Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2721625

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 11 września 2019 r.
II SA/Rz 790/19
Maksymalna wysokość kar pieniężnych z tytułu naruszenia przepisów u.t.d.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Elżbieta Mazur-Selwa (spr.).

Sędziowie WSA: Ewa Partyka Joanna Zdrzałka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi A. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu

I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Marszałka Województwa z dnia (...) marca 2019 r., Nr (...);

II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. w R. kwotę 1.037 zł (słownie: jeden tysiąc trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa (dalej: "organ I instancji") w przedmiocie nałożenia na M. sp. z o.o. sp.k. (dalej: "strona skarżąca" lub "odwołująca się") kary pieniężnej w wysokości 3 000,00 zł za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu nr 0001699 z dnia 24 października 2016 r. na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego, tj. brak realizacji kursu wynikającego z zatwierdzonego przez organ rozkładu jazdy.

W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 58 z późn. zm.; dalej: "u.t.d.").

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że podstawą wymierzenia kary było stwierdzenie przez kontrolujących A. K. i M. D. (upoważnienie Marszałka Województwa z dnia 2 lipca 2018 r. - akta administracyjne k.73) braku realizacji kursu z R. do T. w dniu 20 lipca 2018 r. z godziny 08:35 (linia R. D.T.). Powyższe zostało stwierdzone na podstawie kontroli stacjonarnej mającej miejsce na przystanku w miejscowości (...) o nazwie "D. ul. K. szpital" w dniu 20 lipca 2018 r. w godzinach od 07:25 do 10:00. Z przebiegu kontroli przeprowadzono sprawozdanie, w którym wskazano, że przewoźnik nie zrealizował następujących kursów ujętych w obowiązującym go rozkładzie jady do zezwolenia nr 0001699 z dnia 24 października 2016 r. na linię komunikacyjną: R. -D. - T. a). z T. do R. z godzin: 08:07, 08:47 (odjazd z D. do R.) b).z R. do T. z godzin: 08:35, 09:04 (odjazd z D. do T.). Ponadto stwierdzono brak podania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy na przystankach w D.: "D. ul. K. oś. M.", D. ul. K. szpital "D. ul.k.k.", "D. ul. K. (K. obwodnica)".

W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 86 k.p.a. oraz art. 92c ust. 1 u.t.d. podnosząc, że organ wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, w szczególności z uwagi na pominięcie dowodu z przesłuchania w charakterze strony M.C. Odwołująca zarzuciła także, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób jasny i zrozumiały wszystkich przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji a także, że w sprawie wydano dwie decyzje o tej samej treści, nakładające na stronę dwie kary pieniężne za to samo naruszenie. W końcu odwołująca podniosła, że zrzekła się przedmiotowego zezwolenia, a tym samym brak było podstaw do nałożenia kary pieniężnej. Wskazując na powyższe okoliczności odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższych zarzutów nie podzielił organ II instancji, który zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Na wstępie organ wyjaśnił, że w sprawie znalazły zastosowanie przepisy ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 z późn. zm. Powołując dalej art. 18b i 20 ust. 1 u.t.d. wskazał na zasady wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Wyjaśnił również, że decyzje dotyczące wymierzenia kary w transporcie drogowym nie mają charakteru uznaniowego, ale są decyzjami związanymi, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zaistnienia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22 u.t.d. organ administracyjny ma obowiązek nałożenia kary pieniężnej - zgodnie z treścią art. 92a ust. 1 u.t.d.

Odnosząc się do postawionych zarzutów wskazał, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na to, że kursy, jak twierdzi, zostały wykonane, nie ustosunkowała się do ustaleń kontroli. Wyjaśnił, że stosując się do zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażonych w decyzji z dnia 21 grudnia 2018 r. dwukrotnie podjął próbę przesłuchania w charakterze strony M.C. - Prezesa Zarządu M. Sp. z o.o. sp.k. - celem wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a także umożliwienia stronie ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego. Próby te okazały się bezskuteczne. M.C. dwukrotnie nie stawił się w wyznaczonym terminie.

