak jest podstawy do zmiany albo uchylenia w całości lub w części decyzji organu I instancji,

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 2 pkt 2, art. 103 ust. 2 U.p.s., przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na obciążeniu skarżącego kosztami opłaty, której nie można było obciążyć innej zobowiązanej (córki D. N.),

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 pkt 1,2 i 3 U.p.s., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że po stronie skarżącego nie zachodzą przesłanki do całkowitego zwolnienia go z opłaty za pobyt mamy D. N. w DPS.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że obowiązek organu ustalającego w decyzji administracyjnej opłatę za pobyt w DPS obejmuje nie tylko określenie ogólnej kwoty tej opłaty, ale także wszystkich osób zobowiązanych do jej uiszczania. W decyzji tej organ winien także orzec, której z tych osób nie można obciążyć kosztami pobytu w domu pomocy społecznej z uwagi na jej sytuację materialną. Zdaniem skarżącego, co do tej części kosztów to na gminie spoczywa obowiązek wyrównania różnicy, i w tej części gminie nie przysługuje roszczenie regresowe od pozostałych zobowiązanych, ani też zobowiązanie pozostałych podmiotów nie może być zwiększone o tę część. Wskazał również, że zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została już ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Dlatego też, do czasu zawarcia umowy w przedmiocie ustalenia tej opłaty, nie powstaje wymagalny obowiązek jej ponoszenia, a w konsekwencji przedwczesne jest rozpatrywanie kwestii zwolnienia z takiej opłaty.

Zarzucił, że pomiędzy nim a organem nie została zawarta umowa o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 U.p.s., nie został również rozpoznany wniosek skarżącego o zwolnienie go od opłaty za pobyt jego mamy w DPS.

Podniósł, że zaskarżone decyzje wskazują, iż jego wniosek o zwolnienie od opłaty organy obu instancji odniosły do pełnej różnicy między kosztami utrzymania matki skarżącego w DPS, a kwotą jaką sama ona może ponosić z własnych dochodów. Organy wprost bowiem uznały, że dochody skarżącego kwalifikują go do ponoszenia tej różnicy (1.819,34 zł) w całości i odnośnie do tej kwoty rozważono możliwość częściowego zwolnienia go od obowiązku jej ponoszenia. Tymczasem opłata jaka z mocy powołanych wyżej przepisów i zasad jej ustalania winna obciążać skarżącego wynosi 909,92 zł i taka sama kwota przypada na drugą osobę zobowiązaną - G. O. Ponieważ nie może ona jej ponieść, obowiązek ten powinna przejąć gmina a nie skarżący.

Wskazał również na okoliczności związane z umieszczeniem ojca w DPS, a także koszty związane z jego utrzymaniem w DPS, leczeniem, spłatą zobowiązań i opłaceniem telefonu komórkowego, które ponosi skarżący, podczas gdy na jego matce nie ciążą żadne nieuregulowane zobowiązania, zaś jej koszty leczenia pokrywane są z części emerytury pozostałej po opłaceniu kosztów pobytu w DPS. Dlatego też zdaniem skarżącego, krzywdzące dla niego są sugestie, iż nie poczuwa się do obowiązku współuczestnictwa w opłatach za pobyt matki w DPS, natomiast jego sytuacja materialna nie pozwala na sprostanie wszystkim obowiązkom.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że decyzją z dnia (...) listopada 2016 r. nr (...) organ I instancji ustalił opłatę za pobyt D. N. w DPS w wysokości 70% osiąganych dochodów, t.j. za listopad 2016 r. w kwocie 707,58 zł, natomiast od 1 grudnia 2016 r. w kwocie 1.415,16 zł miesięcznie. Pozostałą kwotę, stanowiącą różnicę miedzy obowiązującym średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca domu a opłatą wnoszoną przez osobę obowiązaną miała wnosić Gmina Miasto (...). Z uzasadnienia decyzji dowiadujemy się, że jest to decyzja częściowa, a zobowiązanie gminy do ponoszenia opłat za pobyt D. N. w domu pomocy społecznej, wynika z tego, że na dzień wydania decyzji nie została jeszcze definitywnie ustalona sytuacja dochodowa osób zobowiązanych; zstępnych D. N.: G. O. i Z. N. Organ I instancji przyznał tym samym, że causą obciążenia gminy częściową opłatą był brak ustaleń co do okoliczności istotnych w sprawie. W konfiguracji ocenianej sprawy, takie rozwiązanie było dyskusyjne. Wskazać bowiem należy, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ups, gmina ponosi odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej, w trzech sytuacjach: 1) gdy nie ma osób zobowiązanych do ponoszenia tych opłat w pierwszej kolejności, a pensjonariusz nie dysponuje odpowiednio wysokim dochodem; 2) gdy dochód osób zobowiązanych w pierwszej kolejności jest zbyt niski, by obciążyć je opłatą; 3) gdy osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty w pierwszej kolejności, nie wywiązują się z tego obowiązku. O niewywiązywaniu się z realizacji obowiązku ponoszenia opłat można mówić jedynie wówczas, gdy uprzednio obowiązek ten został nałożony w drodze decyzji (art. 59 ups) lub powstał na podstawie umowy (art. 103 ups.) - zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. sygn. I OSK 653/12 i z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 3187/14.

