Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 8 kwietnia 2009 r.
II SA/Rz 819/08

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: WSA Zbigniew Czarnik (spr.).

Sędziowie: NSA Ryszard Bryk, WSA Krystyna Józefczyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia (...) października 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie zwolnienia ze służby-skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2007 r. Dyrektor Izby Celnej w P., na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641, ze zm., powoływana dalej jako u.S.C.), zwolnił Z. F. ze służby w Urzędzie Celnym w P. z uwagi na zastosowanie wobec niego tymczasowego aresztowania. Decyzja nie została zaskarżona w administracyjnym toku instancji.

Wnioskiem z 20 maja 2008 r. Z. F. zwrócił się do Dyrektora Izby Celnej w P. o uchylenie decyzji z (...) sierpnia 2007 r. w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, powoływana dalej jako k.p.a.). W ocenie wnioskującego o zasadności wniosku przesądza fakt, iż na mocy art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 53, poz. 311) dalej: u.S.C., uchylono art. 25 ust. 1 pkt 8b u.S.C., który stanowił podstawę zwolnienia. Aktualna brzmienie przepisów, w razie aresztowania funkcjonariusza służby celnej, dopuszcza co najwyżej zawieszenie go w czynnościach służbowych.

Decyzją z dnia (...) lipca 2008 r., nr (...) Dyrektor Izby Celnej w P. odmówił uchylenia decyzji z dnia (...) sierpnia 2007 r.. W jej uzasadnieniu wyjaśniono, iż brak jest podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 § 1 k.p.a. Organ zwrócił uwagę, że niedopuszczalne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej w oparciu o powołany przepis k.p.a., w sytuacji gdy przestały obowiązywać przepisy prawa, które stanowiły jej podstawę. Odnosząc się do powołanych we wniosku wyjątków od ww. reguły organ podkreślił, iż mają one zastosowanie jedynie wówczas, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, czego nie można stwierdzić w stosunku do decyzji z (...) sierpnia 2007 r.. W ocenie Dyrektora dodatkowym argumentem potwierdzającym niezasadność wniosku jest art. 2 ust. 2 u.S.C.

Decyzją z dnia (...) października 2008 r., nr (...) Dyrektor Izby Celnej w P. utrzymał w mocy decyzję z dnia 4 lipca 2008 r.. Motywując swoje rozstrzygnięcie powołał się na analogiczne argumenty jak w decyzji pierwszo-instancyjnej. Ponadto podkreślił, że stosownie do treści art. 3 ustawy nowelizującej z 18 marca 2008 r., jej przepisy mają zastosowanie wyłącznie do tych stanów faktycznych, które zaistniały po jej wejściu w życie, to jest po dniu 28 marca 2008 r.. Uchylenie art. 25 ust. 1 pkt 8b u.S.C. nie mogło więc stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia (...) sierpnia 2007 r..

W dniu 7 listopada 2008 r. Z. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Opierając się o twierdzenia powoływane w podaniach składanych w postępowaniu administracyjnym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Powielając argumentację uzasadnienia własnych decyzji Dyrektor Izby Celnej w P. wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W przypadku decyzji, bo tego rodzaju rozstrzygnięcie jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. - tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd takich wad i naruszeń nie stwierdził.

Art. 154 k.p.a, powołany we wniosku skarżącego i stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w Pr., ustanawia jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Stwarza uprawnienie organu do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której żadna strona nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryby nadzwyczajne pozwalają na weryfikację decyzji ostatecznych, a więc takich, które już wywołały określone skutki prawne i w związku z tym muszą być traktowane jako wyjątek od jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. W takiej sytuacji przepisy dotyczące nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji muszą być wykładane ściśle, jako że wyjątków nie można interpretować rozszerzająco, a zatem zastosowanie trybu nadzwyczajnego z art. 154 k.p.a. jest dopuszczalne tylko w sytuacjach odpowiadających ściśle przesłankom określonym w k.p.a.

Dokonana przez organ interpretacja tego przepisu prowadząca w konsekwencji do odmowy uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby celnej jest prawidłowa.

Słusznie podkreśla organ, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., a także art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy obowiązują przepisy prawa, na podstawie których została wydana. Ich zmiana powoduje, że powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym. Oznacza to, że zarówno art. 154 k.p.a., jak i 155 k.p.a. mogą być stosowane wobec decyzji tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej decyzja została wydana. Taki pogląd prezentowany jest powszechnie zarówno w doktrynie, jak orzecznictwie, gdzie w jednym z wyroków NSA stwierdził, że zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej (wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., III SA 330/01, OSP 2004/9/11).

W rozpatrywanej sprawie decyzja o zwolnieniu ze służby celnej została wydana na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8b u.S.C. Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej z dniem 28 marca 2008 r. Już zatem w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. nie obowiązywały przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji, która miała być weryfikowana. Taki stan uniemożliwiał organowi wydanie decyzji uwzględniającej żądanie skarżącego.

