Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1424422

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 30 stycznia 2014 r.
II SA/Rz 59/14
Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: NSA Jerzy Solarski.

Sędziowie: SO del. Elżbieta Mazur-Selwa, WSA Paweł Zaborniak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na uchwałę Rady Gminy Olszanica z dnia 30 grudnia 2013 r., nr XXXIII/236/2013 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego-skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

B. K. skargą z dnia 8 stycznia 2014 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) uchwałę Rady Gminy Olszanica z dnia 30 grudnia 2013 r., nr XXXIII/236/2013. Na mocy tej uchwały Rada stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego B. K. na skutek utraty prawa wybieralności.

Skarżący zarzucił przedmiotowej uchwale sprzeczność z ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 211 z późn. zm.; zwana dalej ustawą Kodeks wyborczy). W uzasadnieniu skargi podniósł, że Rada Gminy stwierdziła wygaśnięcie jego mandatu wskutek utraty wybieralności, z tej przyczyny, że przeciwko niemu prowadzone było postępowanie karne zakończone w dniu 10 lipca 2013 r., prawomocnym wyrokiem o sygn. akt (...). Na mocy tego wyroku Sąd Rejonowy (...) warunkowo umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej popełnienia przez Bronisława Kowalewskiego przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Wskazał także, że niewłaściwie Rada oparła się o poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.; zwana dalej Ordynacją wyborczą). Zgodnie z tą ustawą osoby, co do których warunkowo umorzono postępowanie karne za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego nie posiadają prawa wybieralności do rad. Obecnie obowiązująca ustawa Kodeks wyborczy - nie zawiera takiego przepisu i zmniejsza rygor w zakresie tzw. biernego prawa wyborczego w stosunku do rygorów z ordynacji z 1998 r. W ocenie skarżącego nie można rozciągać art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113; zwana dalej ustawą Przepisy wprowadzające) i stosować względem niego dotychczasowe ograniczenia w zakresie biernego prawa wyborczego. Radny nie powinien być karany, zaś instytucja warunkowego umorzenia to nie jest karalność. Nadto skarżący podniósł także, że został naruszony termin stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Nie umożliwiono mu osobistego złożenia wyjaśnień na posiedzeniu Rady. Skarżący dodatkowo zarzucił Radzie naruszenie art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej poprzez podjęcie uchwały po upływie trzech miesięcy od dnia wydania wyroku Sądu Rejonowego z dnia 10 lipca 2013 r. o sygn. (...).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Olszanica wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącego uznała, że uchwała została podjęta zgodnie z prawem. Wyjaśniła, że do radnych obecnej kadencji tj. 2010-2014 stosuje się przepisy ustawy Ordynacja wyborczej. Zarzut nie podjęcia uchwały w ustawowym terminie, Rada uznała za chybiony, gdyż przekroczenie terminu wynikało z braku wiedzy o ukaraniu radnego przez Sąd Rejonowy (...). Po uzyskaniu takiej informacji przystąpiono niezwłocznie do jej zweryfikowania oraz wdrożenia procedury zmierzającej do wygaszenia mandatu radnego. Również zarzut dotyczący uniemożliwiania skarżącemu osobistego złożenia wyjaśnień na posiedzeniu Rady jest chybiony, gdyż już w dniu 7 listopada 2013 r. radny został poinformowany o zaistniałej sytuacji i poproszony o przygotowanie stosownych wyjaśnień. W efekcie wpłynęło do Rady wyjaśnienie złożone przez pełnomocnika B. K., z którym radni zostali zapoznani na sesji Rady Gminy w dniu 16 grudnia 2013 r. Ponadto B. K. został powiadomiony o sesji zwołanej na dzień 16 grudnia 2013 r., w której porządku obrad znalazł się projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia jego mandatu oraz punkt umożliwiający mu złożenie dodatkowych wyjaśnień. Uwzględniając fakt, że B. K. przedstawił zwolnienie lekarskie, Rada zdjęła z porządku obrad ten punkt oraz projekt przedmiotowej uchwały. W ten sposób po raz kolejny ww. otrzymał dodatkową możliwość oraz czas do złożenia wyjaśnień z której jednak nie skorzystał. O terminie następnej sesji, zwołanej na dzień 30 grudnia 2013 r. radny został powiadomiony listem poleconym, a ponadto informacja o zwołanej sesji była umieszczona na stronie internetowej Urzędu Gminy oraz na tablicy ogłoszeń. Radny nie przedstawił zwolnienia lekarskiego, ani w żaden inny sposób nie usprawiedliwił swojej nieobecności na sesji zwołanej na dzień 30 grudnia 2013 r.

