Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1547247

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 21 października 2014 r.
II SA/Rz 837/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: WSA Joanna Zdrzałka (spr.).

Sędziowie: WSA Krystyna Józefczyk, SO del. Elżbieta Mazur-Selwa.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi M. M. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) z dnia (...) lipca 2013 r., nr (...) w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie

I.

uchyla zaskarżoną decyzję;

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku;

III.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) na rzecz skarżących M. M. i Z. M. solidarnie kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) lipca 2013 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza (...) z dnia (...) stycznia 2013 r., nr (...) wydaną w sprawie zmiany stanu wody na gruncie w miejscowości K.

Z uzasadnienia tej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że we wniosku z 18 maja 2010 r., skierowanym do Wójta Gminy (...) M. i Z. M. wskazali na zmianę stosunków wodnych na gruncie znajdującym się w miejscowości K., poprzez zalewanie ich działki przez wody spływające z nieruchomości należącej do A. G. Natomiast pismem z 19 maja 2010 r. A. G. zwrócił się o podjęcie działań mających na celu przywrócenie pierwotnego stanu wody na gruncie poprzez zlikwidowanie znajdującej się w przepuście pod drogą gminną przeszkody dla spływu wody, założonej przez Z. M. W kolejnych pismach kierowanych do Wójta Gminy (...) D. O., M. S., J. C., M. O., E. G. i G. S. zwrócili się o podjęcie interwencji w sprawie udrożnienia rowu melioracyjnego odprowadzającego wodę deszczową z ich działek do rowu melioracyjnego.

Decyzją z dnia (...) listopada 2010 r. ((...)) Wójt Gminy (...) uznając, że doszło do zmiany stanu wód na gruncie, nakazał właścicielom położonych w K. działek o nr 792/9, 790/2, 792/7, 792/14, 792/25, 792/22, 792/23, 792/3, 626/1, 626/2 i 626, przywrócenie pierwotnego stanu wody na gruncie poprzez udrożnienie rowu melioracyjnego znajdującego się na długości ich działek.

Po uchyleniu tego rozstrzygnięcia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) lutego 2011 r. ((...)) i wyznaczeniu Burmistrza (...) do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego (postanowienie SKO z dnia (...) maja 2011 r. znak: (...)), decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r. Nr (...) Burmistrz (...) nakazał T. M. (właścicielowi działki nr 626/1) oraz Z. M. (właścicielowi działki nr 626/2 i 623) - położonych w miejscowości K. - przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez odblokowanie wylotu kanalizacji deszczowej oraz jej udrożnienie w taki sposób by mogła swobodnie spływać do potoku (...).

Również i ta decyzja, na skutek odwołania M. M. i Z. M., decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) z dnia (...) kwietnia 2012 r., nr (...) została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Po przeprowadzeniu rozprawy połączonej z oględzinami terenu z udziałem stron oraz sporządzeniu opinii przez biegłego o specjalności wodno-melioracyjnej Burmistrz (...) decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r., nr (...) w pkt 1 decyzji nakazał T. M. (właścicielowi działki nr 626/1) przywrócenie stanu poprzedniego wody, poprzez udrożnienie odcinka rowu znajdującego się na ww. działce w taki sposób, by woda swobodnie spływała do potoku (...). W pkt 2 decyzji nakazał przywrócenie stanu poprzedniego wody Z. M. (właścicielowi działek nr 626/2 i 623) poprzez odtworzenie zasypanego na jego gruncie koryta rowu, względnie udrożnienie rurociągu powstałego za jego przyczyną w wyniku nieformalnej przebudowy przedmiotowego koryta cieku oraz odblokowanie zasypanej przez niego kratki ściekowej, wykonanej przez Urząd Gminy (...), znajdującej się w pasie drogowym drogi gminnej. W pkt 3 decyzji umorzył postępowanie dotyczące naruszenia stanu wody dokonanego przez A. G. na działce nr 789/3 ze szkodą dla gruntu Z. M. i T. M. jako bezprzedmiotowe.

Organ na podstawie mapy topograficznej, zeznań świadków oraz jednoznacznej opinii biegłego ustalił, że na działkach nr 626/1, 626/2 i 623 istniał rów melioracyjny, którego obecnie brak. W tym miejscu, pod ziemią położony jest rurociąg, który przebiega dalej poza posesją pp. M., aż do potoku (...). Organ ustalił także, że w 2010 r. Z. M. zablokował kratkę ściekową wylotu z przepustu drogowego.

