Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2721660

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 4 września 2019 r.
II SA/Rz 587/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Joanna Zdrzałka.

Sędziowie WSA: Paweł Zaborniak Maciej Kobak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną

I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...);

II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. N. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi J. N. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez r. pr. R. K. jest decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "(...) WINB") z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) (dalej w skrócie "PINB") z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia (...) lipca 2013 r. nr (...) PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową stawu hodowlanego o wymiarach 73,35 m x 15,00 m, zlokalizowanego na działce ew. nr 2036 i nakazał skarżącemu przedłożenie niezbędnych dokumentów i opracowań projektowych wynikających z art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej w skrócie "Pbud.") - w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne.

Pismem z dnia 24 stycznia 2017 r. PINB wezwał skarżącego do wykonania ciążącego na nim obowiązku w terminie do dnia 25 lutego 2017 r.

Decyzją z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) PINB nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego stawu hodowlanego o wymiarach: 73,35 m x 15,00 m, zlokalizowanego na działkach ew. nr 2036 i 2035/1 położonych w miejscowości P.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, (...) WINB decyzją z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję PINB.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję (...) WINB. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1151/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję, a także decyzję PINB z dnia (...) marca 2017 r. oraz postanowienie PINB z dnia (...) lipca 2013 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że PINB błędnie nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy postanowienie z dnia (...) lipca 2013 r. stanie się ostateczne. Błąd ten spowodował, że skarżący nie miał możliwości wywiązania się z tego terminu, a organ nie miał możliwości stwierdzenia, że termin nie został dochowany i w konsekwencji orzec nakaz rozbiórki z powodu nieprzedłożenia dokumentów w wyznaczonym terminie. W ocenie Sądu, próba sanowania tego błędu poprzez prawidłowe określenie początku biegu ww. 6- miesięcznego terminu w piśmie z dnia 24 stycznia 2017 r., nie mogła odnieść wstecznego skutku prawnego, ponadto zakreślony termin był niewystarczający dla wykonania obowiązków wynikających z postanowienia z dnia (...) lipca 2013 r. Sąd stwierdził, że powyższe uchybienia świadczą o naruszeniu art. 48 ust. 3 i 4 Pbud. w stopniu, który wpłynął na wynik sprawy.

Sąd nakazał również, aby organy wyjaśniły kwestię posadowienia przedmiotowego stawu na działkach ew. nr 2036 i 2035/1, w szczególności czy staw opisany podczas oględzin w 2013 r. jest tożsamy ze stawem uwidocznionym na mapach z 2017 r.

Ponadto Sąd stwierdził, że organy nie wyjaśniły na jakiej podstawie przyjęły, iż skarżący przeprowadził prace, które można byłoby zakwalifikować jako roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Pbud., w których wyniku powstał obiekt spełniający definicję budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pbud. W szczególności organy nie ustaliły i nie wyjaśniły w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w jaki sposób - ich zdaniem - miało wyglądać zagłębienie w gruncie na działce nr 2036 przed robotami budowlanymi i w jaki sposób to zagłębienie różni się w stosunku do stanu obecnego. Przede wszystkim zaś, organy nie wyjaśniły czy w wyniku konkretnych prac noszących znamiona robót budowlanych powstał sztuczny i nie istniejący wcześniej w sposób naturalny obiekt w postaci stawu. Sąd wskazał również, że nie wiadomo na jakim poziomie jest dno istniejącego aktualnie zbiornika wodnego, czy i o ile różni się od poziomu wynikającego z map w 2003 r., przy czym aby to ustalić potrzebne są wiadomości specjalne i powołanie biegłego.

Dalej Sąd wskazał, że na podstawie samych map i opisu aktualnego stanu nieruchomości niemożliwe jest ustalenie, czy prace wykonane przez skarżącego należy zakwalifikować jako roboty budowlane i budowę obiektu budowlanego, czy też jako prace konserwacyjne związane z utrzymaniem już istniejącego zagłębienia w gruncie w dobrym i estetycznym stanie. Ponadto w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu na to, że przedmiotowe zagłębienie w gruncie służy jako staw hodowlany.

