Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1377135

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 13 sierpnia 2013 r.
II SA/Rz 536/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: WSA Joanna Zdrzałka.

Sędziowie WSA: Magdalena Józefczyk (spr.), Paweł Zaborniak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2010 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości-skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt: I OSK 1556/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA)z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 158/11, którym po rozpoznaniu skargi Z.G. na decyzję Wojewody z (...) grudnia 2010 r., nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, WSA stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję Starosty Ł. z (...) października 2010 r., nr (...)

Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 9a i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Skarb Państwa nabył od Z.G. własność nieruchomości składającej się z działek nr 71/2, 71/6, 70/18 i 8/7 o łącznej powierzchni 1,8121 ha na podstawie umowy sprzedaży z (...) czerwca 1975 r. (akt notarialny Rep. (...)). Z odpisu księgi wieczystej nr (...) urządzonej dla działki nr 154/1, odpowiadającej aktualnej działce nr 2051 wynika, że jej użytkownikiem wieczystym jest Gmina Miasto R. (na podstawie warunkowej umowy sprzedaży z (...) października 1994 r. i oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu). Wpis prawa użytkowania wieczystego dokonano w dniu (...) stycznia 1997 r. Zgodnie z art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia jej w życie (1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Gmina Miasto R. jako osoba prawna jest uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego, nabywając prawo użytkowania wieczystego ujawnione następnie w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy spowodowała, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie mogło okazać się skuteczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt: II SA/Rz 158/11 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję Starosty Ł. z (...) października 2010 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że przedmiot sprawy administracyjnej - nieruchomość odpowiadająca istniejącej w ewidencji gruntów w dacie rozpatrywania sprawy przez organy administracji publicznej części działki nr 2051 została zbyta przez Z.G. aktem notarialnym z (...) czerwca 1975 r. Działka nr 154/1, z której powstała później działka nr 2051, była przedmiotem wieczystego użytkowania Gminy Miasto R. na podstawie warunkowej umowy sprzedaży z (...) października 1994 r. oraz oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu. Prawo wieczystego użytkowania Gminy zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr (...) w dniu (...) stycznia 1997 r. W takim stanie sprawy Z.G. wniosła o zwrot części działki nr 2051.

Starosta Ł. decyzją z (...) grudnia 2008 r., (...) odmówił zwrotu na podstawie art. 229 ustawy, po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z (...) grudnia 2009 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda zanegował możliwość zastosowania w sprawie art. 229 ustawy. Mimo takiego stanowiska Wojewody Starosta decyzją z (...) października 2010 r. ponownie odmówił zwrotu nieruchomości w oparciu o art. 229 u.g.n., a Wojewoda decyzję tę utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie powyższa decyzja rażąco narusza art. 8 w związku z art. 110 k.p.a. Skoro Wojewoda własną decyzją z (...) grudnia 2009 r. wykluczył, aby w sprawie mógł mieć zastosowanie przepis art. 229 ustawy, to związał się w ten sposób dokonaną wykładnią przepisów prawa, a strona miała prawo zakładać (działając w zaufaniu do organów Państwa), że organ od tej oceny prawnej nie odstąpi, skoro nie nastąpiło wyeliminowanie powyższej decyzji z obrotu prawnego. Sąd wskazał, że w zaskarżonej decyzji w ogóle nie przypomniano, że w granicach sprawy administracyjnej pozostaje uprzednia decyzja kasacyjna organu z (...) grudnia 2009 r. a to, wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Związanie, o jakim mowa w art. 110 k.p.a., doręczoną decyzją ostateczną trwa dopóty, dopóki nie ustanie jej moc obowiązująca. Moc ta ustanie, jeśli decyzja zostanie usunięta z obrotu prawnego czy to wskutek kontroli sądu administracyjnego, czy też wobec zastosowania przewidzianych kodeksem trybów jej weryfikacji. Sąd podzielił pogląd prezentowany w decyzji Wojewody z (...) października 2009 r., iż w rozumieniu art. 229 u.g.n., osobą trzecią nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego i odwołał się do stanowiska wyrażonego w tej kwestii przez NSA w uchwale z 25 października 1999 r., OPK 26/99.

Naczelny Sąd Administracyjny przytoczonym na wstępie wyrokiem uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt: II SA/Rz 158/11.

W uzasadnieniu wskazał, że z pozostającej w obrocie prawnym decyzji odwoławczej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie wynika związanie dokonaną w niej wykładnią przepisów materialnoprawnych. W żadnym razie do wniosków takich nie uprawnia regulacja zawarta w art. 110 k.p.a. Jedynie w przypadku, gdyby decyzja taka została pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, co w sprawie nie miało miejsca, to wówczas wykładnia taka obowiązywałaby przy dalszym rozpatrywaniu sprawy. Jednakże wówczas, jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej Gminy Miasta R., byłoby to związanie oceną prawną i wskazaniem, co do dalszego postępowania wyrażonym przez sąd administracyjny (art. 153 i 170 p.p.s.a.). Decyzja z (...) grudnia 2009 r. nie mogła stworzyć dla strony żadnych gwarancji, że sprawa zostanie rozstrzygnięta zgodnie z wyrażoną w tej decyzji wykładnią art. 229 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podzielił wykładnię art. 229 u.g.n., jaka dokonana została w wyroku tego Sądu z dnia 29 kwietnia 2010 r., I OSK 914/09. Jak słusznie podniesiono w tym orzeczeniu, odwołującym się do ww. uchwały z dnia 25 października 1999 r. nie ma podstaw, by ochroną przewidzianą w art. 229 u.g.n. obejmować gminę, jeżeli nabycie przez nią prawa do nieruchomości nastąpiło w wyniku komunalizacji, tj. nabyła z mocy prawa lub przekazania, na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1-4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), gdyż nabycie własności przez gminę na takiej podstawie nie jest rezultatem obrotu cywilnoprawnego, co jest przesłanką zastosowania art. 229 u.g.n.

