Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2757201

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 8 października 2019 r.
II SA/Rz 817/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Elżbieta Mazur-Selwa.

Sędziowie: NSA Stanisław Śliwa, WSA Paweł Zaborniak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi R. F. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) w przedmiocie rozpatrzenia protestu wyborczego dotyczącego wyborów sołtysa w sołectwie

I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały;

II. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego R. F. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi R.F. (dalej zwanego: Skarżącym) jest uchwała Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) maja 2019 r., o nr (...) w sprawie rozpatrzenia protestu wyborczego dotyczącego wyborów sołtysa w sołectwie (...). Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco;

Pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r., Skarżący skierował do Burmistrza Miasta (...) protest wyborczy w związku z uchwałą zebrania wiejskiego z dnia (...) kwietnia 2019 r. w sprawie powtórnego głosowania nad wyborem sołtysa w sołectwie (...), wnosząc o wstrzymanie tej uchwały na podstawie przepisu § 52 Statutu Sołectwa (...). W piśmie tym wyjaśnił, że w dniu (...) kwietnia 2019 r., Zebranie Wiejskie w (...) podjęło uchwałę o jego wyborze na sołtysa, stosunkiem większości głosów. Zebranie obywało się zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminy oraz Statutu Sołectwa (...). Po ogłoszeniu przez Komisję Wyborczą wyniku głosowania, grupa osób nie będących członkami komisji wyborczej ani nie pełniąca żadnych funkcji wyborczych, wymogła na członkach komisji wyborczej ponowne przeliczenie głosów, przy czym jedynie tych oddanych na kandydaturę Skarżącego. Osoby te, działające bez jakiejkolwiek legitymacji, wskazały na nieważność jednego z głosów oddanych na Skarżącego, ponieważ w ich ocenie znak "X" nie był wyraźny. Ze stwierdzeniem tym Skarżący się nie zgadza, argumentując, że nie ma żadnego wzoru znaku "X" w Statucie, stąd nie można stwierdzać nieważności głosu na tej podstawie, że np. końcówki znaku są zbyt krótkie itp. Gdyby opierać się na definicji znaku "X" przyjętej w art. 5 pkt 12 Kodeksu wyborczego, należy stwierdzić, że znak "X" na karcie do głosowania, to "co najmniej dwie linie, które przecinają się w obrębie kratki". W ocenie Skarżącego można za takie uznać np. gwiazdkę, hasztag, niektóre litery czy znaki matematyczne. Zakwestionowana karta wyborcza spełniała jego zdaniem warunki określone w przepisie § 36 Statutu Sołectwa, a zatem nie było żadnych podstaw do uznania, iż jeden z głosów był nieważny. Zdaniem Skarżącego uchwała ta pozostaje w sprzeczności z treścią przepisów § 36, § 37 ust. 1 i § 24 Statutu, ponieważ doszło do naruszenia zasady tajności i bezpośredniości wyborów wskutek ingerencji osób trzecich w prace komisji wyborczej.

W dniu (...) maja 2019 r. Rada Miejska w (...), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 - dalej: u.s.g.) oraz § 50 ust. 1 uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) kwietnia 2000 r. w sprawie uchwalenia Statutu sołectwa (...), wskazaną na wstępie uchwałą Nr (...), uznała wniesiony przez Skarżącego protest wyborczy za bezzasadny.

W uzasadnieniu podjętej uchwały wskazano, że na potrzeby rozpatrzenia wniesionego protestu Komisja Rewizyjna przeprowadziła analizę dokumentów z przeprowadzonych wyborów, tj. protokołu zebrania, listy obecności mieszkańców zebrania wiejskiego, protokołu z przeprowadzonych wyborów oraz kart do głosowania, a także odsłuchała fragmenty nagrań z zebrania wiejskiego. Analiza wykazała, że wśród wszystkich kart do głosowania dwa głosy były nieważne: w pierwszym przypadku zamiast znaku "X" (co najmniej dwie przecinające się linie) postawiono znak "V", natomiast w drugim przypadku znak "X" postawiono poza kratką z lewej strony obok nazwiska kandydata pomimo informacji na karcie do głosowania, że znak "X" należy postawić w kratce. Przeliczone przez Komisję Rewizyjną ważne głosy wskazały taką samą liczbę głosów obu kandydatów, tj. po 115 głosów. Protokół z przeprowadzonych wyborów był poprawiony przez Komisję Wyborczą i także wskazywał na jednakową liczbę głosów ważnych obu kandydatów (wynik tożsamy z ustalonym przez Komisję Rewizyjną). Przesłuchano również świadków: Przewodniczącego Zebrania Wiejskiego w (...) oraz członków Komisji Wyborczej, którzy jednoznacznie przyznali, że osoba postronna nie miała możliwości ani wpływu na zmianę wyniku wyborów.

