II SA/Rz 360/21 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3189730

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 czerwca 2021 r. II SA/Rz 360/21

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SNSA Jerzy Solarski.

Sędziowie: WSA Marcin Kamiński A, WSA Karina Gniewek-Berezowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 28 września 2020 r. nr XXVII/463/20 w przedmiocie określenia programu ochrony powietrza dla strefy podkarpackiej - skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem kontroli Sądu jest skarga Gminy Nisko (dalej: "strona skarżąca" lub "Gmina") na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego (dalej: "organ") Nr XXVII/463/20 z dnia 28 września 2020 r. w sprawie określenia "Programu ochrony powietrza dla strefy podkarpackiej - z uwagi na stwierdzone przekroczenie poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM10, poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM 2,5 oraz poziomu docelowego benzo (a)pirenu wraz z Planem Działań Krótkoterminowych" dalej: "POP".

W skardze zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 84 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 3, art. 92 ust. 1c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm.; dalej: "P.o.ś.") poprzez jego błędne zastosowanie, tj. wyłącznie ogólnikowe wskazanie norm i wskaźników, jakie zostały nałożone na podmioty będące jednostkami samorządu terytorialnego (w tym Gminę Nisko), określenie wskaźników poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM10, poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM2,5 oraz poziomu docelowego benzo (a)pirenu, które nie są możliwe do osiągnięcia przez stronę skarżącą;

- art. 84 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 3, art. 92 ust. 1c P.o.ś. poprzez jego błędne zastosowanie, tj. określenie wskaźników poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM10, poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM2,5 oraz poziomu docelowego benzo (a)pirenu, które nie są możliwe do osiągnięcia przez stronę skarżącą;

- art. 84 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 3, art. 92 ust. 1c P.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na Gminę i Miasto Nisko obowiązku wymiany 3267 sztuk pieców w ciągu 6 lat (lata 2021-2026) (za łączną kwotę 49 005 tys. zł), która to liczba jest znacząco wygórowana i przekracza możliwości logistyczne i finansowe Gminy;

- art. 84 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 3, art. 92 ust. 1c P.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie Programu Ochrony Powietrza, który nakłada na Gminę i Miasto Nisko wymagania w zakresie prowadzenia działań kontrolnych w odniesieniu do osób fizycznych niebędących podmiotami korzystającymi ze środowiska, które w obecnym stanie faktycznym, z uwagi na ich dużą liczbę, sytuację epidemiczną związaną z zagrożeniem wirusem Sars Cov-2 oraz znacznymi kosztami finansowymi działalności kontrolnej, nie są możliwe do zrealizowania przez Gminę i Miasto Nisko;

- art. 84 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 3, art. 92 ust. 1c P.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie Programu Ochrony Powietrza, który nakłada na Gminę i Miasto Nisko zwiększenie wymagań w zakresie udziału zieleni (koddziałania PsObZi), pomimo okoliczności, że Gmina Nisko ma najmniej terenów produkcyjno przemysłowych w części Podkarpacia objętej wskaźnikami POP, zaś poziom zanieczyszczeń na punkcie badawczym jakości powietrza na ul. Szklarniowej w Nisku nie jest adekwatny dla terenu całej Gminy Nisko;

- art. 84 ust. 1 P.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na Gminę i Miasto Nisko obowiązku przeprowadzenia akcji informacyjnych związanych z edukacją społeczeństwa, które są znacząco utrudnione do przeprowadzenia z uwagi na obciążenia finansowe dla budżetu Gminy oraz sytuację epidemiczną związaną z zagrożeniem wirusem Sars Cov-2

- art. 91 ust. 1 i ust. 2 P.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące w konsekwencji nieuwzględnieniem negatywnej opinii i uwag Burmistrza Gminy i Miasta Nisko do projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza, co skutkowało przyjęciem przez Sejmik Województwa Podkarpackiego uchwały Nr XXV11/464/30 w brzmieniu, która w swojej treści nakłada na podmioty jednostek samorządu terytorialnego obowiązki niemożliwe do realizacji;

