Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720386

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 17 lipca 2019 r.
II SA/Rz 544/19
Cechy rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SNSA Małgorzata Wolska.

Sędziowie WSA: Magdalena Józefczyk (spr.), Paweł Zaborniak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych

I. uchyla zaskarżoną decyzję;

II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Informacją z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.) - dalej: "P.w.", Dyrektor Zarządu Zlewni w (...) Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe, Nadleśnictwo (...) (dalej: "skarżącemu") opłatę podwyższoną w wysokości 40 zł za pobór wód podziemnych - jak podał - w III kwartale 2018 r.

Organ wskazał, że opłata została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 P.w., tj. w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, ustalonej w informacji nr (...) z dnia (...) lutego 2019 r. w wysokości 8 zł.

Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo (...) złożyło reklamację od opisanej wyżej informacji podnosząc, że zarówno z informacji o ustaleniu opłaty podwyższonej, jak i informacji o ustaleniu opłaty zmiennej nie wynika w żaden sposób, którego ujęcia wody dotyczy ustalona opłata. Wskazanie jedynie wartości poboru wód podziemnych jest niewystarczające dla skonkretyzowania ujęcia eksploatowanego przez skarżącego, przy czym sam organ nie wyjaśnił w oparciu o jakie dane ustalił taką a nie inną wartość poboru wody. Niezależnie od powyższego Nadleśnictwo podniosło, że dokonując wyliczeń wysokości opłaty zmiennej, która jest podstawą ustalenia opłaty podwyższonej, należało dokonać pomnożenia jednostkowej stawki opłaty zmiennej określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502) - dalej: "rozporządzenie" i ilości pobranych wód, bez dodatkowego mnożenia przez współczynnik różnicujący. Zdaniem skarżącego, takie stanowisko znajduje potwierdzenie w literalnym brzmieniu art. 272 ust. 1 P.w. Wprawdzie § 5 ust. 2 rozporządzenia określa wartości poszczególnych współczynników różnicujących, niemniej przepis rangi ustawowej nakazuje w sposób nie budzący wątpliwości uwzględniać tylko stawkę jednostkową, a nie wartość stanowiącą iloczyn stawki i współczynnika różnicującego.

Nieuwzględniając złożonej reklamacji, decyzją z dnia (...) marca 2019 r. nr (...), Dyrektor Zarządu Zlewni w (...) Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe, Nadleśnictwo (...) za okres od 1 lipca 2018 r. do 30 września 2018 r. - jak podał - opłatę zmienną w wysokości 40 zł za pobór wód podziemnych "dla potrzeb gminy (...)".

Zdaniem organu, wysokość spornej opłaty została obliczona prawidłowo, na podstawie przedłożonych przez skarżącego oświadczenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, co szczegółowo zostało wskazane w doręczonej stronie informacji. W oświadczeniu tym skarżący wskazał ilość pobranych wód podziemnych, jak i współczynnik różnicujący. Tym samym dane do obliczenia wysokości opłaty zmiennej - ilość pobranych wód podziemnych oraz cel, na jaki jest pobierana woda, zostały podane przez skarżącego, natomiast sposób obliczenia opłaty narzuca art. 272 ust. 1 P.w. oraz § 5 ust. 2 i § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo (...) wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Przytaczając argumentację sformułowaną we wniesionej reklamacji, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 6, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - dalej; "k.p.a.", polegające na zaniechaniu poczynienia własnych ustaleń faktycznych odnośnie wielkości dobowego poboru wody oraz sposobu korzystania z wody podziemnej, pobieranej z ujęcia wody w miejscowości (...), pod kątem ustalenia, czy w realiach opisywanej sprawy nie dochodzi do zwykłego korzystania z wody;

2. art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji powzięcia wątpliwości co do znaczenia pojęcia "zwykłego korzystania z wody";

3. art. 33 w zw. z art. 35 ust. 1 P.w. poprzez zaniechanie zbadana kwestii dotyczącej możliwości zwykłego korzystania z wody przez skarżącego będącego podmiotem zinstytucjonalizowanym, przy uwzględnieniu rzeczywistego sposobu korzystania z wody podziemnej.

