Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2735977

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 17 października 2018 r.
II SA/Rz 546/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Magdalena Józefczyk (spr.).

Sędziowie WSA: Elżbieta Mazur-Selwa Piotr Godlewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) stycznia 2018 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej

I. uchyla zaskarżoną decyzję;

II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. W. kwotę 298 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") decyzją z dnia (...) stycznia 2018 r. nr (...) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta (...) (dalej: "organ I instancji") z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...) ustalającą KW i HW solidarnie opłatę za pobyt syna DW w instytucjonalnej pieczy zastępczej.

W podstawie prawnej wskazano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 t.j.; dalej: "k.p.a."), art. 182 ust. 3, art. 193 ust. 1 pkt 2, ust. 1a, ust. 2, ust. 6 i 6a, ust. 7a i ust. 7b, art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697 z późn. zm.; dalej: "ustawa").

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

W wykonaniu postanowienia Sądu Rejonowego w (...) Sądu Rodzinnego z dnia (...) grudnia 2014 r., sygn. akt (...) Prezydent Miasta (...) postanowieniem z dnia (...) września 2016 r. nr (...) skierował z dniem 15 września 2016 r. małoletniego DW do (...) na miejsce typu interwencyjnego.

Pismem z dnia (...) września 2016 r. Dyrektor Placówki Opiekuńczo - Wychowawczej poinformował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, że w dniu 15 września 2016 r. małoletni został przyjęty do placówki.

Wydanie ostatnio wymienionych decyzji poprzedzały wcześniejsze decyzje organów, a to: decyzja z dnia (...) listopada 2016 r. nr (...), uchylająca ją decyzja SKO z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...), decyzja Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) uchylająca ją decyzja SKO w (...) z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...), decyzja Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) uchylająca decyzja SKO z dnia (...) września 2017 r. nr (...).

Ostatecznie Prezydent Miasta (...), powołaną na wstępie decyzją w punkcie 1.:

ustalił HW, miesięczną opłatę za pobyt dziecka: DW

3963,20 zł (słownie złotych: trzy tysiące dziewięćset sześćdziesiąt trzy 20/100) od dnia 15 września 2016 r. do dnia 30 września 2016 r.;

32908,71 zł (słownie złotych: trzydzieści dwa tysiące dziewięćset osiem 71/100) za okres od 1 października 2016 r. do dnia 12 lutego 2017 r.;

3795,68 zł (słownie złotych: trzy tysiące siedemset dziewięćdziesiąt pięć 68/100) za okres od 8 maja 2017 r. do dnia 25 maja 2017 r.;

8434,84 zł (słownie złotych: osiem tysięcy czterysta trzydzieści cztery 84/100) za okres od 23 lipca 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r.; do zapłaty których zobowiązał HW solidarnie z KW.

W punkcie 2 ustalił KW, miesięczną opłatę za pobyt dziecka: DW, w instytucjonalnej pieczy zastępczej w wysokości:

3963,20 zł (słownie złotych: trzy tysiące dziewięćset sześćdziesiąt trzy 20/100) od dnia 15 września 2016 r. do dnia 30 września 2016 r.;

32908,71 zł (słownie złotych: trzydzieści dwa tysiące dziewięćset osiem 71/100) za okres od 1 października 2016 r. do dnia 12 lutego 2017 r.;

3795,68 zł (słownie złotych: trzy tysiące siedemset dziewięćdziesiąt pięć 68/100) za okres od 8 maja 2017 r. do dnia 25 maja 2017 r.;

8434,84 zł (słownie złotych: osiem tysięcy czterysta trzydzieści cztery 84/100) za okres od 23 lipca 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r.; do których zapłaty zobowiązał KW solidarnie z HW, wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym decyzja ustalająca opłatę stała się ostateczna.

Ustalając opłatę organ I instancji uznał bezspornie, że małoletni DW w okresie od 15 września 2016 r. do 22 września 2016 r. oraz od 30 listopada 2016 r. do 1 grudnia 2016 r. przebywał fizycznie w (...) a od 13 lutego 2017 r. do 7 maja 2017 r. i po raz drugi od 26 maja 2017 r. do 22 lipca 2017 r. na (...). Jednocześnie w okresie 15 września 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. małoletni DW pozostawał wychowankiem (...).

