II SA/Rz 439/18, Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2499616

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 maja 2018 r. II SA/Rz 439/18 Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej organu odwoławczego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Paweł Zaborniak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu T.W. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) marca 2018 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem sprzeciwu T.W. jest decyzja Wojewody (...) z dnia (...) marca 2018 r. nr (...) uchylająca decyzję Starosty (...) z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (...) znak: (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z akt sprawy i uzasadnienia tej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 7 listopada 2017 r. T.W. zwrócił się do Starosty (...) o udzielenie pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego o parametrach technicznych: powierzchnia zabudowy 42,40 m2, powierzchnia użytkowa 34,62 m2, kubatura 168,00 m3, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - instalacją elektryczną, na działce o nr ewid. 688/2 położonej w (...), obr. 0004 miasta (...), w granicy z działką nr 686 oraz w zbliżeniu od 1,53 m do 2,86 m do granicy z działką nr 693/1.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (...) znak: (...) Starosta (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę w zakresie objętym ww. wnioskiem.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła H.P. podnosząc, że realizacja budynku w granicy z jej działką nr 686 będzie dla niej bardzo uciążliwa i spowoduje zacienienie jej nieruchomości, jak również zajęcie w czasie budowy pasa jej gruntu, na co nie wyraża zgody. Wniosła o zmianę projektu w ten sposób, aby budynek usytuowany był od granicy jej działki przynajmniej na odległość 1,50 m.

Decyzją z dnia (...) marca 2018 r. nr (...) Wojewoda (...), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej: "k.p.a.") uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 - dalej: "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych") dopuszczalne jest sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ponadto § 12 ust. 3 pkt 4 Rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. W ocenie organu, inwestycja polegająca na budowie budynku garażowo-gospodarczego o wymiarach 7,30 m x 7,30 m zaprojektowanego w granicy z sąsiednią działką narusza ww. przepis, bowiem wymiary projektowanego budynku przekraczają parametry tam wskazane. Dalej organ wskazał, że co prawda inwestor postanowieniem z dnia (...) października 2017 r. nr (...) uzyskał zgodę Starosty (...) upoważnionego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia, polegające na wykonaniu w projektowanym budynku garażowo-gospodarczym ściany bez otworów okiennych i drzwiowych, w odległości od 1,53 m do 2,86 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr 693/1, to jednak odstępstwo to nie upoważnia do lokalizacji budynku o parametrach wskazanych w zatwierdzonym projekcie budowlanym w granicy z sąsiednią działką nr 686. Organ odwoławczy podkreślił, że choć obowiązujący Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego dopuszcza lokalizację przedmiotowego budynku w granicy z sąsiednią działką, to jednak takie usytuowanie musi być przed wszystkim zgodne z wymogami zawartymi w Rozporządzeniu. W świetle powyższego inwestor może zlokalizować na działce nr 688/2 budynek garażowo-gospodarczy w granicy z sąsiednią działką nr 686, jednakże długość tego budynku nie może przekraczać 5,50 m, a jego wysokość nie może być większa niż 3,0 m, zaś projektowany budynek przekracza te parametry (długość wynosi 7,30 m, wysokość wynosi 4,88 m). Końcowo organ stwierdził, że decyzja Starosty (...) została wydana bez dokładnego zbadania stanu faktycznego, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, a konieczny do wyjaśnia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zatem konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu I instancji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności wezwania inwestora do skorygowania projektu budowlanego oraz zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi.

W sprzeciwie od powyższej decyzji, T.W. zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 - dalej: "P.b.") oraz naruszenie przepisów Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał, że projekt planowanej inwestycji został sporządzony zgodnie z wypisem z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego znak: (...) z dnia (...) lipca 2016 r. zatwierdzonym uchwałą Nr (...) Rady Miasta (...) z dnia (...) czerwca 2001 r., gdzie w § 5 dopuszcza się budowę w granicy działek sąsiednich, jak również zgodnie z Rozporządzeniem. Zdaniem skarżącego wskazany przez organ przepis § 12 ust. 3 pkt 4 Rozporządzenia jest przypadkiem szczególnym, pozwalającym na wykonanie budynków gospodarczych lub garażowych bezpośrednio w granicy z działką lub 1,5 m od tej granicy, przy zachowaniu nie przekraczalnych wymiarów, tj. 5,5 m długości i 3 m wysokości, bez konieczności dodatkowych zapisów o możliwości takiej lokalizacji w treści planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na fakt, że projektowany budynek posiada wymiary większe niż te określone w § 12 ust. 3 pkt 4 Rozporządzenia, lokalizuje się go zgodnie z § 12 ust. 2, ponieważ wynika to m.in. z ustaleń ww. miejscowego planu. Końcowo skarżący podniósł, że nie ma możliwości dostosowania projektowanego budynku do wymagań § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, tj. obniżenia budynku do wysokości 3 m, bowiem ustalenia miejscowego planu nakazują wykonanie dachów dwuspadowych o kącie nachylenia połaci od 30 do 45 stopni.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga została przez WSA uwzględniona, bowiem okazała się uzasadniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.).