Sąd podziela również stanowisko organu co do braku możliwości zastosowania trybu nadzwyczajnego przewidzianego w art. 154 k.p.a. do decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby celnej, ze względu na jej charakter jako tzw. decyzji związanej. Tryb ten może być stosowany tylko do decyzji wydawanych w sprawach, w których organ dysponuje uznaniem administracyjnym i przy wydawaniu decyzji nie jest ściśle związany przepisami prawa. Takie stanowisko zostało ugruntowane w orzecznictwie, m.in. w powoływanym przez organ w decyzji z dnia 3 lipca 2008 r. wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2005 r., OSK 1667/04, (System orzecznictwa LEX Nr 171686), w którym Sąd stwierdził, że "postępowanie w tym trybie (art. 154 k.p.a. - przyp. WSA) może być wszczęte tylko w stosunku do decyzji ostatecznych nie dotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli są to decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Nie do przyjęcia jest bowiem pogląd, że w drodze art. 154 k.p.a. można wzruszyć każdą decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Gdyby tak dosłownie rozumieć ten przepis, to w przypadku tzw. decyzji związanych dochodziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co byłoby zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładnia nie może prowadzić do takich sprzeczności (w ramach jednego aktu prawnego - ustawy).

Art. 25 ust. 1 pkt 8b u.S.C. stanowiący podstawę prawną decyzji o zwolnieniu ze służby celnej stwierdzał, że "funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku tymczasowego aresztowania". Jego jednoznaczne brzmienie wskazuje wyraźnie, że w razie zaistnienia przesłanki tymczasowego aresztowania funkcjonariusza organ celny zobligowany był do wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby. Przepis ten wiązał zatem organ, nie pozostawiając mu żadnej swobody ocennej, co przesądza o wiążącym charakterze decyzji wydanej na jego podstawie.

Przywoływany przez skarżącego wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 czerwca 1993 r., III ARN 27/1993 dopuszczający zmianę w trybie art. 154 k.p.a. orzeczenia w przedmiocie choroby zawodowej dotyczy zupełnie innego postępowania i innego stanu prawnego, stąd też nie jest możliwe przeniesienie zawartych w nim poglądów na grunt rozpatrywanej sprawy.

Nie są też trafne argumenty skargi odwołujące się do zasady działania nowego prawa w stosunku do stanów faktycznych zaistniałych pod rządami dawnych przepisów, ale których skutki trwają, w chwili obowiązywania nowych przepisów. Z tego rodzaju sytuacją nie mamy bowiem do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Konkretny fakt - tymczasowego aresztowania został już bowiem oceniony w świetle poprzednio obowiązującego przepisu i wywołał skutki nim przewidziane w postaci zwolnienia skarżącego ze służby celnej. Skutki natomiast uchylenia tego przepisu czyli art. 25 ust. 1 pkt 8b u.S.C. uregulowała ustawa nowelizująca z dnia 18 marca 2008 r., w przepisach intertemporalnych, stanowiąc w art. 2 ust. 2, że funkcjonariusza celnego przywraca się do służby w wypadku umorzenia postępowania karnego lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu, jeżeli zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a lub 8b u.S.C. Wspomniany przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej reguluje zatem uprawnienia już zwolnionych, w oparciu uchylone przepisy, funkcjonariuszy.

Sąd nie stwierdza również wskazywanego w skardze naruszenia przepisów Konstytucji RP - w zakresie naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej określonej w art. 2 i wynikającej z art. 32 zasady równości wobec prawa. Skarżący upatruje naruszenia tej zasady w zróżnicowaniu pozycji osób, wobec których postępowania w sprawie o zwolnienie ze służby toczyły się w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 18 marca 2008 r., czyli po uchyleniu art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b u.S.C. i które to postępowania podlegają umorzeniu a stosunek służbowy tych osób podlega zawieszeniu oraz osób, które tak jak skarżący zostały już prawomocnie zwolnione w oparciu o uchylone przepisy.

Zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 Konstytucji RP polega na jednakowym traktowaniu wszystkich podmiotów prawa (adresatów norm prawnych), charakteryzujących się daną cechą istotną w równym stopniu. Zakłada ona tym samym odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy wspólnej istotnej nie mają.

Przy stosowaniu tej zasady należy w pierwszej kolejności zbadać czy podmioty, których dotyczy dana regulacja prawna są podmiotami podobnymi, po czym należy ustalić według jakich kryteriów dokonano zróżnicowania podmiotów podobnych, po trzecie, czy zróżnicowanie znajduje uzasadnienie w odpowiednio ważkich argumentach (L. Garlicki, "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w 1999 r., Przegląd Sądowy Nr 7-8/2000, str. 131).

Jeśli porównywane podmioty nie mają cechy wspólnej, nie są podmiotami podobnymi i zasada równości nie ma do nich zastosowania.

W rozpatrywanej sprawie istotną cechą wspólną jest pozostawanie w służbie celnej. Zasada równości dotyczy zatem tych wszystkich osób, które są funkcjonariuszami Służby Celnej, w tym także tych, które nie zostały z tej służby prawomocnie zwolnione. Gdyby zatem w stosunku do tej kategorii podmiotów stosowano różne zasady w zakresie zwalniania czy zawieszania w służbie, zasadne byłoby badanie, czy nie została naruszona zasada równości określona w art. 32 Konstytucji RP. Skarżący znajduje się w innej sytuacji, został już bowiem prawomocnie zwolniony ze służby celnej. Dodać przy tym należy, że przepisy, w oparciu o które dokonano tego zwolnienia, były przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny i zostały uznane za zgodne z Konstytucją w przywołanym w skardze wyroku z dnia 19.04. 2004 r., sygn. akt K 1/04, OTK 2004/9/93.

Podkreślić także należy, że argumentacja skargi zmierzająca do wykazania niewinności skarżącego czy wadliwie prowadzonego wobec niego postępowania karnego nie może odnieść zamierzonego skutku w stosunku do przedmiotu zaskarżenia, którym jest nie decyzja o zwolnieniu ze służby celnej, lecz odmawiająca jej weryfikacji decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 154 k.p.a.

Z wszystkich tych przyczyn, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.