Skarżący w pismach z dnia 20 stycznia 2014 r. oraz z dnia 22 stycznia 2014 r. rozwinął zarzuty skargi, podnosząc że uchwała Rady Gminy Olszanica narusza przepisy statutu Gminy. Wskazano, że przepisy tego aktu nakazują sprawy osobowe rozpatrywać Radzie w obecności zainteresowanego radnego. Powtórzono również uchybienie terminu do podjęcia uchwały oraz błędne uznanie, że wyrok umarzający postępowanie sądowe jest wyrokiem skazującym.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 16 ust. 2a ustawy Przepisy wprowadzające nie może zostać uznany przez Sąd na uzasadniony. Przepis ten stanowi, iż do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony uznaje się pogląd, iż w kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r., do wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów, burmistrzów, prezydentów mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2011 r. o sygn. II 1305/12, (opubl. LEX nr 1216722), uzasadniając ten pogląd zaznaczył wyraźnie, do wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta stosuje się przepisy Kodeksu wyborczego, które weszły w życie w czasie trwającej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego wybranych w wyborach samorządowych w 2010 r., naruszałoby wartości konstytucyjne. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska jest bowiem akceptacja zmiany reguł określających sprawowanie mandatu w trakcie kadencji, ale także akceptacja nierównego traktowania osób, które uzyskały mandat w wyborach samorządowych w 2010 r. (do 31 lipca 2011 r. utrata mandatu według przepisów dotychczasowych, a od 1 sierpnia 2011 r. według przepisów Kodeksu wyborczego). To stanowisko WSA podziela, co w dalszej kolejności powoduje konieczność kierowania się w ustalonym stanie faktycznym unormowaniami Ordynacji wyborczej. Radny którego dotyczy zaskarżona uchwała organu stanowiącego został wybrany w wyborach samorządowych przeprowadzonych w czasie obowiązywania tej ustawy, tj. w roku 2010 r. Ustawa Kodeks wyborczy weszła w życie już w trakcie trwania kadencji Rady a więc w dniu 1 sierpnia 2011 r. Reasumując, pomimo że w czasie podejmowania przez Radę uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego obowiązywały przepisy Kodeksu wyborczego, to organ stanowiący gminy nie tylko mógł, ale miał obowiązek kierować się przepisami aktu nieobowiązującego o czym zadecydował ustawodawca redakcją przytoczonego wyżej przepisu przejściowego art. 16 ust. 2a ustawy Przepisy wprowadzające.

Należy przypomnieć, iż w myśl art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy Ordynacja wyborcza, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Utrata prawa wybieralności, czyli biernego prawa wyborczego, jest konsekwencją sytuacji określonych w art. 7 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza. Otóż nie budzi wątpliwości Sądu norma zawarta w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza, która wyraźnie wiąże moment utraty prawa wybieralności z chwilą uprawomocnienia się wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.

Z przesłanych do Sądu akt sprawy wynika niezbicie, iż wyrokiem Sądu Rejonowego (...) Wydział II Karny z dnia 10 lipca 2013 r. postępowanie karne przeciwko radnemu B. K., oskarżonemu o przestępstwo z art. 35 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliwa (Dz. U. z 2006 r. Nr 169, poz. 1200 z późn. zm.), zostało warunkowo umorzone na okres 1 (jednego) roku próby. Opisany wyrok według oświadczenia Prezesa Sądu Rejonowego (...) stał się prawomocny w dniu 18 lipca 2013 r. Tym samym, należy uznać, iż została spełniona przesłanka utraty prawa wybieralności określona w art. 7 ust. 2 pkt 1 i 2 Ordynacji wyborczej. Z uwagi na ten fakt, Rada Gminy zastosowała normę art. 190 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Ordynacji wyborczej, który stwierdza, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów i stwierdzane jest przez radę powiatu w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje z mocy tej regulacji a więc ex lege, a nie z woli organu stwierdzającego jego wygaśnięcie. Jeżeli rada gminy nie wyda aktu potwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego, aktualizuje się art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stwarza umocowanie dla Wojewody do orzekania w sprawie wygaśnięcia mandatu wskutek utraty prawa wybieralności przez radnego.