Na podstawie posiadanej dokumentacji organ I instancji uznał, że nie można akceptować czasowego pobytu małoletniego poza placówką, jako okoliczności wyłączającej odpłatność rodziców za jego pobyt w tej placówce w sytuacji, w której opuścił ją bezprawnie (bez zgody dyrektora placówki, Sądu), a placówka zobowiązana była gwarantować możliwość jego pobytu na jej terenie i oczekiwać niezwłocznego doprowadzenia małoletniego przez uprawnione służby. Przejęcie przez placówkę opiekuńczo - wychowawczą obowiązku wychowania i całodobowej opieki nad małoletnim nastąpiło na podstawie postanowienia tymczasowego Sądu Rejonowego - Sądu Rodzinnego z dnia (...) grudnia 2014 r., sygn. akt (...) w sytuacji gdy rodzice małoletniego - w świetle uzasadnienia powyższego postanowienia - w sposób niewłaściwy zapewniali opiekę i wychowanie małoletniemu.

Wysokość opłaty organ I instancji opłaty ustalił na podstawie stosownych zarządzeń: Zarządzenia Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) marca 2016 r. (...) w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo - wychowawczych na terenie miasta (...) obowiązującego do 31 marca 2017 r., na podstawie którego opłata wynosiła 7431 zł, zarządzenia Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) marca 2017 r. Nr (...) w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo - wychowawczych na terenie miasta (...) obowiązujący od 1 kwietnia 2017 r., na podstawie którego opłata wynosiła 6537 zł.

Uchylając decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...) wyjaśniło, że aktualnie prowadzone postępowanie toczy się w trybie zwykłym (art. 104 k.p.a.) i ma na celu, zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy, ustalenie na datę umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej pierwotnej, podstawowej wysokości odpłatności ponoszonej przez rodziców tj. na dzień 15 września 2016 r. Wysokość odpłatności w tej placówce na datę 15 września 2016 r. wynosiła zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia Prezydenta Miasta (...) nr (...) z dnia 23 marca 2016 r. 7.431 zł. Kolegium stwierdziło, że w tej wysokości odpłatność winna być wymierzona adresatom decyzji solidarnie, na datę umieszczenia dziecka w placówce. Dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji o takim przedmiocie (a jest nią niniejsza decyzja), po stronie organu pojawi się kompetencja do aktualizacji tej opłaty, w tym również w oparciu o przesłankę zmiany średniego miesięcznego kosztu utrzymania dziecka w tej placówce. Kolejne wysokości miesięczne stawki opłaty za pobyt dziecka w placówce winny być zdaniem organu II instancji ustalane w trybie zmiany decyzji ostatecznej, o jakiej mowa w art. 194 ust. 1a u.w.r. w zw. z art. 163 k.p.a.

Zupełnie innym zagadnieniem jest, jak podkreślił dalej organ, kwestia odpłatności uiszczanej przez adresatów decyzji organowi za konkretny miesiąc pobytu dziecka w placówce. W tym zakresie realna wysokość zobowiązania miesięcznego wynika z liczby dni, w których dziecko przebywa w miejscach (np. u rodziców, w trybie art. 193 ust. 6a u.w.r.), które zwalniają od obowiązku uwzględnienia stawki dziennej w odpłatności miesięcznej. Na okoliczność jej ustalenia, zobowiązani są uprawnieni do żądania wydania od organu zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a. Ewentualna odmowa podlega kontroli instancyjnej oraz sądowej.

W skardze do Sądu KW, (skarga HW odrzucono postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 27 czerwca 2018 r.) zarzucił naruszenie: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a.- przez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 7a § 1 k.p.a.- przez nałożenie na stronę obowiązków w sytuacji, gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, które powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony, art. 77 § 1 k.p.a. - przez wadliwą ocenę dowodów, art. 80 k.p.a. - brak kompletnego materiału dowodowego, 107 § 3 k.p.a. - przez brak omówienia dowodów, art. 193 ust. 6a ustawy poprzez naliczenie opłaty za okres, w którym dziecko przebywa u rodziców.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.