Skarżący podniósł, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż został ona wydana w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej, podczas gdy dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wskazują na prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że jest on podmiotem instytucjonalnie prowadzącym działalność na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2129 z późn. zm.) nie wyłącza możliwości poboru wód podziemnych w ramach zwykłego korzystania z wody, o którym mowa w art. 33 P.w., o czym świadczy treść art. 35 ust. 1 tej ustawy. Zwykłe korzystanie z wód obejmuje m.in. - zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt1 P.w. - pobór wód podziemnych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę, zaś na podstawie kontroli gospodarowania wodami przeprowadzonej przez skarżącego ustalono, ż z ujęcia wody w miejscowości (...) w kwartale poprzedzającym kontrolę pobrano 34 m3 wody podziemnej, co w przeliczeniu daje około 0,377 m3 na dobę. Tym bardziej, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie budowy ujęcia, tj. w 1969 r., zwykłe korzystanie z wód nie wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto ujęcie w miejscowości (...) zaopatruje w wodę budynek leśniczówek i jeżeli budynek ten jest wykorzystywany również na cele mieszkalne dla pracownika Nadleśnictwa, a korzystanie z wody faktycznie służy realizacji celów mieszkalnych, względnie potrzebom kancelarii nadleśnictwa, to tego rodzaju korzystanie z wód winno wpisywać się w pojęcie zwykłego korzystania z wód.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) -dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnieni, zasadniczo z przyczyn wskazanych przez skarżącego.

Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., decyzja powinna zawierać rozstrzygnięcie rozumiane jako rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej, w której prowadzono postępowanie. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (zob. np. tezę drugą wyroku NSA z 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, Nr 2, poz. 94; wyrok NSA z 2 sierpnia 1995 r., III SA 1225/94, ONSA 1996, Nr 3, poz. 135; wyrok NSA z 27 czerwca 1996 r., SA/Gd 1537/95; tezę pierwszą wyroku NSA z 2 września 1999 r., IV SA 1418/97,; wyrok NSA z 23 września 1999 r., SA/Rz 482/98; tezę pierwszą wyroku NSA z 15 października 1999 r., IV SA 1654/97). Rozstrzygnięcia nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia (wyrok NSA z 12 kwietnia 1999 r., IV SA 1886/96). W przypadku sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem pierwszeństwo należy przyznać rozstrzygnięciu (teza pierwsza wyroku NSA z 17 grudnia 1999 r., IV SA 2070/97).

Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, a okoliczności te nie są kwestionowane przez strony postępowania, że informacją z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...) organ ustalił skarżącemu Nadleśnictwu opłatę podwyższoną za III kwartał 2018 r. za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Po reklamacji skarżącego, zaskarżoną decyzją z dnia 21 marca 2019 r. określił stronie skarżącej - jak podał - "opłatę zmienną za okres od 1 lipca 2018 r. do 30 września 2018 r. za pobór wód podziemnych dla potrzeb gminy (...)".

Już sam fakt wskazania w rozstrzygnięciu decyzji, że wydana została ona w przedmiocie określenia opłaty zmiennej zamiast opłaty podwyższonej, stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie jest bowiem odzwierciedleniem powołanej w decyzji podstawy prawnej w postaci wiążącej wypowiedzi organu co do istoty sprawy, stanowiącej wyraz przyznania (odmowy przyznania) uprawnienia, nałożenia obowiązku, stwierdzenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawnie doniosłej właściwości osoby lub rzeczy (zob. szerzej A. Krawczyk. Art. 107. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2019). W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji organu nie odpowiada sprawie, w której zostało ono wydane. Wymogom stawianym art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. nie odpowiada również powołana przez organ podstawa prawna zaskarżonej decyzji, bowiem wskazane przez organ art. 273 ust. 6 i 10 odnoszą się do opłaty zmiennej a nie podwyższonej. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się w ogóle do przyjętej metodyki określenia skarżącej opłaty podwyższonej, nawiązując wyłącznie do określenia jej opłaty zamiennej. Co nie mniej istotne, zarówno rozstrzygnięcie decyzji, jak i jej uzasadnienie nie wskazują również jakiego rodzaju ujęcia wody dotyczy decyzja, na jakiej działce jest ono zlokalizowane oraz na czym polega pobór wód. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., a ponadto z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w myśl którego decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 280 pkt 1 P.w., opłatę podwyższoną ponosi się za korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych lub wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Stosownie zaś do art. 281 ust. 1 pkt 1 P.w. wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.