Komisja Rewizyjna przyznała, że dopuszczenie osoby postronnej do powtórnego przeliczenia głosów ważnych nie powinno mieć miejsca, uznając to zachowanie jako uchybienie, ale jednocześnie oceniając za niemające wpływu na wynik wyborów. Sporządzony przez Komisję Wyborczą ponownie (poprawiony) protokół, Komisja Rewizyjna uznała za ważny, a ustalony wynik (remis pomiędzy dwoma kandydatami) za odpowiadający temu jaki ustaliła Komisja Rewizyjna po analizie wszystkich kart do głosowania. W związku z powyższym wynik głosowania został podtrzymany, a protest wyborczy Skarżącego uznano za bezzasadny.

Pismem z dnia 14 czerwca 2019 r. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej zwany WSA) skargę na opisaną wyżej uchwałę, zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i § 36 Statutu Sołectwa (...) oraz wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania od Organu. Podniósł, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z obowiązującymi przepisami i narusza jego interes prawny. Skarżący powołał się na Statut Sołectwa (...), a w szczególności § 36, zgodnie z którym, "Głosowanie na Sołtysa polega na postawieniu "X" przy jednym wybranym nazwisku kandydata". W związku z powyższym niezrozumiałym jest dla Skarżącego, dlaczego głos, na którym znak " X" postawiono przy jego nazwisku ma być nieważny. Statut Sołectwa nigdzie nie wspomina o żadnych dodatkowych kratkach. Nawet jeśli komisja wyborcza wydrukowała karty do głosowania umieszczając obok nazwisk kandydata krateczki, to nie może ona zmieniać treści Statutu, a zgodnie z jego postanowieniami ważnym i wystarczającym głosem jest głos, gdy na karcie znak "X" jest umieszczony obok nazwiska kandydata. Skarżący zaznaczył przy tym, że Statut Sołectwa jest prawem miejscowym, o czym przesądza art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Podniósł, że zaskarżona uchwała dotyka jego interesu prawnego, bowiem pozbawia go funkcji, którą uzyskał w wyniku unieważnienia głosu wyborczego wbrew przepisom Statutu Sołectwa. W ocenie Skarżącego, Rada Miejska w zaskarżonej uchwale nie podała przesłanek, które przesądziły jej zdaniem o unieważnieniu głosu oddanego na jego kandydaturę.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w (...) wniosła o jej oddalenie. Organ za chybiony uznał zarzut naruszenia § 36 Statutu Sołectwa (...), poprzez wprowadzenie na kartach do głosowania wymogu postawienia znaku "X" w kratce obok nazwiska kandydata. Jak wskazał Organ, Komisja Wyborcza zgodnie z § 34 Statutu Sołectwa, przygotowując karty do głosowania doprecyzowała techniczną stronę dokonania aktu wyboru poprzez instruktaż na karcie do głosowania o treści: "Głosować można tylko na jednego kandydata poprzez postawienie znaku X w kratce z lewej strony obok nazwiska kandydata. Postawienie znaku X w kratce obok nazwisk kilku kandydatów lub niepostawienie znaku X w żadnej kratce powoduje nieważność głosu". Zdaniem Organu taki zapis nie stoi w sprzeczności z treścią § 36 Statutu Sołectwa (...), a ponadto jest jasny, czytelny i nie budził żadnych wątpliwości, ani sprzeciwu wyborców. W ocenie Organu protest przeciwko wyborom sołtysa może być oparty na naruszeniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym ustalającej zasady wyboru sołtysa (art. 36 ust. 2). Zasady ustawowe to zasada tajności głosowania, bezpośredniości, nieograniczonej liczby kandydatów i dokonywanie wyboru przez stałych mieszkańców uprawnionych do głosowania. Jak stwierdził Organ, zaskarżona uchwała nie wskazuje na naruszenie żadnych z tych zasad.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Opisana na wstępie skarga została wniesiona do Sądu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Aktualnie powołany przepis stanowi: Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Uwzględnienie skargi wniesionej na akty prawa miejscowego nie nastąpi jeżeli kwestionowany akt nie narusza w sposób istotny obowiązujących regulacji prawnych. Innymi słowy, samo naruszenie interesu prawnego osób wnoszących skargę jest niewystarczające do stwierdzenia nieważności kwestionowanych przepisów. Naruszenie interesu prawnego jest w świetle art. 101 u.s.g. warunkiem dopuszczalności skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego. Orzeczenie stwierdzające nieważność uchwały w całości lub w części może zapaść tylko wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma więc, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem.