Sąd wskazał również, że organy nie ustaliły daty wykonania kwestionowanych robót przez skarżącego.

Wreszcie Sąd zwrócił uwagę, że dla oceny czy ewentualnie na prace polegające na zrealizowaniu stawu konieczne było pozwolenie na budowę czy zgłoszenie, konieczne jest ustalenie, czy przedmiotowy staw jest ziemnym stawem rybnym służącym celom z art. 70 ust. 1 ustawy Prawa wodne (czyli urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych) i jednocześnie jest ziemnym stawem hodowlanym.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) PINB nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną samowolnie wybudowanego ziemnego stawu rybnego o wymiarach 73,35 x 15,00 m zlokalizowanego na działkach ew. nr 2036 i 2035/1 położonych w miejscowości P. - w terminie do 31 maja 2019 r.

Jako podstawę prawną decyzji PINB podał art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 PBud. (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 - dalej w skrócie: "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że w dniu 21 czerwca 2018 r. pracownicy Inspektoratu przeprowadzili oględziny przedmiotowego obiektu budowlanego. Dokonano pomiarów rzędnych wysokościowych korony stawu, jego dna i lustra wody. Otrzymane wyniki pozwoliły określić głębokość stawu wynoszącą od 0,6 m (mierzoną przy brzegu) do 1,16 m (mierzoną z pomostu). PINB wskazał, że na pozyskanej z portalu geoportal.gov.pl ortofotomapie przedmiotowego terenu wykonanej w 2007 r. wyraźnie widać jednostajne zaniżenie terenu. Na analizowanej mapie brak jest wydzielonego stawu oraz grobli rozdzielającej dwa stawy zlokalizowane na działkach ew. nr 2035/1 i 2036. Grobla ta pojawia się natomiast na mapach lotniczych z 2008 i 2014 r. A zatem w ocenie organu, została ona wykonana pomiędzy 2007 a 2008 r.

PINB stwierdził, że do jej wykonania (zasypania zaniżenia terenu) potrzebny był duży zakres prac oraz wiele mas ziemnych. Prace związane z utworzeniem przedmiotowej grobli oraz oczyszczone z namułu i błota istniejącego zaniżenia terenu (starego koryta (...)) stanowiły roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Pbud. Na ich realizację wymagane było zgłoszenie organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

PINB wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 9 Pbud. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu i przebudowie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Natomiast obecnie obowiązująca ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej w skrócie: "u.p.w.") nie zawiera podziału urządzeń melioracji wodnych na szczegółowe i podstawowe. Artykuł 197 ust. 1 u.p.w. zawiera katalog urządzeń melioracji wodnych. Urządzeniami melioracji wodnych są ziemne stawy rybne jeżeli służą celom, o których mowa w art. 195, tj. służą polepszaniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwianiu jej uprawy.

PINB podał, że w dniu 21 czerwca 2018 r. podczas oględzin przedmiotowego stawu pracownicy Inspektoratu stwierdzili w wodzie obecność ryb, co zdaniem organu oznacza, że mamy do czynienia ze stawem rybnym.

Następnie PINB powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 702/14 stwierdził, że pojęcia "ziemny staw hodowlany" oraz "ziemny staw rybny" nie są tożsame. Organ odwołując się do terminologii powszechnie przyjętej w piśmiennictwie fachowym stwierdził, że pod pojęciem "staw" rozumie się sztuczny zbiornik wodny, znacznie płytszy od jeziora, nie mający strefy głębinowej; za stawy uważa się tylko takie zbiorniki, które zostały sztucznie wykonane przez obwałowanie i które zasila woda z rzeki, potoku, źródła lub opadów atmosferycznych. Podstawowym warunkiem przydatności stawu do hodowli jest jego spuszczalność i możliwość całkowitego osuszenia dna. Stąd też dla odróżnienia, czy mamy do czynienia z ziemnym stawem rybnym (czyli stawem, w którym żyją ryby), czy też z ziemnym stawem hodowlanym, elementem decydującym będzie jego spuszczalność i możliwość całkowitego osuszenia, gdyż tylko taki staw rybny będzie umożliwiał hodowlę, rozumianą jako masowy chów, a następnie odłów.