Podobnie organ ocenił wniosek dowodowy "o przesłuchanie kierowcy, który realizował przejazd w dniu 20 lipca 2018 r. o godz. 09:04 na trasie z R. do T.". Zdaniem organu wniosek ten został złożony jedynie w celu przedłużenia postępowania, o czym świadczył moment złożenia wniosku dowodowego. Został złożony nie w chwili wezwania strony do ustosunkowania się do wyników przeprowadzonej kontroli tj. doręczenia jej pisma z dnia 23 lipca 2018 r., a dopiero po zawiadomieniu pełnomocnika strony o zakończeniu powtórnie prowadzonego postępowania dowodowego z dnia 27 lutego 2019 r.

Za bezzasadną organ ocenił również argumentację, że strona nie była zobowiązana do realizacji przedmiotowego kursu z uwagi na zrzeczenie się zezwolenia pismem z dnia 14 lipca 2018 r. Oświadczenie strony o zrzeczeniu się zezwolenia nr 0001699 dotarło do adresata w dniu 25 lipca 2018 r. i dopiero z tą chwilą przedmiotowe zezwolenie wygasło. Tymczasem w dniu 20 lipca 2018 r., tj. w dniu przeprowadzonej kontroli strona była zobowiązana do realizacji kursów zgodnie z udzielonym zezwoleniem.

W skardze do Sądu strona skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 w zw. z 75 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej oraz niepodejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności nieuwzględnienie podnoszonych argumentów związanych z zaistniałą sytuacją, a w konsekwencji wydania decyzji w sposób błędny w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze strony M.C., Prezesa Zarządu M. sp. z o.o. sp.k., a także pominięcie wniosku strony o przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy, który realizował przejazd w dniu 20 lipca o godz., 08:35 na trasie z R. do T. ramach linii regularnej R. D.T.,

2) art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przez organ I instancji, a następnie utrzymanie decyzji przez organ II instancji, nie biorąc pod uwagę zasady praworządności, a także niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

3) art. 6. art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez wydanie dwóch decyzji o tej samej treści, o tym samym numerze, nakładających na M. sp. z o.o. sp.k. dwie kary pieniężne dotyczące de facto tego samego naruszenia tj. rzekomego niezrealizowania zezwolenia nr 0001699 i wskazanych w nim kursów na trasie R. - T. z godziny 08:35 i 09:04 w dniu 20 lipca 2018 r. oraz braku wyjaśnienia dlaczego w związku z jedną kontrolą zostały nałożone dwie kary, o tym samym numerze decyzji; co niewątpliwie wprowadziło w błąd stronę postępowania,

4) art. 86 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze strony M.C., Prezesa Zarządu M. sp. z o.o. - będącej komplementariuszem spółki M. sp. z o.o. sp.k. na okoliczność prawidłowej realizacji zezwolenia nr 0001699,

5) art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. poprzez wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej przez organ I instancji, podczas gdy, okoliczności sprawy i dowody wskazują, że M. Sp. z o.o. sp.k. nie dopuściła się naruszenia dotyczącego zezwolenia nr 0001699;

6) art. 81 w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów w przedmiotowej sprawie, a ponadto brak rozstrzygnięcia na korzyść strony wątpliwości, które wystąpiły w trakcie trwania postępowania administracyjnego;

7) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym przyjęciu, iż M. sp. z o.o. sp.k. nie wykonywała w prawidłowy sposób zezwolenia nr 0001699, wydanego przez Marszałka Województwa w dniu 24 października 2016 r. na linię regularną R. - D. - T., na podstawie art. 18 ust. 1 pkt f u.t.d.

Na tych podstawach wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) maja 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa z dnia (...) marca 2019 r. oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Poddana kontroli Sądu decyzja nie zawiera wad kwalifikowanych skutkujących jej nieważnością, ale narusza przepisy w stopniu uzasadniającym uchylenie tej decyzji, jak i decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa nakładającą na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu nr 0001699 z dnia 24 października 2016 r. na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego, tj. za brak realizacji kursu wynikającego z zatwierdzonego przez organ rozkładu jazdy.

