Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2721826

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 6 sierpnia 2019 r.
II SA/Rz 527/19
Istnienie dowodów lub okoliczności faktycznych w dniu wydania decyzji jako podstawa wznowienia.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Paweł Zaborniak.

Sędziowie: NSA Małgorzata Wolska (spr.), WSA Joanna Zdrzałka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego we wznowionym postępowaniu-skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi J. S. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) wydana w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) (dalej: "PINB") prowadził postępowanie naprawcze w sprawie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę przy budowie budynku mieszkalnego na dz. nr ewid. 1801 w B. Budowa prowadzona była na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Urzędu Gminy w (...) z dnia (...) maja 1992 r. nr (...), udzielonego J. K. i prowadzona przez właścicieli działki - J. K. i M. K. W trakcie budowy inwestorzy istotnie odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. W tej sytuacji PINB postanowieniem z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku, a następnie decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r. nr (...) nałożył na M. K. i J. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr ewid. 1801 w B., gmina (...).

Następnie decyzją z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...) PINB udzielił M. K. i J. K., pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. 1801 położonej w obrębie ewid. 1 - B., gm.(...).

Wnioskiem z dnia (...) marca 2018 r. (uzupełnionym pismem z (...) czerwca 2018 r.) J. S. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wyżej opisaną decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z uwagi na uzyskanie nowych dokumentów potwierdzających, że budynek mieszkalny oddany w użytkowanie na podstawie ww. decyzji znajduje się na jego działce nr 1802.

Postanowieniem z dnia (...) października 2018 r. ((...)) PINB

wznowił postępowanie administracyjne a następnie decyzją z dnia (...) grudnia 2018 r. nr (...) odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia (...) kwietnia 2015 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie.

Organ wyjaśnił, że przedstawione przez stronę dokumenty, pozostają bez wpływu na treść wydanej dotychczas decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie mają nic wspólnego z pozwoleniem na użytkowanie obiektu, ani z dokumentami składanymi do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu wyszczególnionymi w art. 57 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od tej decyzji złożył J. S. wnioskując o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W jego ocenie dokumenty, które przedstawił jako nowe dowody nieznane organowi, który wydał decyzję potwierdzają fakt, że pozwolenie na użytkowanie zostało wydane dla budynku, który został wybudowany przez inwestorów na jego działce nr ewid. 1802. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie a mianowicie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes strony,

2. art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania administracyjnego mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,

3. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie czy skarżąca wykonała właściwie ciążący na niej obowiązek wynikający z art. 71 Prawa budowlanego,

4. art. 145 § 1 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie, że po wydaniu przedmiotowej decyzji ostatecznej wyszły na jaw istotne okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, a to:

- sprawozdanie techniczne z wykonania modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oraz założenie mapy zasadniczej dla obrębu ewidencyjnego B. 1803032.0001 z którego wynika, że przed wydaniem przedmiotowej decyzji zostały zakończone prace modernizacyjne związane z powierzchnią i granicą działek nr 1802 i 1801 (odszukane przez uczestnika w dniu (...) listopada 2018 r.),

- wezwanie do wydania nieruchomości z dnia (...) stycznia 2016 r.,

- pozew o wydanie nieruchomości z dnia (...) maja 2016 r.,

- postanowienie Sądu Rejonowego w (...), Wydział I Cywilny z dnia (...) stycznia 2017 r. sygn. akt (...),

- wykaz zmian gruntowych na działkę nr 1801,

- wniosek o uwłaszczenie działki 1801 z dnia (...) listopada 2007 r. w sprawie (...),

- opinia biegłego sądowego z dnia (...) kwietnia 2008 r. w sprawie (...),

- postanowienie o uwłaszczeniu z dnia (...) maja 2009 r. w sprawie (...),

- mapa ewidencji gruntu z 1964 r.,

- aktualna mapa z ewidencji gruntu,

- pismo WINB z dnia (...) kwietnia 2015 r. znak (...),

- apelacja do Sądu Okręgowego w sprawie (...),

- zaświadczenie z Urzędu Gminy w (...) z dnia (...).04.2018 r. znak (...).

Powołaną na wstępie decyzją z dnia (...) marca 2019 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powołał się na przepisy dotyczące instytucji wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją i wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana w tok prowadzonego postępowania naprawczego, po stwierdzeniu, że inwestorzy w sposób istotny odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W pierwszej kolejności organ zauważył, że w świetle art. 28 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7, art. 51 i art. 50 ustawy Prawo budowlane J. S., jako właściciel sąsiedniej działki nr 1802 w B. posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr 1801. Zatem wniosek o wznowienie postępowania złożyła osoba będąca stroną postępowania.