Zdaniem PINB istniejący na działkach ew. nr 2036 i 2035/1 staw nie posiada elementów pozwalających na jego spuszczalność i możliwość całkowitego osuszenia, wobec czego jest ziemnym stawem rybnym. Staw powstał w miejscu istniejącego zaniżenia starorzecza (...). Naturalne ukształtowanie terenu powoduje spływ wód opadowych oraz pochodzących z roztopów śniegu z przyległych użytków rolnych (położonych po stronie południowej) w kierunku stawu, przez co polepsza zdolności produkcyjne gleby i ułatwia jej uprawę, dlatego w świetle u.p.w. należy uznać go za urządzenie melioracji wodnych.

Dlatego też PINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wykonaniem robót budowlanych przy ziemnym stawie rybnym bez wymaganego zgłoszenia. Ponieważ prace budowlane zostały już zakończone, zastosowanie w sprawie znajduje art. 51 ust. 7 Pbud.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, (...) WINB decyzją z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję PINB.

W uzasadnieniu decyzji (...) WINB stwierdził, że przedmiotowy staw powstał pomiędzy 2007 a 2008 r. Potwierdzają to znajdujące się w aktach sprawy ortofotomapy, na których widać różnice pomiędzy stanem istniejącym w roku 2007 a stanem w roku 2014, jak również inne mapy znajdujące się w aktach sprawy. Na ortofotomapie przedmiotowego terenu wykonanej w 2007 r. wyraźnie widać jednostajne i ciągłe zaniżenie terenu. Na analizowanej mapie brak jest wydzielonego stawu oraz grobli rozdzielającej dwa stawy zlokalizowane na działkach ew. nr 2035/1 i 2036. Grobla ta pojawia się na zdjęciach z 2008 i 2014 r. Ponadto skarżący oświadczył, że w 2007 r. dokonał uporządkowania zbiorników wodnych poprzez wycięcie zarośli, oraz że znajdują się one w starym korycie (...). Natomiast w piśmie z dnia 2 kwietnia 2013 r. skarżący oświadczył, że koryto zostało wyczyszczone, brzegi wyłożone włókniną i zasiane trawą.

W ocenie (...) WINB prace związane z utworzeniem przedmiotowej grobli poprzez jej usypanie oraz związane z oczyszczeniem z namułu i błota istniejącego zaniżenia terenu (starego koryta (...)) stanowiły roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Pbud, na których realizację skarżący nie posiada żadnych dokumentów.

(...) WINB podzielił ustalenia PINB, iż istniejący na działkach ew. nr 2036 i 2035/1 staw jest ziemnym stawem rybnym.

Następnie (...) WINB stwierdził, że do rozpatrzenia sprawy przedmiotowych robót budowlanych, innych niż samowolna budowa obiektu budowlanego, bez wymaganego zgłoszenia zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Pbud.

(...) WINB wyjaśnił, że regulacja art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Pbud. dotyczy dwóch alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania naprawczego. Organ nadzoru budowlanego wydając decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 może zastosować tylko jeden z wariantów przytoczonych w art. 51 ust. 1. Zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pbud. dotyczy samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować, natomiast art. 51 ust. 1 pkt 2 stosuje się do samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji. W rozpatrywanej sprawie PINB zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 Pbud.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (...) WINB stwierdził, że na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 Pbud. organy nadzoru budowlanego upoważnione są do nałożenia w drodze decyzji obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

(...) WINB wskazał, że skarżący wykonał samowolnie zakres robót budowlanych, które wymagały dokonania zgłoszenia i przedłożenia przy tym określonych dokumentów tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odpowiednich szkiców lub rysunków a także pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganymi odrębnymi przepisami.