Jak wynika z akt sprawy w tym sprawozdania z kontroli pozaplanowej z dnia (...) lipca 2018 r. nr (...) oraz wystąpienia pokontrolnego opatrzonego tą samą datą i numerem, strona skarżąca nie zrealizowała kursów ujętych w obowiązującym rozkładzie jazdy do zezwolenia nr 0001699 na linii komunikacyjnej R.- D. - T.:

- z T. do R. z godzin: 08:07, 08:47 (odjazd z D.do R.),

- z R. do T.z godzin: 08:35, 09:04 (odjazd z D.do T.), czym naruszyła art. 18b ust. 1 pkt 7 u.t.d. oraz art. 18b ust. 2 pkt 5 u.t.d. w zw. z art. 20 ust. 1 i 1a u.t.d., poprzez nie zrealizowanie kursów ujętych w obowiązującym rozkładzie jazdy a także:

- nie podała do publicznej wiadomości rozkładu jazdy na przystankach w D.: "D. ul. K. oś. M.", "D. ul. K. szpital, "D. ul.k.k.", "D. ul. K. (K. obwodnica)", czym z kolei naruszyła art. 18b ust. 1 pkt 2 u.t.d. oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1983 z późn. zm.).

Decyzją Marszałka Województwa z dnia (...) marca 2019 r., nr (...) utrzymaną w mocy zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 3000 zł za jedno ze wskazanych naruszeń tj. brak realizacji kursu z godziny 08:35 z R. do T. powołując w podstawie prawnej art. 18b ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 20 ust. 1 i 1a i art. 92a ust. 1 u.t.d.

Przed tutejszym Sądem toczy się również inne postępowanie ze skargi strony skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) utrzymującą z kolei decyzję Marszałka Województwa o tym samym numerze i dacie co wcześniej opisana decyzja Marszałka Województwa, którą to decyzję nałożono na stronę skarżącą karę w tej samej wysokości za brak realizacji kursu z godz. 09:04 (sprawa o sygn. akt II SA/Rz 791/19).

Z przedstawionych okoliczności wynika, że organy odrębnymi decyzjami nałożyły na stronę skarżącą kary pieniężne za naruszenia przepisów o transporcie drogowym stwierdzone jedną kontrolą. Nie ma natomiast informacji co do konsekwencji prawnych w stosunku do pozostałych stwierdzonych w czasie kontroli naruszeń.

Na wstępie podkreślić należy, że od decyzji administracyjnych, w szczególności dotyczących nakładania kar administracyjnych, wymagana jest precyzja i pełna zgodność z przepisami prawa procesowego. Decyzja taka musi precyzyjnie określać przedmiot podmiot obowiązków, a poprzez wskazanie daty i numeru musi dawać się identyfikować, celem określenia przedmiotu kontroli instancyjnej, czy tytułu egzekucyjnego.

Już na tym etapie przeprowadzana kontrola Sądu wykazała nieprawidłowości. Słuszne są podniesione w skardze zarzuty, że decyzje organu I instancji (w sprawie II SA/Rz 790/19 i II SA/Rz 791/19) choć dotyczące różnych naruszeń zostały opatrzone tą samą datą i numerem, co może wywoływać uzasadnione wątpliwości dotyczące przedmiotu kontroli instancyjnej czy ewentualne problemy z egzekucją takich decyzji.

Zdaniem Sądu użycie przez organ tych samych danych identyfikacyjnych nie może prowadzić do wniosku, że w sprawie de facto została wydana jedna decyzja, a właśnie nie objęcie stwierdzonych naruszeń jedną decyzją stanowiło podstawę uchylenia przez Sąd, tak decyzji organu II jak i I instancji.

Jedną z podstaw prawnych zaskarżonych decyzji był art. 92a u.t.d. Przepis ten określa tak maksymalną wysokość kar za poszczególne naruszenia, jak również maksymalną sumę kar nałożonych na podmiot za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli.