Organ uznał także, że wniosek został złożony z zachowaniem miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. (wniosek o wznowienie pochodzi z dnia (...) marca 2018 r., zaś o przyczynach wznowienia strona dowiedziała się początkiem marca w czasie przeglądania dokumentów w Starostwie).

W dalszej części podał, że wniosek o wznowienie został oparty na przesłance wznowieniowej tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. a mianowicie, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi, który decyzję wydał. Organ zaznaczył, że chodzi tu o nowe okoliczności i dowody, które są prawnie istotne i takie które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ nimi nie dysponował. Przesłanka ta nie obejmuje okoliczności i dowodów powstałych, czy zaistniałych po wydaniu kwestionowanej decyzji ostatecznej.

W ocenie WINB wskazane we wniosku o wznowienie dokumenty nie mogą mieć wpływu na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, nie posiadają waloru istotności. Wznowienie postępowania dotyczy decyzji PINB z dnia (...) kwietnia 2015 r. wydanej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W świetle art. 57 ustawy Prawo budowlane spełnienie przez inwestora wymagań ustawowych, obliguje organ nadzoru budowlanego do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego ustawowo zobowiązany jest do zbadania kompletność i prawidłowości dokumentów przedłożonych przez inwestora, a określonych w art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego. Rodzaj dokumentów jakie należy złożyć do organu nadzoru budowlanego jest określony ww. przepisem prawa i nie zależy od uznaniowości organu w tym zakresie.

Wyżej wskazany przepis art. 57 nie wymienia dokumentów jakie wskazuje wnioskodawca we wniosku. Dokumenty te nie mają związku z decyzją z dnia (...) kwietnia 2015 r., a jej wydanie nie było od nich uzależnione. Ich istnienie w dniu wydania decyzji i uznanie, że nie były znane PINB nie zmienia faktu, że nie posiadają waloru istotności dla sprawy i nie zmieniają zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Odnośnie pozostałych zarzutów odwołania organ uznał je za niemające wpływu na rozstrzygnięcie. Wyjaśnił, że wszelkie roszczenia z tytułu naruszenia własności mogą być egzekwowane w postępowaniu cywilnoprawnym.

Końcowo stwierdził, że decyzja organu I instancji została skierowana do J. K., który nie żyje. Jednakże została skutecznie doręczona jedynej jego spadkobierczyni - M. K.

Skargę na powyżej opisaną decyzję, złożył J. S. wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8, art. 10, art. 145 § 1 podtrzymując w tym zakresie w całości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Raz jeszcze powołał się na wyszczególnione dokumenty, uznając, że stanowią one nowe istotne okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który ją wydał. Dokumenty te świadczą o tym, że 1/2 budynku objętego decyzją ostateczną z (...) kwietnia 2015 r. została posadowiona na działce nr 1802 będącej jego własnością.

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia (...) maja 2019 r. skarżący wnioskował o uzupełnienie materiału dowodowego o załączone do pisma dokumenty "wszystkie na okoliczność wykazania granicy pomiędzy przedmiotowymi gruntami".

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy rozpatrywaniu sprawy nie badają ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ograniczają się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." i zgodnie z jego treścią sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.

Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie, tj. co do jej zgodności z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa i w konsekwencji, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.

Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja z dnia (...) grudnia 2018 r. ((...)) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji z dnia (...) kwietnia 2015 r. udzielającej M. K. i J. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce na 1801 w B., gm. (...).

Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od ogólnej zasady trwałości i stabilności decyzji, określonej w art. 16 k.p.a. W wyniku wznowienia postępowania otwiera się możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 k.p.a. (chodzi tu o wady postępowania a nie samą decyzję).

Postępowanie wznowieniowe, jak prawidłowo przyjmują organy obu instancji, jest dwuetapowe i tak na tzw. etapie wstępnym (wyjaśniającym) zbadaniu podlega tylko to czy z żądaniem zgłoszonym właściwemu organowi występuje strona, czy zachowała termin oraz czy powołuje się na ustawowe przesłanki wznowienia i który kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu (art. 149 § 1 k.p.a.) albo podjęciu decyzji o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.).

Etap drugi, po wydaniu postanowienia o wznowieniu (tzw. właściwy), polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego i ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia. Etap ten kończy się wydaniem decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej wobec braku podstaw do wznowienia) albo decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji dotychczasowej łącznie z orzeczeniem o istocie sprawy, a więc o ponownym rozstrzygnięciu sprawy), względnie decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. (ograniczającej się do stwierdzenia, iż dotychczasowa decyzja wydana została z naruszeniem prawa i wskazaniem okoliczności, z powodu których odmawia się uchylenia decyzji dotychczasowej).