Nie może stanowić kwestii, iż przedmiotowa uchwała narusza interes prawny skarżącego skoro uznaje zgłoszony przez niego protest wyborczy za niezasadny. Zdaniem Sądu, uchwała ta została także podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem sprawy wyborów do organów jednostek podziału pomocniczego gminy mieszczą się w obszarze wykonywania zadań publicznych o jakich mowa w art. 5 u.s.g. Celem tworzenia jednostek pomocniczych gminy jest ich włączenie w proces zarządzania gminą, wykonywania określonych zadań powierzonych w drodze statutu (w szczególności zadań o charakterze własnym), będących realizacją zasady pomocniczości w samorządzie gminnym (zob. Augustyniak Monika. Art. 5. W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2018.). Zatem temat wyborów na stanowisko sołtysa, czyli funkcje organu wykonawczego jednostki podziału pomocniczego gminy, należy do określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. obszaru administracji publicznej, a co za tym idzie należy także do kognicji sądu administracyjnego.

Zdaniem składu orzekającego WSA, Rada Miejska nie dopuściła się naruszenia prawa rozpatrując wniesiony przez skarżącego protest wyborczy, pomimo że związana z tym procedura nie została szczegółowo unormowana w Statucie Sołectwa (...) uchwalonym przez Radę Miejską w (...) dnia (...) kwietnia 2000 r., o nr (...) (zwany dalej Statutem). Dodać tu należy, że Statut Sołectwa stanowi akt prawa miejscowego, a jego podstawą jest art. 40 ust. 2 1 u.s.g., który stanowi: Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. Wskazany akt zawiera więc przepisy prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania Rady Miejskiej w (...). W myśl art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Rozpoznając wniesioną skargę Sąd uznał, że kontrola prawidłowości przebiegu i wyników wyborów do organów sołectwa mieści się w zakresie kompetencji rady gminy, na co słusznie zwróciła uwagę Rada Miejska w odpowiedzi na skargę. Sąd w niniejszym składzie podziela w tym względzie stanowisko WSA w Krakowie (wyrok z dnia 19 kwietnia 2016 r., w sprawie o sygn. III SA/Kr 1621/15, LEX), iż kompetencja rady do rozpoznania zgłoszonego protestu wynikać może ze statutu danej jednostki pomocniczej, który w ramach wyznaczonych treścią art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., może obejmować postanowienia przyznające obywatelom prawo do złożenia stosownego środka zaskarżenia skierowanego do tego organu. Nawet jednak w sytuacji, gdyby statut sołectwa (jak w niniejszej sprawie) nie przewidywał trybu kwestionowania wyników bądź sposobu przeprowadzenia wyborów do jego organów, to możliwość zweryfikowania ich prawidłowości przez radę gminy należy wywodzić z treści ogólnej normy kompetencyjnej sformułowanej w art. 18a ust. 1 u.s.g. (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z 30 września 2008 r., sygn. akt: III SA/Wr 8/08, publ. LEX nr 514980). Również NSA w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt: II OSK 3029/12, LEX, podkreśla, iż rada gminy posiada uprawnienia do kontrolowania procedur wyborczych organów jednostek pomocniczych i w ramach tej kontroli ma prawo rozstrzygać protesty wyborcze oraz stwierdzać nieważność wadliwie (niezgodnie z prawem) przeprowadzonych wyborów. Najdalej idący wynik kontroli sprawowanej przez radę gminy w stosunku do organów jednostek pomocniczych może być zastosowany jedynie w przypadku gdy protestujący wskaże na niezbite dowody potwierdzające fakt naruszenia przepisów normujących tryb powoływania organów jednostek podziału pomocniczego. Dlatego też Rada nie powinna unieważnić przeprowadzonych wyborów bez dokładnego wyjaśnienia, że zostały złamane jasno wyrażone przepisy prawa powszechnie obowiązującego określające przesłanki ważności wyborów.