W związku z treścią tego przepisu aktualnie w orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym: wysokość kary po jednej kontroli podlega ustawowemu ograniczeniu, a to sprawia, że wszystkie naruszenia i jednostkowe kary muszą być rozpatrywane jednocześnie, gdyż są ze sobą ściśle związane i są przedmiotem jednej sprawy administracyjnej o ukaranie za wszystkie naruszenia stwierdzone w czasie jednej kontroli (wyrok NSA z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3675/15). Wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej związanej z uchybieniami stwierdzonymi w wyniku jednej kontroli na drodze lub w przedsiębiorstwie zapoczątkowuje jedną sprawę administracyjną (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1138/12). W przypadku nałożenia obowiązku uiszczenia sumy kar pieniężnych podczas jednej kontroli drogowej organ administracji publicznej działa w ramach jednego stosunku administracyjnego i jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 94/09).

W k.p.a. nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania administracyjnego w kilku sprawach administracyjnych, dlatego, że dotyczą tego samego podmiotu. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział też możliwość w u.t.d., która to ustawa nie zawiera przepisów pozwalających na uznanie, że kontrola przedsiębiorstwa powoduje jednoczesne wszczęcie wielu samodzielnych spraw administracyjnych i prowadzenie ich łącznie w jednym postępowaniu oraz zakończenie jedną decyzją, stanowiącą w istocie wiele samodzielnych decyzji, z których każda może być inaczej rozstrzygnięta przez organ II instancji.

Przeciwnie przepisy u.t.d. wyraźnie wskazują, że wszystkie naruszenia i jednostkowe kary muszą być rozpatrywane jednocześnie, gdyż są ze sobą ściśle powiązane i są przedmiotem jednej sprawy administracyjnej o ukaranie za wszystkie naruszenia stwierdzone w czasie jednej kontroli. Przedmiotem omawianych spraw jest nałożenie kary pieniężnej za naruszenie prawa stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli. Zatem sprawa jest jedna, a naruszeń prawa badanych w toku tej sprawy może być wiele. W wyniku sprawy zostaje na stronę nałożona kara pieniężna, którą wylicza się, co do zasady, poprzez zsumowanie kar jednostkowych za poszczególne naruszenia. Ta jedna kara pieniężna nie wynika jednak z prostego zsumowania kar jednostkowych za poszczególne naruszenia, bowiem jej górna granica jest zawsze ograniczona do kwoty określonej w ustawie. Oznacza to, że niezależnie od ilości uchybień oraz wysokości kar za poszczególne uchybienia, kara orzeczona w wyniku jednej kontroli ma określoną górną granicę i nie może przekroczyć kwoty określonej w ustawie. Nie chodzi więc o wiele spraw i wiele pojedynczych kar, tylko o jedną sprawę, spowodowaną niekorzystnym dla strony wynikiem kontroli oraz jedną karę za wszystkie stwierdzone uchybienia. Sposób obliczenia wysokości tej kary ustawodawca określa w ustawie: stanowi ona sumę kar za poszczególne naruszenia, ale nie może przekraczać wysokości granicznych określonych w ustawie. (tak NSA w wyroku z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3675/15).

Zatem wydanie przez organ I instancji kilku decyzji dotyczących naruszeń stwierdzonych podczas jednej kontroli stanowi naruszenie art. 92a ust. 5 u.t.d. Naruszenie to uzasadnia uchylenie decyzji obu instancji. Istnieje bowiem uzasadniona obawa, że suma tak wymierzonych kar przekroczy ustawowe granice penalizacji administracyjnej.

Jednocześnie Sąd zwraca Kolegium uwagę na niechlujny sposób przedstawiania akt sprawy. Dołączone do skargi akta były niekompletne. Organ zaniechał przedłożenia poprzednio wydanych przez siebie decyzji, których treść może mieć wpływ na wyniki kontroli Sądu, choćby poprzez sprawdzenie wykonania wytycznych organu II instancji (dołączone je dopiero na wezwanie Sądu). Akta nie zawierały również postanowienia o wszczęciu postępowania.

Z uwagi na to, że stwierdzone uchybienia powodują konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania, Sąd uznał, że kontrola decyzji in meriti jest przedwczesna.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Z uwagi na to, że stwierdzone naruszenia dotyczą również decyzji organu I instancji Sąd uchylił także tą decyzję działając na podstawie art. 135 p.p.s.a. O kosztach na które składały się wpis od skargi w kwocie 120 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 900 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.