W kontrolowanej sprawie nie jest kwestyjne, że w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia (...) kwietnia 2015 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie, skarżącemu przysługiwał status strony (w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7, art. 51 i art. 50 Prawa budowlanego), wniosek o wznowienie złożył z zachowaniem terminu z art. 148 § 1 k.p.a. oraz powołał się w nim na ustawową przesłankę wznowienia (tj. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Podstawy wznowienia postępowania wyczerpująco wymienione zostały w art. 145 oraz art. 145a i 145b k.p.a. Jak wyżej wskazano, skarżący we wniosku o wznowienie postępowania powołał przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a więc postępowanie wznawia się, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Przepis ten może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, a więc:

1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe;

2) istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej;

3) "nowe okoliczności faktyczne, "nowe dowody", nie były znane organowi.

Przy ocenie tych przesłanek zasadniczym warunkiem jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli bowiem powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia lecz stanowić podstawę wszczęcia postępowania w nowej sprawie. Podkreślić też należy, że pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu.

Decyzją ostateczną z dnia (...) kwietnia 2015 r. PINB w (...) udzielono M. K. i J. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr 1801 w B. gm. (...), zrealizowanego na podstawie projektu budowlanego zamiennego (zatwierdzonego decyzją z dnia (...) maja 2013 r., (...)), a jej wydanie poprzedzone zostało wykonaniem przez inwestorów obowiązków określonych w art. 57 Prawa budowlanego. Złożenie dokumentów przewidzianych w tym przepisie obliguje bowiem organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Do wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wspomnianą decyzją ostateczną na podstawie art. 145p 1 pkt 5 k.p.a. skarżący, jako nowe dowody wskazał: protokół nr 546 operatu technicznego nr (...) działki nr 1802 w B. kopia z dnia (...) maja 2018 r., protokół nr (...) operatu technicznego nr (...) działki nr 1801 w B. z dnia (...) maja 2019 r., protokół nr (...) z dnia (...) grudnia 1965 r. operatu technicznego nr (...) kopia z dnia (...) kwietnia 2018 r., protokół nr (...) z dnia (...) grudnia 1965 r. operatu technicznego nr (...) kopia z dnia (...) kwietnia 2018 r., wywodząc na ich podstawie, że budynek mieszkalny oddany do użytkowania decyzją ww. znajduje się na jego działce nr 1802. Do wniosku dołączył również wniosek o sporządzenie opinii uzupełniającej w sprawie (...) wraz z taką opinią z dnia (...) grudnia 2016 r. na okoliczność faktycznego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 1801 i 1802.

W trafnej ocenie organów obu instancji, dołączone do wniosku o wznowienie i wyżej przywołane dokumenty (dowody) nie mogą mieć wpływu na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, żaden z nich nie jest dla niej istotny, a przede wszystkim nie znajduje się wśród dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego (a które wymagane są do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego). Stąd też ich istnienie w dniu wydania decyzji ostatecznej i fakt, że nie były znane organowi wydającemu decyzję ww. nie można zmienić tej decyzji, czyli z dnia (...) kwietnia 2015 r.

Załączone z kolei do pisma z dnia (...) maja 2019 r. dokumenty, jak sam określił skarżący "wszystkie na okoliczność wykazania przebiegu granic pomiędzy przedmiotowymi działkami" również nie stanowiły nowych dowodów, istotnych dla sprawy, której skarżący domaga się wznowienia postępowania.

Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że przy pomocy dokumentów wymienionych w powyższym piśmie a także dołączonych do skargi (w znacznej części historycznych bo z początku XX w.) skarżący kwestionuje przebieg granicy pomiędzy działką nr 1801 (inwestorów) i nr 1802, stanowiącą jego własność i w konsekwencji zajęcie przez inwestorów pod budowę budynku mieszkalnego (objętego decyzją z dnia (...) kwietnia 2015 r.) części jego działki. Przed Sądem w dniu (...) sierpnia 2019 r. oświadczył wprost, że przed Sądem Okręgowym w (...) w dniu (...) sierpnia 2019 r. odbędzie się rozprawa w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości. Kwestie jednakże związane z własnością (jej naruszeniem, ochroną itp.) rozstrzygane są przez sądy powszechne. Natomiast udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie przesądza w żadnym stopniu o prawie własności gruntu i nie ma bezpośredniego wpływu na ustalenie tych praw.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.