W niniejszej sprawie z żadnym z tych układów się nie stykamy. Przyczyną obciążenia gminy częściową opłatą był fakt, że w dniu wydania decyzji ustalenia w sprawie były niekompletne i nie dało się wiążąco rozstrzygnąć, o obowiązku ponoszenia opłat przez zstępnych D. N. Decyzją z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) organ I instancji ustalił skarżącemu kwotę opłaty za pobyt mamy - D. N. w DPS w wysokości 900 zł miesięcznie, odstępując jednocześnie od ustalania opłaty G. O. Co kluczowe, obowiązek ten został nałożony na skarżącego począwszy od dnia 1 kwietnia 2017 r. Jeżeli zatem, w okresie od dnia 1 grudnia 2016 r. zastępczo, częściową opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej D. N. ponosiła gmina, a skarżący dopiero od 1 kwietnia 2017 r., to przyjąć należy, że przy takiej treści decyzji z dnia (...) marca 2017 r., gmina nie będzie mogła zrealizować swoich uprawnień, o jakich mowa w ostatnim zdaniu art. 61 ust. 3 ups; to jest dochodzić zwrotu poniesionych kosztów z tytułu zastępczego wniesienia opłaty. W decyzji pierwszo-instancyjnej organ "pozostawił bez zmian rozstrzygnięcia decyzji cząstkowej z dnia (...) listopada 2016 r. (...)". Nie wyjaśnił przy tym, z jakich przyczyn uznał, że skarżący nie powinien ponosić odpłatności za pobyt D. N. za okres, w którym zastępczo, część opłaty wnosiła gmina. Jeżeli postępowanie wyjaśniające wykaże, że skarżący powinien wnosić opłatę za okres od dnia umieszczenia D. N. w domu pomocy społecznej, to fakt ten powinien znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji ustalającej opłatę poprzez adekwatne określenie momentu powstania tego obowiązku; orzekając w niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wyrażone w wyroku z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. II SA/Bk 653/16, że "decyzją o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej może być objęty okres wsteczny, tj. okres od daty umieszczenia w placówce do daty wydania decyzji". Wydanie przedmiotowej decyzji umożliwiłoby gminie podjęcie działań celem wyegzekwowania od skarżącego poniesionej przez nią zastępczo opłaty. Właściwą drogą jest w takiej sytuacji wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ups - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 1171/09.

Uwzględniając przedstawione uwagi Sąd stwierdza, że organ I i II instancji w ogóle się do tej kwestii nie odniósł i nie wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał, iż skarżący nie ma obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt D. N. od dnia umieszczenia jej w domu pomocy społecznej, a idąc dalej dlaczego przyjął, że gmina ma obowiązek ponoszenia takich opłat w jego zastępstwie. Sąd tej kwestii nie przesądza, przyjmuje natomiast, że brak ustaleń w tym przedmiocie stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnieść się należy również i do jeszcze jednego zagadnienia, które zdaniem Sądu nie zostało w decyzjach organów obu instancji ukształtowane poprawnie. Zwraca uwagę fakt, że ustalona przez organy obu instancji wysokość dochodu osiąganego przez skarżącego wyniosła 4.800,26 zł. Mógł on zatem ponieść pełną opłatę - w wysokości 1.819,84 zł - stanowiącą różnicę pomiędzy kosztami utrzymania: 3.235,00 zł, a opłatą wnoszoną przez D. N.: 1.415,16 zł. Organy rozstrzygnęły jednak w ten sposób, że ustaliły dla skarżącego opłatę w wysokości 900,00 zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organy wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty załatwiły jednocześnie złożony przez skarżącego wniosek o zwolnienie go z obowiązku jej ponoszenia. O ile złożenie takiego wniosku cechuje normatywna legitymacja - art. 64 ups - to przyjęta przez organy formuła rozstrzygnięcia tej cechy nie posiada. Organ nie może ustalać opłaty w wysokości, która jest wynikiem działań arytmetycznych stanowiących efekt zastosowania instytucji zwolnienia z obowiązku jej ponoszenia. Rzeczą organu jest w pierwszej kolejność ustalić wysokość opłaty zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 i ust. 2 ups, a dopiero potem wydać odrębne rozstrzygnięcie w przedmiocie częściowego zwolnienia z obowiązku jej wnoszenia. Co więcej, w orzecznictwie dominuje pogląd, że oba rozstrzygnięcia wydawane są w ramach odrębnych spraw administracyjnych, a zwolnienie z opłaty może zapaść dopiero po uostatecznieniu się decyzji ustalającej obowiązek jej ponoszenia - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 649/16.

W analizowanej sprawie organy w ogóle nie wydały rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia z opłaty, ustaliły natomiast jej wysokość w kwocie, która takie zwolnienie uwzględniała. Jest to nieprzewidziane prawem uproszczenie.

W ocenie Sądu takie działanie stanowi naruszenie prawa materialnego - art. 64 ups - poprzez jego błędne zastosowanie.

Z przywołanych powodów Sąd uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 i 135 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią przedstawione przez Sąd oceny prawne; rozważą kwestię dotyczącą terminu początkowego ewentualnego ustalenia wobec skarżącego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt D. N. w domu pomocy społecznej i wydadzą adekwatne rozstrzygnięcie. Wniosek skarżącego o zwolnienie z opłaty organy rozpoznają dopiero po ustatecznieniu się decyzji wydanej na podstawie art. 61 ust. 1 i ust. 2 ups. SKO

w (...) zwróci również uwagę, na właściwe kształtowanie podmiotowego zakresu postępowania; decyzja SKO została doręczona wyłącznie skarżącemu i organowi I instancji, nie doręczono jej natomiast G. O. i D. N.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.