Z treści wskazanych regulacji wynika, że opłata podwyższona jest pochodną opłaty zmiennej. Problematyka ustalenia dla Nadleśnictwa ww. opłaty była przedmiotem odrębnej sprawy rozstrzygniętej przez tut. Sąd wyrokiem z tego samego dnia to jest 17 lipca 2019 r. II SA/Rz 543/19. Ponieważ wyrokiem w tamtej sprawie decyzja Dyrektora ustalająca opłatę zmienną została uchylona, oczywistą konsekwencją stało się uchylenie decyzji objętej skargą w niniejszej sprawie. Koniecznym stało się też powtórzenie argumentacji dotyczącej samej opłaty zmiennej.

Zgodnie z art. 267 pkt 1 P.w. jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (art. 268 ust. 1 pkt 2 P.w.). Stosownie do art. 270 ust. 8 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

W przepisie art. 35 ust. 3 P.w. skatalogowano różne rodzaje usług wodnych, wskazując w pkt 1 że jedną z nich jest również pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, Natomiast w art. 35 ust. 1 P.w. przewidziano, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwość korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód. Definicja ta, w odniesieniu do celu usług wodnych, odpowiada definicji zawartej w art. 2 pkt 38 Ramowej Dyrektywy Wodnej, zgodnie z którą usługi wodne oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają korzystanie z wód w określony sposób. W świetle powyższych przepisów wskazać należy, że definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3 P.w. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 365/18 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W art. 35 ust. 1 P.w. wyraźnie ustawodawca wskazał na odróżnienie korzystania z usług wodnych od korzystania ze zwykłego korzystania z wód oraz korzystania szczególnego. W procesie ustalania opłaty przez właściwy organ okoliczności te powinny być przedmiotem wnikliwych ustaleń, których w niniejszej sprawie zabrakło. Ustawodawca w art. 35 P.w. nie przewidział klasyfikacji podmiotów wedle jakiegokolwiek wyróżnika i do tak skatalogowanych podmiotów przyporządkowania konkretnego sposobu korzystania z usług wodnych. Trzeba więc stwierdzić, że beneficjentami usług wodnych mogą być gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą - art. 35 ust. 1 i ust. 2 P.w. Na mocy tych regulacji adresatem decyzji określającej wysokość opłat za usługi wodne może być państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, jeżeli korzysta z wód w ramach usług wodnych. Do tego wniosku prowadzi użycie przez ustawodawcę wyrażenia "podmioty publiczne", którego pojemność jest na tyle szeroka, że oprócz podmiotów administracji jak państwo czy samorząd administracyjny, obejmuje także wszystkie działające w ich imieniu instytucje publiczne (np. urzędy) niezależnie od tego czy posiadają osobowość prawną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W prawie administracyjnym podmiotowość administracyjna nie jest uzależniona od posiadania, przez adresata normy podmiotowości cywilnoprawnej (patrz: wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1391/18).

Sąd podziela zatem pogląd, że zwykłe korzystanie z wód przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale także osobom prawnym. Świadczy o tym treść art. 33 ust. 1 P.w., która w sposób wyraźny przyznaje prawo zwykłego korzystania z wód każdemu właścicielowi gruntu, a nie tylko takim właścicielom gruntów, którzy są osobami fizycznymi (wyrok WSA w Rzeszowie z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1383/18 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd podał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2129) lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe zwane dalej "Lasami Państwowymi". Stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy o lasach, w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. Według art. 32 ust. 1 tej ustawy Lasy Państwowe, jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Nadleśnictwo - stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o lasach jest jednostką organizacyjną wchodzącą w skład Lasów Państwowych. Jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 i 2a ustawy o lasach Nadleśniczy w szczególności reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania, kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych oraz bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych. Stroną skarżącą jest więc państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentująca Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia będącego własnością tej osoby prawnej.

Przytoczone wcześniej przepisy ustawy o lasach w zestawieniu z art. 33 i 34 Kodeksu cywilnego nie pozostawiają wątpliwości, że to Skarb Państwa, jako osoba prawna posiada osobowość prawną wynikającą bezpośrednio z ustawy. Skarb Państwa może być w szczególności właścicielem nieruchomości, co do której zarząd sprawuje państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Nadleśnictwo zaś jest podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych, którą kieruje Nadleśniczy. Jeśli jednak właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa a stroną jest jednostka organizacyjna działająca w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa, to oznacza, że jej działania są działaniami tej osoby prawnej. Mając na uwadze niewątpliwie gospodarcze uprawnienia jednostek Lasów Państwowych, które w judykaturze sądów gospodarczych w określonych stanach faktycznych traktowane są jako przedsiębiorcy, nie można jednocześnie pomijać określonego w ustawie o lasach tak sposobu powoływania organów tej instytucji oraz szeregu kompetencji o podłożu władczym, które pozwalają traktować jednostki Lasów Państwowych jako elementy ustroju administracji publicznej (por. art. 33 ust. 2, art. 26 ust. 3, art. 47 ust. 2). Taki status prawny strony skarżącej nie pozwala ujmować jej działalności wyłącznie jako nastawionej na działalność gospodarczą (zarobkową). Jak się wskazuje w doktrynie, organy administracji leśnej są terenowymi organami rządowej administracji specjalnej łączącymi funkcje z zakresu administracji państwowej ze specjalistycznymi zadaniami spoza obszaru stosunków administracyjnych (zob. Prawo administracyjne - p/red. J. Bocia. Wrocław, 1993 r., str. 9 i nast.).