Odnosząc się do kwestii istnienia w przeszłości tzw. "moczydeł" na które miały być kierowane wody opadowe organ podał, że z wyjaśnień Wójta Gminy (...) oraz oznaczeń na mapie wynika, że moczydła nie istnieją. Są to tereny wykorzystywane rolniczo, które przez wiele lat osuszano, aktualnie są obsiane i nie stanowią obszaru retencji wód, nadto częściowo zabudowane. Pozostały teren został zurbanizowany.

Organ zaznaczył także, że w wyniku kontroli posadowienia obiektów i prawidłowości odprowadzania wód opadowych z obiektów budowlanych m.in. na działce własności Pana G. nie stwierdzono zmian w poziomach posadowienia obiektów budowlanych oraz stwierdzono, że wody opadowe z dachów obiektów są prawidłowo odprowadzane. Dalego w tej części umorzono postępowanie.

Reasumując organ I instancji wskazał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że państwo M. zmienili stan wody na gruncie poprzez zablokowanie wylotu z przepustu pod drogą gminną oraz zasypanie istniejącego w przeszłości rowu na ich działkach, to zaś uprawniało organ do wydania nakazu przywrócenia terenu do stanu poprzedniego w myśl. art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne.

Odwołanie od tej decyzji (uzupełnione pismami z 21 lutego 2013 r. i 15 kwietnia 2013 r.) złożyli Z. M. i M. M. oraz T. M., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Odwołujący zarzucili niewykonanie przez organ wytycznych zawartych we wcześniejszej decyzji Kolegium z dnia (...) kwietnia 2012 r., nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, w tym także zamienne wskazywanie jako strony raz A. G., raz W. G., łączne rozpoznanie wniosków Z. M. i W. (A.) G. mimo, że pochodzą od stron o przeciwstawnych interesach i opartych na odrębnych podstawach materialnoprawnych. Zarzucili także bezpodstawne ograniczenie zakresu postępowania, brak ustaleń jaki w przeszłości był stan gruntów T. M., Z. M. i W. (A.) G. i stan wód na wszystkich działkach przez który przebiegał rów melioracyjny. Wskazali, że na obszarze działek nr 792/9 i 792/18 istniały tzw. "moczydła", do których spływała woda. Wskutek podniesienia tego terenu woda została skierowana w kierunku działek i zabudowań odwołujących. Także samowolnie wykonany przez użytkowników działek nr 806/19, 806/8, 806/7 i 792/9 rów w celu odprowadzania wód, spowodował skierowanie ich w stronę działek i zabudowań odwołujących. Za niewłaściwe uznali także powołanie biegłego z zakresu melioracji zamiast biegłego hydrologa, co ich zdaniem doprowadziło do dokonania nieprawidłowych ustaleń a tym samym wydania błędnej decyzji. Końcowo zwrócili uwagę na niezgodne z prawem wezwanie organu do odblokowania "kratki ściekowej", gdyż została ona wykonana przez Urząd Gminy w sposób bezprawny

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...) powołaną na wstępie decyzją z dnia (...) lipca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium wskazało, że kluczową kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie czy doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie na terenie miejscowości K., w szczególności na działkach nr 626/1 (własności T. M.), 626/2 i 623 (własności Z. M.) oraz czy na zmianę stanu wody na gruncie nie miał wpływu stan innych nieruchomości, w tym na działce nr 789/3 (własności W. G.). Nadto ustalenie czy na działkach nr 626/1, 626/2 i 623 istniał rów melioracyjny czy też inne urządzenie odprowadzające wody opadowe oraz czy wskazany w decyzji sposób uregulowania stosunków wodnych jest jedynym możliwym sposobem - z punktu widzenia stwierdzonego naruszenia interesów stron.

W ocenie organu odwoławczego postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ niższej instancji w sposób wyczerpujący. Organ ustalił rzeczywisty stan wód na ww. działkach, powołał biegłego w zakresie specjalności wodno-melioracyjnej, przeprowadził liczne rozprawy oraz oględziny w terenie z udziałem stron, przesłuchał licznych świadków. W wydanej opinii biegły wykazał jednoznacznie brak związku przyczynowego pomiędzy zabudową działki nr 789/3, a prowadzonym postępowaniem. Kolegium zaznaczyło, że na gruncie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego organy nie są zobowiązane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego dla danej strony spływu wód. Powinny zbadać czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo-skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie wód na innych gruntach. Tylko w takiej sytuacji zasadne jest nakazanie takiemu właścicielowi wykonanie określonych prac. W okolicznościach sprawy jednoznacznie wykazano, że działanie państwa M. polegające na zablokowaniu kratki ściekowej oraz częściowej likwidacji rowu melioracyjnego doprowadziły do zaburzenia stosunków wodnych na gruncie. Odnosząc się zaś do aspektu braku wystąpienia szkód na działkach wnioskodawców Kolegium wskazało, że szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie nie musi łączyć się z uszczerbkiem majątkowym, może polegać na niebezpieczeństwie zalania, zatopienia.