(...) WINB stwierdził, że przedłożona inwentaryzacja wraz z oceną techniczną będzie stanowiła jedyny dokument potwierdzający, że samowolnie wykonane roboty budowlane zostały zalegalizowane czyli doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego (...) WINB wskazał, że PINB wyjaśnił, iż według pozyskanej mapy obrazującej stan istniejący na działkach ew. nr 2036 i 2035/1 w roku 2007 zagłębienie w terenie było jednostajne i ciągłe. W roku 2008 stan ten uległ zmianie. Skarżący dokonał oczyszczenia z namułu i błota istniejącego zaniżenia terenu, oraz dokonał ogroblowania palisadą drewnianą umocnioną częściowo wiklinową faszyną oraz włókniną. Roboty te nie są robotami konserwacyjnymi związanymi z bieżącym utrzymaniem zagłębienia terenu, lecz przyczyniły się do powstania urządzenia melioracji wodnej w postaci stawu ziemnego.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie przez PINB oraz zaakceptowanie przez (...) WINB niepełnej i nieprawidłowej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów oraz dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z materiałem dowodowym sprawy, skutkujące błędnym przyjęciem, że doszło do zrealizowania samowoli budowlanej, a w szczególności:

- ustalenie zakresu faktycznie prowadzonych prac na gruncie na podstawie wydruku ortofotomapy z portalu geoportal.gov.pl oraz map lotniczych z 2008 r. i 2014 r., a nie poprzez odniesienie do rzeczywiście istniejącego stanu faktycznego nieruchomości,

- ustalenie, że przedmiotowy obiekt ma charakter urządzenia melioracji wodnych pomimo tego, że z materiału dowodowego sprawy nie wynikał taki charakter obiektu, zwłaszcza wobec braku wykazania, iż przedmiotowy obiekt służy polepszaniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwianiu jej uprawy,

- brak ustalenia kiedy - zdaniem organu I instancji - miało dojść do zrealizowania samowoli budowlanej,

- błędne zakwalifikowanie czynności konserwacyjnych zagłębienia w gruncie na działkach ew. nr 2035/1 i 2036 jako robót budowlanych,

- dokonanie ustaleń, iż przedmiotowy obiekt jest ziemnym stawem rybnym pomimo braku konkretnego wskazania ilości oraz gatunków ryb w nim pływających.

2. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 Pbud poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną mimo braku spełnienia podstaw do orzeczenia takiego obowiązku, w tym pomimo braku możliwości stwierdzenia, że strona przeprowadziła roboty budowlane w rozumieniu art. 3 ust. 3 Pbud.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, a także o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organy obu instancji nie ustaliły i nie wyjaśniły w uzasadnieniach decyzji w jaki sposób - zdaniem organów - miało wyglądać zagłębienie w gruncie na działce nr 2035/1 i 2036 przed rzekomymi robotami budowlanymi i w jaki sposób zagłębienie to różni się w stosunku do stanu obecnego. W ten sposób organy nie wyjaśniły, jaki zakres prac miał zostać wykonany i czy w ich wyniku mogła powstać budowla. Przede wszystkim zaś, organy nie wyjaśniły czy w wyniku konkretnych prac noszących znamiona robót budowlanych powstał sztuczny i nie istniejący wcześniej w sposób naturalny obiekt w postaci stawu.

Skarżący wskazał, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie, który charakteryzuje się powstawaniem tego typu naturalnych zjawisk. Jest to teren rozlewiskowy starego koryta rzeki (...), na którym naturalnie gromadzi się woda i naturalnie w zagłębieniach gruntu tworzą się małe jeziorka. Zdaniem skarżącego, okoliczności tej organy obu instancji w ogóle nie wzięły pod uwagę, tymczasem świadczy ona, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca przeprowadzenie robót budowlanych, a przedmiotowe zagłębienie w gruncie błędnie zakwalifikowane jako staw rybny nie było wynikiem robót budowlanych skarżącego, lecz naturalnym obiektem przyrody.