Jakkolwiek rozpoznanie przez Radę zgłoszonego protestu nie narusza prawa, tak już sposób jego rozpoznania, polegający na uznaniu go za niezasadny, doprowadził do istotnego naruszenia przepisów obowiązujących ustaw oraz Statutu.

Skarżący podnosi się w swej skardze, iż jeden głos za jego kandydaturą na którym znak "X" postawiono przy jego nazwisku poza kratką, po prawej stronie nazwiska, był głosem ważnym, a mimo tego Komisja Wyborcza uznała ten głos za nieważny. Tymczasem Statut nie mówi w swych postanowieniach o żadnych dodatkowych kratkach na kartach do głosowania. Podnosi również, że jeśli Komisja Wyborcza wydrukowała karty do głosowania, umieszczając obok nazwiska kandydata kratki, to nie może ona zmieniać Statutu, będącego prawem miejscowym. Zdaniem skarżącego, ważnym i wystarczającym głosem jest głos na karcie znak "X", jeżeli został umieszczony obok nazwiska kandydata.

Podniesiony zarzut naruszenia przepisów Statutu Sołectwa (...), a tym samym regulacji ustawowych stanowiących podstawę podjęcia kwestionowanej przez niego uchwały, znalazł potwierdzenie w toku sądowej kontroli.

Przypomnieć należy, iż w myśl § 34 ust. 1 Statutu głosowanie przeprowadza się wyłącznie na kartach głosowania przygotowanych przez komisję wyborczą, opieczętowanych okrągłą pieczęcią Urzędu Miejskiego w (...). Natomiast według § 43 przygotowanie materiałów wyborczych i obsługę techniczną organizacyjną zapewnia Urząd Miejski w (...). Na mocy przytoczonego w skardze § 36 statutu, głosowanie na Sołtysa polega na postawieniu znaku "X" przy jednym wybranym nazwisku kandydata. Natomiast w treści § 38 ww. aktu Radni ustalili przypadki kwalifikujące oddany głos jako nieważny. W szczególności, według § 38 pkt 5 Statutu za głos nieważny uznać należy głos oddany w sposób inny, niż określony w § 36 Statutu.

Na podstawie przepisów Statutu Komisja Wyborcza przygotowała karty do głosowania w wyborach na Sołtysa w Sołectwie (...) w dniu (...) kwietnia 2019 r. Karty do głosowania zawierały nazwiska dwóch kandydatów, a z prawej strony przewidziano kratkę do wprowadzenia przez głosującego znaku "X". Jednocześnie pod nazwiskami kandydatów zamieszczono informację o treści: Głosować można tylko na jednego kandydata poprzez postawienie znaku "X" w kratce z lewej strony nazwiska kandydata. Postawienie znaku "X" w kratce obok nazwisk kilku kandydatów lub niepostawienie znaku "X" w żadnej kratce powoduje nieważność głosu.

Zdaniem Sądu podana w kartach do głosowania informacja o nieważności głosu, narusza powołane przepisy Statutu, które nie pozwalają na wprowadzanie sankcji nieważności głosu za naruszenie nieprzewidzianych w tym akcie prawa miejscowego wymogów wiążących się ze sposobem oddawania głosu.