Należało podzielić stanowisko wyrażone w powołanym wyżej wyroku, że nabycie przez gminę w drodze umowy sprzedaży prawa własności nieruchomości (w sprawie niniejszej prawa użytkowania wieczystego) i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 229 tej ustawy. Takie stanowisko wyrażone także zostało w powołanych tam orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 października 2001 r., I SA 675/00, z 7 lutego 2006 r., I OSK 409/05, z 22 marca 2006 r., I OSK 651/05).

Ustanowione w ustawie na rzecz gminy prawo pierwokupu, stanowiące podstawę jej uprzywilejowanej pozycji w stosunku do innych podmiotów obrotu cywilnego, w żaden sposób nie mogło pozbawić działania gminy w tej sprawie charakteru cywilnoprawnego. Nabycie prawa użytkowania wieczystego w powyższy sposób i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n.

We wcześniejszym wyroku z 22 marca 2006 r., I OSK 651/05 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uchwała NSA z 19 października 1999 r., OPK 26/99 dotyczyła sytuacji, gdy gmina uzyskała tytuł własności nie w drodze umowy cywilnoprawnej, a w drodze decyzji administracyjnej i stwierdził, że rozróżnienia wymaga funkcjonowanie Skarbu Państwa w ramach imperium i dominium. Skarb Państwa wykonując swoje uprawnienia w ramach dominium, jako podmiot prawa cywilnego, może być uznany za osobę trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n.

Analogiczna sytuacja występuje w przypadku gminy, która jako jednostka samorządu terytorialnego ma z mocy art. 164 ust. 1 i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP osobowość prawną, przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe. O osobowości prawnej gminy stanowi również art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Działając w sferze dominium gmina jest równoprawnym uczestnikiem obrotu gospodarczego i w konsekwencji ma do niej zastosowanie art. 229 u.g.n., czego nie może wyłączyć skorzystanie z ustawowego prawa pierwokupu.

Dodać trzeba, że w sytuacji, gdy gmina jako osoba trzecia podlega ochronie przewidzianej w art. 229 u.g.n., niezależnie od tego czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, wywłaszczona nieruchomość nie podlega zwrotowi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei art. 170 p.p.s.a. przewiduje, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadku w ustawie przewidzianej także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Poddając zaskarżoną decyzję ponownej kontroli w zakresie wyżej opisanym na wstępie Sąd stwierdził, że nie nastąpiły okoliczności wyłączające związanie Sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt: I OSK 1556/11.

W szczególności Sąd aktualnie orzekający związany jest poglądem, że nabycie przez gminę w drodze umowy sprzedaży prawa własności nieruchomości (w sprawie niniejszej prawa użytkowania wieczystego) i wpisania tego prawa do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 229 tej ustawy. NSA podzielił pogląd zawarty w uchwale NSA z 25 października 1999 r. OPK 26/99 oraz wykładnie art. 229 ustawy zawartą w wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 914/09 wyżej już cytowanym.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że na podstawie umowy sprzedaży z dnia (...) czerwca 1975 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. (...) Skarb Państwa nabył od Z.G. (poprzedniczki prawnej M.M.) prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr 71/2, 71/6, 70/18, 8/7 o łącznej powierzchni 1,8121 ha. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji w sposób szczegółowy opisano podziały ww. działek oraz utworzenie działki 154, która podzieliła się na działki nr 154/1 i 154/2. Działka 154/1 zmieniła oznaczenie na działkę nr 2051.

Z odpisu księgi wieczystej nr (...) urządzonej dla działki nr 154/1 o pow. 1,3266 ha (obecnie działka nr 2051) wynika, ze użytkownikiem wieczystym jest Gmina Miasta R., a prawo użytkowania wieczystego na rzecz tego podmiotu zostało wpisane w dniu (...) stycznia 1997 r.

Zgodnie z art. 229 ustawy roszczenie, o których mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z mocy art. 242 ustawy, ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie 1 stycznia 1998 r.

Przepis art. 229 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Zaznaczyć przy tym należy, że wskazany przepis zasadniczą rolę przypisuje wpisowi do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego. Istotne jest, aby prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione przed 1 stycznia 1998 r. Przepis art. 229 ustawy jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 ustawy (wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., I OSK 1250/10 LEX nr 990163).

Materiał dowodowy wskazuje, że negatywna przesłanka do prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości istniała w dacie wejścia ustawy w życie. Z tej przyczyny bez znaczenia dla sprawy o zwrot jest badanie przesłanek określonych w art. 137 ustawy, a w konsekwencji uznania za bezzasadne zgłoszone w tym przedmiocie zarzuty przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. o naruszeniu art. 7 i art. 77 k.p.a.

Mając na względzie powyższe argumenty Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.