Skarżący wskazał również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w swoim orzecznictwie zakwestionował kwalifikowanie przez organy nadzoru budowlanego zagłębienia w gruncie, które już istnieje w sposób naturalny jako budowli, nawet w sytuacji, kiedy to zagłębienie zostało następnie powiększone. Natomiast w przedmiotowej sprawie nie ma żadnego dowodu na to, że miało miejsce prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie stawu, przede wszystkim robót ziemnych polegających na pogłębieniu naturalnego zagłębienia i ogroblowania wydzielonego stawu hodowlanego masą ziemi.

Skarżący podniósł, że PINB pominął opinię inż. Z. L. przedłożoną w dniu 23 lutego 2017 r., z której wynika, że różnica w rzędnych wysokości terenu istniała również na archiwalnej mapie z 1993 r. Zdaniem skarżącego oznacza to, iż zakres prac pozwanego nie doprowadził do powstania nowej i nie istniejącej uprzednio budowli, lecz miał jedynie charakter bieżącego utrzymania już istniejącego naturalnego zagłębienia w gruncie.

Skarżący zakwestionował również powoływanie się przez organy na ortofotomapę z Geoportalu.

Ponadto skarżący zarzucił, że organy błędnie zakwalifikowały czynności regulacyjne jako roboty budowlane. Jego zdaniem o robotach budowlanych nie świadczy chociażby umieszczenie wikliny i palików wbitych w ziemię, które podlegają naturalnym procesom biodegradacji i nie mogą zostać uznane za materiał budowlany. Podobnie podkłady kolejowe nie zostały trwale związane z gruntem i ich położenie nie stanowi robót budowlanych. Wszelkie działania skarżącego nie miały charakteru robót budowlanych, lecz były nakierowane na zabezpieczenie danego zagłębienia przed zniszczeniem i utrzymanie go w stanie zgodnym z przeznaczeniem.

Wreszcie skarżący podniósł, że w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu na to, iż przedmiotowe zagłębienie w gruncie służy jako staw rybny, w szczególności by było to zamierzone i świadome działanie skarżącego, a nie naturalne zjawisko przyrody. W szczególności PINB nie określił ilości zaobserwowanych ryb oraz ich gatunków, do czego z pewnością wymagane są wiadomości specjalne. Organ nie ustalił również, w jaki sposób doszło do zarybienia.

Ponadto nawet jeśli przyjąć, że PINB prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako ziemny staw rybny, zdaniem skarżącego nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, iż spełnia on cele, o których mowa w art. 195 u.p.w. Zgodnie z tym przepisem, urządzeniami melioracji wodnych są ziemne stawy rybne jeżeli służą polepszaniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwianiu jej uprawy. Organ nie wykazał w jaki sposób przedmiotowe zagłębienie w gruncie miałoby polepszać zdolności produkcyjne gleby, oraz przede wszystkim nie wykazał do ułatwienia uprawy jakich gruntów miałyby prowadzić. Skarżący nie zajmuje się bowiem uprawą sąsiadujących z działkami 2035/1 i 2036 gleb (w szczególności z dokumentacji fotograficznej wynika, iż teren jest ogrodzony i nie ma do niego dostępu z nieruchomości sąsiednich) wobec czego nie jest właściwym zakwalifikowanie obiektu jako urządzenia melioracji wodnych.

W odpowiedzi na skargę, (...) WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja, podobnie jak i decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego regulującego zakres i tryb zbierania i oceny materiału dowodowego w sprawie - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego - art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pbud.

Wstępnie Sąd zastrzega, że kwestionowana decyzja wydana została w warunkach rygorów przewidzianych treścią art. 153 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy miały obowiązek uwzględniania ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1151/17. W powołanym wyroku Sąd przyjął, że konieczne jest wyjaśnienie:

- kwestii posadowienia przedmiotowego stawu na działkach ew. nr 2036 i 2035/1, w szczególności czy staw opisany podczas oględzin w 2013 r. jest tożsamy ze stawem uwidocznionym na mapach z 2017 r.