Zaskarżona do WSA decyzja Wojewody została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Dlatego wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e p.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Jednocześnie, od wyroku uwzględniającego skargę, nie przysługuje środek odwoławczy o czym stanowi art. 151a § 3 p.p.s.a. Reasumując, tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu.

Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, CBOSA).

Przenosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, WSA nie miał wątpliwości, iż Wojewoda nie wykazał podstaw legitymujących ten Organ do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane w uzasadnieniu decyzji motywy skasowania decyzji nie przekonują do jej wydania, co wynika z błędu dotyczącego wykładni przepisów prawa materialnego. Stwierdzony przez WSA błąd w wykładni miał wpływ na wynik sprawy, bowiem decyzja Organu pierwszej instancji nie była obarczona zarzuconymi przez Wojewodę wadami prawnymi.

Zdaniem Wojewody, w niniejszej sprawie Organ pierwszej instancji naruszył § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w wersji obowiązującej przed 1 stycznia 2018 r., a więc przepisu który w prawie budowlanym dotyczy odległości budynku od granic z sąsiednią działką budowlaną. Na mocy tej regulacji sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołany przepis ustanawia autonomiczne względem pozostałych wyrażonych w regulacji § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odstępstwa od zasad sytuowania budynków w odległości 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy lub też 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (zob. § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Innymi słowy, sytuowanie budynku na zasadach określonych w aktach planowania przestrzennego względem granicy działki sąsiedniej może odbywać się niezależnie od pozostałych odstępstw jakie wyrażają kolejne jednostki redakcyjne § 12 powołanego aktu normatywnego.

Wojewoda w swym rozstrzygnięciu dostrzega fakt obowiązywania dla terenu objętego zgłoszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza na wąskich działkach i w zwartej zabudowie lokalizację obiektów w granicy działek sąsiednich. Wynika to z treści § 5 ust. 1 tiret 3 uchwały Rady Miasta w (...) z dnia (...) czerwca 2001 r., nr (...), w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 3/2000 terenu budownictwa, usług oraz komunikacji w (...) przy ul. (...). Jednocześnie Organ odwoławczy stwierdza jednoznacznie, że jakkolwiek ww. plan dopuszcza lokalizację przedmiotowego obiektu w granicy z sąsiednią działką o nr 686, jednakże takie usytuowanie musi być zgodne z wymogami określonymi w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Z tej przyczyny Organ stosuje art. 138 § 2 k.p.a., bowiem opisany w projekcie obiekt budowalny ze względu na swe parametry co do wysokości oraz długości, nie spełnia wymagań ustalonych w § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

WSA podziela zarzuty skargi podnoszące naruszenie przez Organ przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co dokładnie ujmując polegało w niniejszej sprawie na przeprowadzeniu błędnej wykładni przytoczonej regulacji. Błędna wykładnia przepisu prawa materialnego polegała na wymaganiu spełnienia przez projekt inwestora w przypadku, o którym mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia (tj. dopuszczenia lokalizacji obiektu w granicy z działką sąsiednią w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), również dodatkowych warunków lokalizacji wynikających z kolejnych jednostek redakcyjnych § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wojewoda błędnie zinterpretował ten przepis, bowiem odstępstwo jakie wynika z jego treści dla sytuowania obiektu ma charakter samodzielny w tym sensie, że jeżeli akty planowania przestrzennego zezwalają na sytuowanie obiektu w granicy, to nie można dodatkowo wymagać zaistnienia tych okoliczności na jakie wskazuje prawodawca w powołanym przez Organ § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. O nieprawidłowości w interpretacji stosowanych norm świadczy początkowa treść § 12 ust. 3 powołanego aktu, która nakazuje uwzględnienie przepisów odrębnych oraz zawartych w § 13, 60 i 271 - 273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Innymi słowy, dla stosowania § 12 ust. 3, nie odgrywają znaczenia warunki sytuowania budynku określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co nakazywało uznać ten przepis za samodzielny pod względem wprowadzanych odstępstw od reguł określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Te same cechy posiada niewątpliwie także § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Wobec powyższego, nie sposób mieć wątpliwości co do istotnego błędu w wykładni przepisów prawa materialnego tj. § 12 ust. 2 i 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Popełniony błąd miał istotny wpływ na wynik sprawy ukształtowany mocą decyzji kasatoryjnej, skoro podane w decyzji braki postępowania dowodowego nie dawały podstaw do skasowania rozstrzygnięcia Starosty (...) o zatwierdzeniu projektu budowalnego i pozwoleniu na budowę. Doszło więc do istotnego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. bowiem nie wykazano przekonująco przesłanek do zastosowania tej regulacji procesowej.

Wojewoda (...) ponownie rozpoznając sprawę z odwołania H.P., obowiązany będzie do uwzględnienia wyrażonego przez WSA stanowiska na temat treści norm zakodowanych w § 12 ust. 2 i 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ odwoławczy winien zważyć, iż w okolicznościach sprawy to regulacje właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie dozwalają na lokalizację obiektów w granicy działek sąsiednich, jeżeli inwestowana działka jest wąska i położona w zwartej zabudowie. Nie jest więc też tak, że przepisy prawa miejscowego bezwarunkowo pozwalają na odstępstwa od podstawowych założeń § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Z tych przyczyn, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.