Decyzją z dnia (...) września 2016 r. Prezydent Miasta (...) nr (...) skierował z dniem 15 września 2016 r. małoletniego DW do (...) na miejsce typu interwencyjnego. Z uzasadnienia decyzji wynika, ze małoletni został umieszczony w placówce w dniu 15 września 2016 r. w dniu 15 września 2016 r. Okresy pobytu DW w placówce były ustalane przez organ I instancji. Pismem z dnia 21 października 2017 r. nr (...) Dyrektor przekazał, że małoletni DW jest nadal wychowankiem placówki, małoletni nie był urlopowany do rodziców. Nieobecności małoletniego w placówce są udokumentowane, jako uprowadzenie przez rodziców oraz ucieczki chłopca. Zgodnie z przekazanymi informacjami małoletni: - w dniu 15 września 2016 r. został doprowadzony i przyjęty do placówki; - w dniu 22 września 2016 r. podczas wizyty rodziców w godzinach popołudniowych został przez nich uprowadzony; - w dniu 30 listopada 2016 r. Policja doprowadziła małoletniego do placówki po dokonaniu kradzieży w sklepie; - w dniu 1 grudnia 2016 r. małoletni uciekł z placówki po włączeniu do grupy. Ponadto w aktualnie prowadzonym postępowaniu organ I instancji ustalił, że małoletni dwukrotnie przebywał na (...) w terminach od 13.02. do 7 maja 2017 r. oraz od 26.05. do 22.07. 2017 r.

Ustalając opłatę organ I instancji przyjął, że bezspornie małoletni w okresie od 15 września 2016 r. do 22 września 2016 r. oraz od 30 listopada do 1 grudnia 2016 r. przebywał fizycznie w placówce opiekuńczo - wychowawczej, do której został skierowany oraz w ww. terminach (...). Ustalając odpłatność za pobyt w placówce organ I instancji przyjął, że nie można zaakceptować czasowego pobytu małoletniego poza placówką, jako okoliczności wyłączającej odpłatność rodziców, gdy opuszczenie tej placówki nastąpiło bezprawnie to jest bez zgody dyrektora placówki i Sądu. W tym czasie placówka zobowiązana była gwarantować możliwość pobytu na jej terenie i oczekiwać na niezwłoczne doprowadzenie małoletniego do placówki. Przyjecie przez placówkę obowiązku wychowywania i całodobowej opieki nad małoletnim nastąpiło na podstawie postanowienia tymczasowego Sądu Rejonowego - Sądu Rodzinnego z dnia (...) grudnia 2014 r. sygn. akt (...), gdyż rodzice małoletniego w sposób niewłaściwy zapewniali małoletniemu opiekę i wychowanie.

Stosownie do art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w jednej z tych placówek. W myśl natomiast dodanego powołaną wyżej ustawą ust. 1a, opłatę taką rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, przy czym nie ponoszą jej za okres, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców (art. 193 ust. 6a). Za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1 rodzice odpowiadają solidarnie (ust. a art. 193 ustawy).

Skarżący konsekwentnie stoi na stanowisku, że organy ustalając opłatę naruszyły art. 193 ust. 6a ustawy, gdyż odpłatność ta nie powinna być naliczana za okres, w który małoletni nie przebywał w placówce, gdyż przebywał u rodziców, o czym wielokrotnie informowali placówkę (uzasadnienie z odwołania).Treść skargi stanowi w tym zakresie powtórzenie argumentów wskazanych w odwołaniu.

W ocenie Sądu organy prawidłowo zinterpretowały przepis art. 193 ust. 6a, co skutkowało ustaleniem opłaty za pobyt małoletniego w placówce. W przypadku nielegalnego opuszczenia placówki przez małoletniego, nawet jeżeli w tym czasie małoletni przebywał u rodziców, to placówka pozostawała w gotowości do przyjęcia małoletniego w każdym czasie. Z § 19 ust. 1 Regulaminu Organizacyjnego placówki opiekuńczo - wychowawczej typu interwencyjno - socjalizacyjnego (...), który określa, że pobyt w placówce ustaje w przypadku orzeczenia sądu o zakończeniu postępowania po uprawomocnieniu się wyroku i dotyczy:

1) powrotu dziecka do rodziny,

2) przysposobienia,

3) umieszczenia w pieczy zastępczej.

W niniejszej sprawie doszło do samowolnego opuszczenia placówki i małoletni w każdym czasie mógł być doprowadzony do placówki.

Zatem uprawnionym jest pogląd, że za równoważny z okresem pobytu w rozumieniu art. 193 ust. 1 ustawy dla ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej należy uznać również czas nielegalnego opuszczenia placówki, nawet jeżeli w tym czasie małoletni przebywa u rodziców. Tylko legalny pobyt u rodziców jest przesłanką do zastosowania regulacji z art. 193 ust. 6a ustawy i odstąpienia od naliczania opłaty. Organ I instancji orzekając o ustaleniu opłaty nie zaliczył do okresu stanowiącego podstawę do wyliczenia opłaty pobytu małoletniego w szpitalu. Prawidłowo też organ I instancji jako udokumentowaną datę, od której nalicza opłatę przyjął 15 września 2016 r.