- na jakiej podstawie przyjęto, iż skarżący przeprowadził prace, które można byłoby zakwalifikować jako roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Pbud.,

w wyniku których powstał obiekt spełniający definicję budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pbud. Organy nie ustaliły, w jaki sposób miało wyglądać zagłębienie w gruncie na działce nr 2036 przed robotami budowlanymi i w jaki sposób to zagłębienie różni się w stosunku do stanu obecnego.

- czy w wyniku konkretnych prac noszących znamiona robót budowlanych powstał sztuczny i nie istniejący wcześniej w sposób naturalny obiekt w postaci stawu. Sąd wskazał również, że nie wiadomo na jakim poziomie jest dno istniejącego aktualnie zbiornika wodnego, czy i o ile różni się od poziomu wynikającego z map z 2003 r., przy czym aby to ustalić potrzebne są wiadomości specjalne i powołanie biegłego.

- czy prace wykonane przez skarżącego należy zakwalifikować, jako roboty budowlane i budowę obiektu budowlanego, czy też jako prace konserwacyjne związane z utrzymaniem już istniejącego zagłębienia w gruncie w dobrym i estetycznym stanie.

- czy przedmiotowe zagłębienie w gruncie na działce służy jako staw hodowlany.

- daty wykonania kwestionowanych robót przez skarżącego.

- czy ewentualnie na prace polegające na zrealizowaniu stawu konieczne było pozwolenie na budowę, czy zgłoszenie. W tej materii Sąd za konieczne przyjął ustalenie, czy przedmiotowy staw jest ziemnym stawem rybnym służącym celom z art. 70 ust. 1 ustawy Prawa wodne (czyli urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych) i jednocześnie jest ziemnym stawem hodowlanym.

Realizacji wskazań Sądu wymagała więc ustalenia:

1) kiedy wykonano prace;

2) czy na czas realizacji prac przepisy prawa pozwalały na przypisanie im waloru robót budowlanych;

3) czy na czas realizacji prac wymagały one uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.

W razie pozytywnej weryfikacji okoliczności wskazanych w pkt 2 i 3 konieczne było rozstrzygnięcie, czy aktualnie obowiązujące przepisy wymagają prawnej walidacji wykonanych prac oraz w jakim konkretnie miałoby się to odbyć trybie - tryb legalizacji, tryb naprawczy.

Rozstrzygając ponownie sprawę organy wydały decyzję w oparciu o art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Pbud. Powołane przepisy dotyczą postępowania naprawczego względem robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Pubd, a wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Zarówno art. 50 ust. 1 jak i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowalne stosowane są w procedurze prawnej konwalidacji robót budowlanych, w ramach których nie powstał żaden obiekt budowlany, a które na czas ich realizacji wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, ewentualnie zgłoszenia. Wydając decyzję w oparciu o powołane przepisy organy powinny dysponować materiałem dowodowym pozwalającym na jednoznaczną weryfikację przedmiotowej kwestii. W niniejszej sprawie tak się jednak nie stało. Zarówno organ I jak i II instancji przyjmują, że skarżący zrealizował roboty budowlane, o jakich mowa w art. 3 pkt 7 Pbud. Pojęcie robót budowlanych jest normatywnie pojemne i do zbioru jego desygnatów można zakwalifikować różne kategorie "aktywności budowlanej". Może to być w szczególności budowa (art. 3 pkt 6 Pbud) a więc wykonywanie obiektu budowlanego - budynku, budowli bądź obiektu małej architektury (art. 3 pkt 1 Pbud.). W analizowanej sprawie nie zostało jednoznacznie sprecyzowane i wykazane, do jakiej kategorii organy zaliczyły wykonane przez skarżącego prace. Odnotować trzeba, że na przedmiotową kwestię zwracał uwagę Sąd w wyroku z 7 grudnia 2017 r. Sąd podał, że w obrębie normatywnego charakteru prac zrealizowanych przez skarżącego mogą znaleźć się tak prace konserwacyjne, jak i roboty budowlane.

W tym ostatnim przypadku do rozważenia pozostaje kwestia wybudowania zbiornika, który adekwatnie do definicyjnego określenia budowli (art. 3 pk3 Pbud) - będzie kategorialnie stanowił efekt realizacji robót budowlanych.