Instytucja zwykłego korzystania z wód uregulowana w art. 33 ust. 1 P.w. odnosi się do wszystkich podmiotów szeroko rozumianego obrotu prawnego i nie doznaje żadnego ograniczenia w tej ustawie. Z tych przyczyn Sąd za błędny uznał pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący ze względu na prowadzoną działalność gospodarczą wyłączony jest z możliwości zwykłego korzystania z wody. Warto również wskazać, że wykładnia wykluczająca zwykłe korzystanie z wód przez jednostki organizacyjne posiadające, jaki i nieposiadające osobowości prawnej oznaczałaby, że wszelkie postaci korzystania z własności do wód tych podmiotów, stanowiłyby postać szczególnego korzystania z wód. Szczególne korzystanie z wód nie tylko wiąże się z obowiązkiem ponoszenia opłat, ale także obowiązkiem posiadania pozwolenia wodnoprawnego, czyli zgody właściwego organu na niestandardową postać dostępu do wód. Sąd nie dostrzega racjonalnych powodów, które pozwalałyby na tak istotne różnicowanie podmiotów prawa w korzystaniu z podlegającego równej ochronie prawa własności. Na pogorszenie sytuacji administracyjnoprawnej osób prawnych w tym Skarbu Państwa nie pozwala organom władzy publicznej konstytucyjna zasada równości ustanowiona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W wykonaniu delegacji zawartej w art. 277 ust. 1 P.w. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502). Według § 1, to przepisy cyt. rozporządzenia określają jednostkowe stawki opłat za usługi wodne. W § 5 ust. 1 zawarto katalog jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Z zaskarżonej decyzji wynika, że dla skarżącego do obliczenia opłaty zmiennej zastosowano jednostkową stawkę z § 5 ust. 1 pkt 1it. a rozporządzenia, przewidzianą za pobór wody powierzchniowej dla innych celów niż wymienionych w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności w wysokości 0,115 zł za 1 m3.

Powołane przepisy prowadzą do wniosku, że w przypadku naliczenia opłaty zmiennej konieczne jest dysponowanie pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym. Tymczasem zarówno z protokołu kontroli nr 133-III/2018-184, jak i z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy skarżący dysponuje takim pozwoleniem. Również § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia dotyczy dysponowania pozwoleniem wodnoprawnym do innych celów niż wymienione w pkt 1-35. Przy czym organ nie wyjaśnił, na czym ma polegać ten inny cel i jak jest określony w Polskiej Klasyfikacji Działalność i czy ta klasyfikacja w stosunku do PGL ma zastosowanie. Organ w sporządzonym protokole określił, że woda jest pobierana na cele socjalno - bytowe, a ustalenie ilości wód pobranych nastąpiło wg wskazań urządzeń pomiarowych oraz wg dokumentacji (rejestrów) prowadzonych przez kontrolowanego.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na weryfikację, czy obowiązek ponoszenia odpłatności został prawidłowo nałożony wobec niewyjaśnienia czy i jakie pozwolenie wodnoprawne powinien mieć skarżący, na podstawie, jakich urządzeń pomiarowych dokonano stwierdzenia ilości pobranej wody podziemnej. Wreszcie organ nie wyjaśnił, dlaczego korzystanie z pobranej wody podziemnej nie wypełnia przesłanki zwykłego korzystania z wód w rozumieniu art. 33 P.w., gdy ilość wody pobranej w kwartale w przeliczeniu na ilości dzienne nie przekracza 5 m3/dobę. Sąd z lektury skargi dowiedział się, że korzystanie z wód podziemnych polega na zaopatrzeniu w wodę budynku leśniczówki w (...), a samo ujęcie powstało w 1969 r. W skardze podano też, że jeżeli pobór wody podziemnej jest związany z funkcjonowaniem lokalu mieszkalnego w leśniczówce, oddanym w najem na podstawie umowy, to takie korzystanie z wody niczym nie różni się od korzystania z wody przez właściciela budynku mieszkalnego na własnej nieruchomości, na potrzeby prowadzenia gospodarstwa domowego czy rolnego.