Podnoszona przez skarżących kwestia związana z legalnością wykonania przepustu i zablokowanej kratki nie jest przedmiotem postępowania o regulację stosunków wodnych. W powyższej materii właściwe są wyłącznie organy nadzoru budowlanego. Odnosząc się zaś do zarzutów związanych z naruszeniem przepisów procedury wskazano, że organ I instancji prawidłowo określił krąg stron postępowania - na podstawie mapy zasadniczej oraz pism kierowanych do Wójta Gminy (...). Ponadto wskazując na treść art. 62 k.p.a. podano, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony.

Fakt istnienia tzw. "moczydeł" na działce 789/3 nie ma zdaniem Kolegium znaczenia dla przedmiotowej sprawy, gdyż teren ten znajduje się w znacznej odległości od terenu objętego potrzebą regulacji stosunków wodnych. Tereny te na przestrzeni kilku lat były osuszane i przeznaczone pod działalność rolniczą i zabudowę. Organ I instancji dokonał również ustalenia czy nie doszło do nadmiernego podniesienia terenu posesji nr 10, 12b, 45e, 113, 14b w miejscowości K. Przeprowadzone przez PINB (...) kontrole w dniach 11 lipca 2012 r., 6 i 12 września 2012 r. nie wykazały w tym zakresie żadnych nieprawidłowości oraz zmian w posadowieniach obiektów budowlanych.

W odniesieniu natomiast do zarzutu powołania biegłego niewłaściwej specjalności, Kolegium uznało, że powołanie biegłego z zakresu wodno-melioracyjnego było prawidłowe i w znacznej mierze przyczyniło się do ustalenia stanu faktycznego na gruncie.

Decyzję tę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. M., Z. M. i T. M. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne wskutek błędnego uznania, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, mimo, że w okolicznościach sprawy brak jest podstaw prawych do wydania decyzji.

Wskazali na dokonanie przez organ błędnych ustaleń i niewykonanie zaleceń zawartych we wcześniejszej decyzji Kolegium. Podtrzymali w całości argumenty i zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji I instancji. Potencjalne powstanie szkody nie może być podstawą do orzekania o nałożeniu obowiązku określonego w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a organy nie wykazały, aby skarżący dokonali zmiany stanu wody na ich gruncie i nie stwierdzono szkód na działkach sąsiednich. Nie ustalono również stanu stosunków wodnych, jaki istniał w przeszłości. Całkowicie pominięto również wpływ "moczydeł" zlokalizowanych na północ od spornych nieruchomości, do których poprzednio spływały w sposób naturalny wody z gruntów sąsiednich. Zdaniem skarżących stan stosunków wodnych został naruszony działaniem Gminy (...) wskutek usytuowania przy działce nr 626/1 kratki ściekowej a tym samym "wpuszczenie" wody na działkę skarżących.

Zdaniem skarżących organ zastosował w sposób nieuprawniony art. 62 k.p.a., prowadząc jedno postępowanie wobec szeregu wniosków, złożonych przez mieszkańców K. Wnioski A. G. i Z. M. winny wyznaczyć granice dwóch odrębnych postępowań administracyjnych, bowiem stan faktyczny wniosków nie jest tożsamy.

Niezależnie od powyższego skarżący wskazali, że realizacja nakazu określonego sentencją decyzji jest niemożliwa, gdyż kratka ściekowa, do której odblokowania zobowiązano Z. M. położona jest na działce T. M. Ponadto działka T. M. nie graniczy z potokiem (...), a zatem udrożnienie rowu na jego nieruchomości w taki sposób, aby woda swobodnie spływała do potoku, jest niewykonalne.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 8 października II SA/Rz 837/13 Sąd odrzucił skargę T. M. z uwagi na brak jej podpisania i opłacenia w zakreślonym terminie Orzeczenie to stało się prawomocne na skutek postanowienia NSA z dnia 5 czerwca 2014 r. II OSK 1384/14, którym oddalono skargę kasacyjną T. M. i odrzucono skargi kasacyjne M. M. i Z. M.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, która co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - albo skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach

Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu.

Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną może być przedmiotem odwołania do organu wyższej instancji. Warunkiem rozpatrzenia odwołania jest jego skuteczne wniesienie przez uprawniony podmiot, bowiem stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienia go w terminie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy.

W niniejszej sprawie we wniesionym w dniu 20 lutego 2014 r. odwołaniu, jako odwołujący występują: T. M., Z. M. oraz M. M., zaś odwołanie podpisali jedynie Z. M. i M. M.

Odwołanie wniesione pisemnie winno zawierać wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres oraz powinno być przez nią podpisane (art. 63 § 2 i 3 k.p.a.). W przypadku, gdy pismo takie nie zostało opatrzone podpisem wnoszącego, rzeczą organu jest wezwać do usunięcia braków formalnych w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...) rozpoznało wyłącznie odwołanie wniesione przez M. M. i Z. M. Nie podjęło natomiast żadnych czynności w stosunku do odwołania T. M., w tym nie wezwało go do uzupełnienia braków formalnych poprzez złożenie podpisu.

Ta okoliczność wskazuje na istotne naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.

Dodatkowo natomiast Sąd zaznacza, że z akt sprawy nie wynika, by M. M. legitymowała się przymiotem strony w niniejszym postepowaniu, a więc była uprawniona do wniesienia odwołania. Przypomnieć należy, że stronami w postępowaniu o zmianę stosunków wodnych, prowadzonym w oparciu o art. 29 ustawy Prawo wodne, są właściciele nieruchomości, na których dokonano zmiany stosunków wodnych oraz właściciele nieruchomości sąsiednich, na których zaistniały szkody. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów zawartym w aktach administracyjnych organu I instancji, właścicielem działki nr 626/1 jest T. M., zaś właścicielem działek nr 623 i 626/2 jest wyłącznie Z. M. Z tych dokumentów wynika zatem, że M. M. w prowadzonym postępowaniu nie przysługuje przymiot strony, bowiem nie jest właścicielem żadnej nieruchomości objętej postępowaniem. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby M. M. działała jako pełnomocnik którejkolwiek ze stron postępowania. To zaś winno skutkować dokonaniem oceny dopuszczalności wniesionego przez nią środka zaskarżenia, a w przypadku stwierdzenia, że środek odwoławczy pochodził od podmiotu, który nie miał legitymacji do jego wniesienia, do zastosowania przepisu art. 134 k.p.a.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że dołączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów jako właściciela działki nr 789/3 wskazuje W. G. (k. 40), zaś z treści uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynika, że organy za właściciela działki uznają naprzemiennie W. G. oraz A. G. (syna W. G.). Ponadto zgodnie z wypisem z rejestru gruntów dla działki nr 792/22 właścicielami tej nieruchomości są: A. P. i A. P., zaś organy obu instancji za stronę postępowania uznały wyłącznie A. P.

Stwierdzone uchybienia związane z nierozpoznaniem odwołania T. M. przy jednoczesnym rozpoznaniu odwołania M. M. (jak wskazują akta sprawy osoby, która nie jest stroną postępowania), niewątpliwie stanowią naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Uchybienia te uniemożliwiły natomiast Sądowi odniesienie się do kwestii merytorycznych, bowiem byłoby to przedwczesne, przed rozpatrzeniem odwołania wszystkich stron. Sąd zwraca jednak uwagę, że kluczową kwestią w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 29 ustawy Prawo wodne jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie, na czym ona polegała i czy spowodowała szkodę dla sąsiadujących gruntów oraz wykazanie tej szkody.

Odpowiadając natomiast na jeden z zarzutów skargi, stwierdzić należy, ze organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepis art. 62 k.p.a. Jednym z koniecznych warunków dopuszczalności połączenia postępowania w sprawach jest tożsamość podstaw materialnoprawnych tych spraw. W sytuacji kiedy właściciele nieruchomości sąsiednich zarzucali sobie wzajemnie zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie, organy były uprawnione i zobowiązane m.in. ze względu na zasady ekonomiki procesowej do prowadzenia postępowania łącznego ze względu na zaistnienie przesłanek określonych w art. 62 k.p.a. Obowiązki stron wynikały bowiem z "tego samego" stanu faktycznego, oparte były na tej samej podstawie prawnej i w tych sprawach właściwy (rzeczowo i miejscowo) był ten sam organ administracji publicznej (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2815/12, niepublikowany).

Z wszystkich tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżona decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Uwzględniając skargę Sąd zastosował art. 152 p.p.s.a. i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.