Organy stwierdziły - i Sąd te twierdzenia podziela - że z zalegających w aktach ortofotomap wynika, iż w roku 2007 zaniżenie tereny byłego koryta rzeki (...) pozostaje w stanie naturalnym - wolnym od ingerencji. Już jednak na ortofotomapie z roku 2008 uwidoczniono, iż wykonano groblę formułując i rozdzielając zarazem dwa stawy zlokalizowane na działach 2035/1 i 2036. Jak ujął to organ I instancji do wykonania grobli " (zasypania zaniżenia terenu) potrzebny był duży zakres prac oraz wiele mas ziemnych. Prace związane z utworzeniem przedmiotowej grobli oraz oczyszczone z namułu i błota istniejącego zaniżenia terenu (starego koryta (...)) stanowiły roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Pbud." W ocenie organu na wykonanie przedmiotowych prac niezbędne było zgłoszenie, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 Pbud. Powołany przepis - w brzmieniu obowiązującym na okres 2007-2008 - stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem:

a) ziemnych stawów hodowlanych,

b) urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin; Przywołane ustalenia i wywody prawne zostały podzielone przez organ II instancji.

Treść uzasadnienia decyzji organów obu instancji jednoznacznie wskazuje, iż organy przyjęły, że skarżący wykonał roboty budowlane, w następstwie których powstał obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 Pbud. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 Pbud na realizacje robót niezbędne było uprzednie dokonanie zgłoszenia. W takim skonfigurowaniu ustaleń i ocen prawnych zupełnie nieczytelne jest, z jakich powodów organy, jako właściwy przyjęły tryb procedowania w reżimie art. 50 ust. 1 pkt 1 Pbud. Jeżeli w następstwie realizacji robót budowlanych wymagających uprzedniego zgłoszenia powstał obiekt budowlany, zastosowanie powinny znaleźć postanowienia art. 49b Pbud, który reguluje procedurę legalizacji w takich układach faktyczno-prawnych. Treść poczynionych ustaleń i odowłań do art. 29 ust. 2 pkt 9 Pbud pozostaje w sprzeczności z trybem procedowania. Z tych też powodów Sąd skargę uwzględnił i uchylił decyzje organów obu instancji. Zastosowanie art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Pbud było przedwczesne.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy ustalą:

1. Jakie prace zostały wykonane;

2. Czy na czas ich wykonania stanowiły roboty budowlane, a jeżeli tak, to konkretnie jakie, budowa, przebudowa, etc;

3. Czy w następstwie wykonanych prac powstał obiekt budowlany, a jeżeli tak to jaki - w tej materii należy opierać się o przepisy prawa obowiązujące na dzień powstania obiektu budowlanego - stosowanie przepisów prawa wodnego z 2017 r. do rozstrzygania tej kwestii jest wadliwe;

4. Jeżeli w ocenie organu zrealizowano roboty budowlane, w wyniku których nie powstał obiekt budowlany, obowiązkiem organu jest jednoznacznie określić o jakie roboty chodzi i na jakiej podstawie prawnej organ stawia tezę, że przed ich realizacją konieczne było dokonanie zgłoszenia (uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę) - art. 29 ust. 2 pkt 9 Pbud dotyczy wykonania i przebudowy urządzeń melioracji wodnych szczegółowych;

5. Jeżeli organy przyjmą, że w wyniku zrealizowania przez skarżącego robót budowlanych powstało urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, rozstrzygnął, czy jest to obiekt budowlany, a jeżeli tak, to jaki - budynek, budowla,... etc.

6. Po rozstrzygnięciu ww. kwestii organy podejmą decyzję o prowadzeniu postępowania we właściwym trybie, uwzględniając poczynione wyżej uwagi odnośnie do rozróżnienia trybu legalizacji z art. 49b i trybu naprawczego z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Pbud.

Wiążące oczywiście pozostaną wskazania zawarte w wyroku tutejszego Sądu z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1151/17.

W tym stanie rzeczy Sąd skargę uwzględnił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a. w zw. z art. 134 i 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.