W rozpoznawanej sprawie Komisja Wyborcza, korzystając z uprawnienia przewidzianego w § 34 ust. 1 Statutu, działając w ramach powołanej wyżej normy § 36 i § 38 tego aktu, wskazała w karcie do głosowania jako sposób oddania głosu postawienie znaku "X" w kratce z lewej strony obok nazwiska kandydata, jednocześnie wykraczając poza te ramy poprzez nieprzewidziane w Statucie sprecyzowanie, że niepostawienie znaku "X" w żadnej kratce spowoduje nieważność głosu. Tego rodzaju konsekwencje prawne, uznane następnie za prawidłowe przez Radę Miejską w (...), pozostają w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, które nie przewidują konieczności uznania oddanego głosu za nieważny, jeżeli znak "X" nie został postawiony w żadnej kratce; formuły kratki nie przewidziano w żadnym z przepisów Statutu. Za głos nieważny należało uznać wyłącznie, ten który nie spełniał wymogów określonych w § 36 i § 38 Statutu. Nie budzi zaś wątpliwości, że powołane przepisy nie dopuszczają unieważnienia głosu na karcie do głosowania, na której znak "X" został postawiony przy jednym wybranym nazwisku kandydata. Treść § 36 Statutu jest jednoznaczna w tym względzie, nakazując uznanie za ważny głos, jeżeli znak "X" został postawiony przy jednym wybranym nazwisku kandydata.

Z przesłanych do Sądu akt wynika, że Komisja Wyborcza powołana na zebraniu wiejskim w (...) odbytym w dniu 17 marca 2019 r. dla przeprowadzenia wyboru Sołtysa w Sołectwie (...), stwierdziła, że w głosowaniu udział wzięło 232 mieszkańców sołectwa. Głosów ważnych oddano 230, zaś głosów nieważnych oddano 2. Kandydat R.F. otrzymał 115 głosów i kandydat M.W. otrzymał 115. Równa liczba oddanych ważnych głosów na każdego z kandydatów doprowadziła według Komisji do konieczności powtórzenia wyborów na stanowisko Sołtysa na kolejnym zebraniu wiejskim.

Należało przyznać, że słusznie jeden z oddanych głosów uznano za nieważny, bowiem zamiast znaku "X" na karcie przy nazwisku kandydata postawiono znak "V". Natomiast drugi z oddanych głosów także uznano za nieważny, pomimo że jak słusznie podnosi skarżący, znak "X" postawiono bezpośrednio przy jego nazwisku jako kandydata, co nie pozostawiało wątpliwości co do intencji oddającego głos. Głos ten oddany na R.F. miał znaczenie decydujące o wyniku wyborów, skoro uznanie go ważny, spowodowałoby że ww. kandydat jako mający większe poparcie mieszkańców względem drugiego z kandydatów, powinien w tej sytuacji zostać uznany za wybranego na stanowisko Sołtysa w Sołectwie (...).

Rada Miejska w (...) uznając za bezzasadny zgłoszony przez skarżącego protest, dopuściła się zatem istotnego naruszenia art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 2 pkt u.s.g. w zw. z § 34 ust. 1, § 36 i § 38 Statutu Sołectwa, albowiem Skarżący wykazał w swym piśmie takiego rodzaju nieprawidłowości przy zliczaniu głosów w ramach przeprowadzonych wyborów, które miały wpływ na ich końcowy wynik.

Reasumując, Rada Miejska w (...) niesłusznie uznała na dopuszczalną możliwość doprecyzowania przez Komisje Wyborczą okoliczności powodujących nieważność oddanego głosu na kandydata na stanowisko sołtysa. Takiej możliwości nie przewidują bowiem zarówno regulacje prawa miejscowego jak również regulacje o randze ustawy. Stanowisko Rady ostatecznie zaważyło o nieprawidłowym nieuznaniu przez Organ słusznie zgłoszonego protestu.

Z tych przyczyn należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a. obejmując nimi uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.