Nie ma też racji skarżący, że decyzja o naliczeniu opłaty winna obejmować tylko okres przyszły po wydaniu decyzji. Odnosząc ten pogląd skarżącego do niniejszej sprawy, to organ mógłby ustalić opłatę za pobyt małoletniego od 4 maja 2017 r. Okolicznością, która nie budzi wątpliwości jest, że małoletni w placówce został umieszczony 15 września 2016 r.

Bezspornie opłatę tą ustala w drodze decyzji starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (art. 194 ust. 1 ustawy). Analiza powyższych unormowań prowadzi do istotnych dla rozpatrywanej sprawy konkluzji. Po pierwsze - ustalenie przez starostę opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powinno nastąpić, co do zasady, przed jego umieszczeniem w placówce. Dopuszczalne jest jednakże ustalanie "wsteczne" takiej opłaty. Na taką możliwość, z punktu widzenia formalnego, wskazuje regulacja art. 193 ust. 1a ustawy (opłatę ponoszą rodzice dziecka "od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej"). Po drugie - odczytanie art. 194 ust. 1 w związku z art. 193 ust. 1a i ust. 6a ustawy prowadzi do logicznego stwierdzenia, że od dnia umieszczenia - a nie w dniu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej - opłata jest ponoszona, o ile dziecko przebywa w pieczy zastępczej a nie u rodziców (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2017 r. I OSK 2171/16 dostępny na str. cbosa).

Z tego też względu zarzuty skargi o naruszeniu przepisów procesowych i przepisów prawa materialnego nie mogły okazać się skuteczne.

Sąd uznając, że prawidłowo organ I instancji ustalił wysokość opłaty za pobyt małoletniego w instytucjonalnej pieczy zastępczej, to wątpliwości budzi sposób określenia odpowiedzialności solidarnej, która ze względu na zapisanie jej w pkt 1 tiret 4 i w pkt 2 tiret 4, co można sugerować ograniczenie jej działania tylko do tej części rozstrzygnięcia.

Z tego względu Sąd za prawidłową uznaje reformatoryjną decyzję Kolegium, która zlikwidowała wątpliwości w zakresie objęcia solidarną odpowiedzialnością rodziców w stosunku do całej ustalonej opłaty za pobyt małoletniego w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Prawidłowo też Kolegium przyjęło datę początkową dla ustalenia opłaty, to jest 15 września 2016 r.

Sąd nie podziela jednak poglądu Kolegium, że do okresu wstecznego, za który jest ustalana opłata będzie miała zastosowanie instytucja "aktualizacji opłaty", bowiem w rozpoznawanej sprawie sporny jest okres, za który należy naliczyć opłatę jak i wykładnia art. 193 ust. 6a ustawy wobec konieczności ustalenia, czy każdy pobyt u rodziców wyłącza naliczenie opłaty za ten okres.

Z przepisu art. 194 ust. 1 i ust. 1a usatwy wynika, że formą ustalenia opłaty również za okresy wsteczne jak i na przyszłość jest decyzja administracyjna.

W tym miejscu Sąd zwraca uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 7/17 z 11 czerwca 2018 r., która dotyczy wprawdzie instytucji ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, uregulowanej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), ale co do meritum ich konstrukcja uprawnia do stosowania analogii. Obydwie te opłaty dotyczą umieszczenia osoby we właściwej placówce placówce, co wskazuje na zbieżną regulację z opłatą będącą przedmiotem niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA sygn. akt I OPS 7/17 wyraził następujący pogląd:" Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej."

Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że decyzja organu I instancji z dnia 23 listopada 2017 r. wymagała rzeczywiście ingerencji organu II Instancji w zakresie określenia w sposób niebudzący wątpliwości oznaczenia odpowiedzialności solidarnej, co wyżej wyjaśniono. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyeliminuje tę nieprawidłowość. W przypadku uprawomocnienia się wyroku Kolegium będzie również związane oceną prawną odnośnie opłaty za pobyt małoletniego w instytucjonalnej pieczy zastępczej.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.