Przywołane zarzuty skargi wskazują, że organ orzekający nie podjął nawet próby wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności nie wyjaśnił, kiedy i na podstawie, jakiej dokumentacji powstało ujęcie do poboru wód podziemnych i czy wymagało według przepisów z daty wykonania pozwolenia wodnoprawnego i jak było kwalifikowane według poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne. Zagadnienie to ma podstawowe znaczenie dla ustalenia, czy prawidłowo zastosowano art. 272 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi.

W kontekście treści art. 33 P.w., która jest porównywalna z treścią art. 36 Prawa wodnego z 2001 r., za aktualny należy uznać pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt II OSK2919/16, że o ile w ustępie pierwszym wskazano podmiot uprawniony do zwykłego korzystania z wód (właściciela terenu), to ustęp drugi tego artykułu regulował zakres zwykłego korzystania i w swojej treści nie zawierał odniesienia do osoby/podmiotu właściciela wskazanego w ustępie pierwszym. Z użycia zaś w art. 36 ust. 2 (poprzednio obowiązującej) ustawy Prawo wodne zwrotu "własny" nie można wyprowadzić wniosku, że ustawodawca zrównuje kwestię własności z osobistym użytkowaniem gospodarstwa domowego przez właściciela gruntu, na którym się ono znajduje. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy to - według NSA - wprost odwołałby się do pojęcia "osobistych potrzeb", tak jak to uczynił przy powszechnym korzystaniu z wód, bądź w inny dosłowny sposób wyraziłby taką przesłankę. Tymczasem w omawianym przepisie chodziło o skalę korzystania z wód na potrzeby gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. W przypadku zwykłego korzystania z wód, miało to być korzystanie z nich w nieznacznym zakresie, nieuciążliwym dla środowiska, o czym świadczyły wyłączenia wskazane w art. 36 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy. NSA wskazał, że ograniczenie zakresu zwykłego korzystania z wód do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego należy rozumieć w ten sposób, że wystarczające jest zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym gospodarstwo domowe jest zlokalizowane. Zdaniem NSA w omawianym przepisie kwestii własności gruntu nie można utożsamiać z osobistym prowadzeniem gospodarstwa domowego przez właściciela tego gruntu. NSA podkreślił, że bezsprzecznie uprawnienie do zwykłego korzystania z wód przysługuje wyłącznie właścicielowi. Z faktu tego nie można jednak wyciągać wniosku, że właściciel, aby jego korzystanie z wód zakwalifikować, jako zwykłe, musi osobiście prowadzić gospodarstwo domowe na należącym do niego gruncie. Jak zauważył także Bartosz Rakoczy - autor Komentarza do ustawy Prawo wodne (poprzednio obowiązującej - Lex 2013 - Komentarz do art. 36) "w przeciwieństwie do powszechnego korzystania z wód, przy zwykłym korzystaniu z wód prawodawca nie wskazał, że ma ono służyć zaspokojeniu potrzeb osobistych. Wyodrębnił, zatem wątki przedmiotowe - zaspokajanie potrzeb gospodarstwa, a nie podmiotowe - zaspokajanie potrzeb osobistych".

Zdaniem Sądu, stanowisko powyższe może mieć pełne zastosowanie w aktualnym stanie prawnym, bo w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia sporu inna jest jedynie redakcja przepisu art. 33 P.w. w stosunku do art. 36 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Podobnie zresztą było w regulacjach ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 230) uchylonej z dniem 1 stycznia 2002 r. (zob. art. 49 i 47). Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie nie została wyjaśniona kwestia jakim celom służy pobierana woda podziemna, jaka jest średnioroczna ilość pobranych wód podziemnych na dobę, o której mowa w art. 33 ust. 4 pkt 1 P.w. Zdaniem Sądu, jeśli rzeczywiście pobór wody podziemnej z ujęcia w (...), wskazany w protokole kontroli nr (...) kwartalnie w wielkości 34 m3, dotyczy leśniczówki, w której prowadzone jest gospodarstwo domowe pracownika jednostki Lasów Państwowych, to jeśli wybudowana ona została wyłącznie na potrzeby zamieszkania i prowadzenia tam gospodarstwa domowego pracowników jednostki organizacyjnej realizującej zarząd majątkiem Skarbu Państwa i będącej jednocześnie tzw. statio fisci Skarbu Państwa, należy przyjąć, że odbyło się to za wiedzą i zgodą właściciela gruntu oraz, że możliwe jest w tym wypadku zwykłe korzystanie z wód (o ile spełnione zostały pozostałe warunki takiego korzystania).

Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.) zwana dalej w skrócie P.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;

3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Według ust. 2 w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania; 2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1; (...).

Grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów (ust. 3). Ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach (ust. 3a). Natomiast w art. 21 ust. 1 P.g.k. określono, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

To właśnie dane z ewidencji gruntów są podstawą dla prawidłowego określenia adresata obowiązku. W aktach administracyjnych sprawy brak jest wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, co czyni niemożliwym prawidłową weryfikację adresata obowiązku, a także zidentyfikowanie, jakiej nieruchomości ten obowiązek dotyczy.

W świetle przedstawionej argumentacji musiały znaleźć potwierdzenie te zarzuty skargi, które kwestionują przeprowadzony przez organ proces dochodzenia do prawdy materialnej, a więc naruszono art. 7, art. 77 i 80 art.k.p.a. Organ Polskich Wód nieprawidłowo, bo z naruszeniem przepisów prawa materialnego założył z góry, że Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą, której nie da się pogodzić z ustawowymi celami zwykłego korzystania z wód. Orzecznictwo sądów powszechnych traktujące stronę skarżącą, jako przedsiębiorcę absolutnie nie zaprzecza, a jedynie potwierdza, że w pewnych okolicznościach należy traktować nadleśnictwo, jako prowadzących działalność gospodarczą. Lasy Państwowe nie są podmiotem, którego działalność zamyka się wyłącznie w czynnościach zarobkowania, stąd należało dokładnie wyjaśnić potrzeby funkcjonowania leśniczówki, której mieszkańcy/użytkownicy (?) dokonują poboru wody podziemnej w podanej w decyzji ilości. Ze względu na pełnienie przez Lasy Państwowe funkcji administracyjnych, zbliżonych zresztą do tych, jakie pełnią organy Polskich Wód, trudno było bezkrytycznie podzielić założenie wykorzystywania pobieranej wody podziemnej dla celów działalności gospodarczej, która rzeczywiście generuje potrzebę posiadania pozwolenia wodnoprawnego stosownie do art. 34 pkt 13 ustawy Prawo wodne. Tym bardziej, że jak wynika z niebudzących sporu ustaleń względem ilości pobranych wód w I kwartale 2018 r., może się ona mieścić w dozwolonych właścicielowi granicach korzystania, tj. pobór w ilości 5 m3 średniorocznie, na dobę. Dopiero przeprowadzenie dokładnych ustaleń i rozważań na temat tej kluczowej dla sprawy kwestii, umożliwi odpowiedź na pytanie o dopuszczalność nakładania na stronę obowiązku opłaty zmiennej jak również w konsekwencji opłaty podwyższonej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu należy wyjaśnić: kto jest właścicielem terenu, na którym pobierane są wody podziemne, jakim celom służy i przy użyciu jakich urządzeń pobierana woda, a także w jakiej ilości średniorocznie jest ona pobierana. W tej sytuacji odnoszenie się do zarzutów dotyczących wysokości opłaty, w szczególności zastosowania współczynnika różnicującego byłoby przedwczesne. Może się bowiem okazać, że opłata w ogóle nie powinna być naliczona. Należy jednak zwrócić uwagę na zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 272 ust. 2 P.w. dla wydania rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Wszystkie powyższe wywody związane są z opłata zmienną. Jednakże mają wpływ one na ocenę legalności decyzji określającej opłatę podwyższoną, skoro jest ona zależna od opłaty zmiennej. Zgodnie bowiem z art. 280 P.w. opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (pkt 1 lit. a), lub z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym (pkt 2 lit. a).

Uchylenie decyzji określającej opłatę zmienną, co nastąpiło wyrokiem tut. Sądu z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 543/19 i wyjaśnienie powyższych okoliczności spowodowało konieczność uchylenia decyzji dotyczącej opłaty podwyższonej także w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Najpierw bowiem należy wyjaśnić czy Nadleśnictwo korzysta z wód w ramach przysługującego Skarbowi Państwa zwykłego korzystania z wód

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.