Zdaniem Sądu nie znajduje potwierdzania zarzut oparty na art. 191 ust. 3 ustawy Ordynacja wyborcza. Należy przypomnieć, że według treści powołanego przepisu przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1, 1b, 2a i 3 przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Otóż w aktach sprawy znajduje się pismo podpisane przez Wiceprzewodniczącego Rady Gminy z dnia 12 listopada 2013 r. w którym, wskazany organ Rady informuje B. K., że zgodnie z art. 190 ust. 3 Ordynacja wyborcza ma prawo złożyć przed organem podejmującym uchwałę o wygaśnięciu mandatu stosowne w tej sytuacji wyjaśnienia. Adresat potwierdził odbiór tego pisma w dniu 12 listopada 2013 r. W odpowiedzi na to pismo pełnomocnik radnego złożył na piśmie z dnia 21 listopada 2013 r. wyjaśnienia. W ich treści poinformowano Radę i charakterze stawianych radnemu zarzutów. Podkreślono, że z określonych w tym piśmie względów nie ma żadnych podstaw do tego aby Rada Gminy podejmowała uchwałę o wygaśnięciu mandatu. Pełnomocnik składając te wyjaśnienia dopełnił obowiązku złożenia wraz z nim pełnomocnictwa. Nie może budzić wątpliwości, iż dokument ten uprawniał adwokata R. R. do działania w imieniu radnego B. K. przed Radą Gminy Olszanica. Poinformowanie radnego o możliwości złożenia wyjaśnień jak i złożenie tych wyjaśnień przez jego pełnomocnika pozwalało Radzie Gminy Olszanica uznać wypełnienie dyspozycji z art. 190 ust. 3 Ordynacji wyborczej, a w konsekwencji podjęcie uchwały potwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Podnoszone w tych okolicznościach zarzuty nie brania udziału w sesji rady w dniu 30 grudnia 2013 r. a tym samym naruszenia przepisów Statutu Gminy nie mogą wpłynąć na pozytywną ocenę przedmiotu skargi. Przepis statutu mówiący o rozpatrywaniu spraw osobowych w obecności zainteresowanego w rozpatrywanych okolicznościach, w tym zwłaszcza w kontekście deklaratoryjnego charakteru uchwały, należy interpretować jako zapoznanie się Rady z wyjaśnieniami radnego. Ponieważ działania Rady nie naruszają prawa radnego do złożenia wyjaśnień, to z tej przyczyny Sąd nie może stwierdzić nieważności uchwały. Reasumując, ponieważ radny skorzystał z możliwości złożenia wyjaśnień, to jego nieobecność na posiedzeniu, na którym podjęto zaskarżoną uchwałę nie stanowiła jakiejkolwiek przeszkody dla Rady w procedowaniu.

Zaskarżona do WSA uchwała została podjęta po upływie 3 miesięcznego terminu liczonego od dnia uprawomocnienia się wyroku umarzającego postępowanie karne. Słusznie Organ gminy zauważa, że termin określony w art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej ma charakter instrukcyjny, co oznacza że jego upływ nie pozbawia Rady kompetencji. Potwierdza to stanowisko NSA w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2000 r. sygn. OPS 13/00, (publ. ONSA 2001/2/50). W uzasadnieniu uchwały NSA wywiódł, że: "Termin ten ma niewątpliwie charakter procesowy, a nie materialnoprawny, został bowiem zastrzeżony dla rady, która występuje w tym wypadku w roli organu rozstrzygającego indywidualną sprawę, a nie jako strona stosunku prawnego łączącego ją z radnym, realizująca swoje uprawnienie do wyłączenia radnego ze swego składu. Do kategorii terminów procesowych należą, tzw. terminy instrukcyjne, zastrzeżone dla czynności organu rozpatrującego sprawę, mające zapewnić sprawność jego działania. Ich naruszenie z reguły nie stwarza dla stron żadnych konsekwencji ani uprawnień. Uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu z mocy prawa spełnia funkcję porządkującą, autorytatywnie wyjaśnia sytuację prawną radnego i przez to służy ochronie interesów zarówno radnego, jak i rady. Brak takiej uchwały jednak sprawia, że konsekwencje pewnych zdarzeń, przewidziane wprost przez ustawodawcę, pozostają w zawieszeniu. Dopiero uchwała o wygaśnięciu mandatu pozwala zmaterializować się w pełni woli ustawodawcy. Mając na względzie wagę tego rozstrzygnięcia, obwarowano je terminem, o którym mowa w art. 190 ust. 2 ordynacji wyborczej. Sformułowanie "najpóźniej w ciągu trzech miesięcy" należy odczytywać jako werbalne wzmocnienie obowiązku niezwłocznego podjęcia takiej uchwały. Nie byłoby uzasadnione i racjonalne przypisywanie temu terminowi charakteru prekluzyjnego, a więc takiego, którego upływ pozbawiałby radę możliwości podjęcia uchwały potwierdzającej nastąpienie zdarzenia wywołującego określone konsekwencje z mocy prawa". Dlatego i zarzut skargi oparty na naruszeniu przez Organ art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej nie można uznać za uzasadniony.

Sąd rozpatrując zarzuty skargi nie dopatrzył się innych niż podniesione w jej treści naruszeń przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.