- § 3 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2019 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1159; dalej: "rozporządzenie Ministra Środowiska z 2019 r.") poprzez jego błędną wykładnię skutkującą w konsekwencji nałożeniem na Gminę i Miasto Nisko wskaźników i poziomów docelowych uniemożliwiających ich osiągnięcie w określonym czasie za pomocą ekonomicznie uzasadnionych działań technicznych i technologicznych.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) i art. 200 tej ustawy wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego Nr XXV11/463/20 z dnia 28 września 2020 r. w sprawie określenia "Programu ochrony powietrza dla strefy podkarpackiej-z uwagi na stwierdzone przekroczenie poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM10, poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM2,5 oraz poziomu docelowego benzo (a)pirenu wraz z Planem Działań Krótkoterminowych" w zaskarżonej części oraz zasądzenia kosztów postępowania przed sądem administracyjnym (w tym kosztach zastępstwa procesowego) od skarżonego organu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że powodem zaskarżenia uchwały są przede wszystkim czysto teoretyczne wskaźniki nałożone na Gminę Nisko, niemożliwe do wykonania bez wskazania źródeł finansowania. Podniesiono, że realizacja zadań spowoduje obciążenie budżetu na kwotę kilkunastu mln. zł rocznie, czemu Gmina nie będzie w stanie sprostać finansowo, z uwagi na konieczność realizacji innych zadań własnych. Poprzednie lata wykazały, że programy rządowe, środki unijne nie pokrywały rzeczywistego zapotrzebowania w zakresie norm objętych zaskarżoną uchwałą Sejmiku Województwa.

Odnosząc się do programu naprawczego - ograniczenie emisji zanieczyszczeń do powietrza z ogrzewania indywidualnego (koddziałania PsOeUa), którym nałożono na Gminę i Miasto Nisko obowiązek wymiany 3267 sztuk pieców w ciągu 6 lat (2021-2026) za łączną kwotę 49 005 tys. zł, tj. wymianę 74,7% istniejących pieców wskazano, że narzucone wskaźniki ilości pieców przeznaczonych do wymiany są czysto teoretyczne i uznaniowe, nie uwzględniono gospodarstw, które są podpięte do sieci ciepłowniczej i tych, w których już wymienione zostały stare piece węglowe na nowe źródła ciepła spełniające wymagania POP. Wskazano, że sporządzając coroczne sprawozdanie z redukcji emisji pyłów zawieszonych PM10 i PM2,5 oraz benzo (a)pirenu niemożliwe będzie dotrzymanie narzuconych wskaźników i ilości kotłów, z przyczyn od Gminy niezależnych. Podkreślono, że programy rządowe i środki unijne nie są wystarczającym systemem wsparcia. Jako przykład wskazano RPO Województwa Podkarpackiego w latach 2014-2020, w którym to czasie zaledwie dwukrotnie ogłaszano nabory na wymianę starych, nieefektywnych źródeł ciepła nie gwarantując środków dla wszystkich potrzebujących. Rządowy program "Czyste Powietrze" z uwagi na duże sformalizowanie procedur i niskie dofinansowanie nie gwarantuje realizacji narzuconych wskaźników. W programie "Czyste Powietrze" mieszkaniec zmuszony jest sfinansować przedsięwzięcie z własnych środków, aby później otrzymać ewentualny zwrot. Na podstawie posiadanych przez urząd informacji stwierdzono, że niewielka liczba osób z terenu gminy skorzystała z dopłaty na wymianę źródła ciepła z programu "Czyste Powietrze". Decydującym czynnikiem był czynnik finansowy związany tak z wymianą, jak również z eksploatacją nowego pieca, czyli kosztami ogrzewania. Podniesiono przy tym, że gmina nie posiada wiedzy na temat wymienianych na terenie gminy kotłów, ponieważ mieszkańcy nie są zobowiązani żadną ustawą do zgłaszania tego faktu. Dlatego, w ocenie organu, konieczna jest zmiana uchwały poprzez m.in. ustalenie nowej liczby pieców do wymiany, która uwzględnia możliwości techniczne oraz finansowe gminy.

Zwrócono również uwagę na to, że teren Gminy i Miasta Nisko stanowi obszar miejsko-wiejski i większości gospodarstw wiejskich nie stać na wymianę starych, nie spełniających norm kotłów bez wsparcia z zewnątrz. Ponadto większość mieszkańców z terenu Gminy, nie informowała o wymianie pieców w przypadkach, gdy Gmina nie dystrybuowała środków finansowych na ich wymianę. Ustawodawca nie nałożył na mieszkańców Gminy obowiązku informowania kogokolwiek o poczynionych przez nich, na ich koszt działaniach, o których mowa wyżej. Ponadto, Burmistrz Gminy i Miasta Nisko nie dysponuje żadnymi instrumentami prawnymi, które pozwalałyby na zmuszenie właścicieli nieruchomości do przekazywania bieżących informacji w tym zakresie. Z tego tytułu nie może on ponosić negatywnych skutków prawnych.

Obiektywna niemożność realizacji programu ograniczenia niskiej emisji, wynika z niedostatecznych środków finansowych przeznaczonych na wymianę kotłów węglowych na kotły gazowe lub retortowe dla wszystkich chętnych do realizacji tego zadania. Środki na realizację ww. projektów mających za zadanie obniżenie źródeł emisji dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM 10, poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM2,5 oraz poziomu docelowego benzo (a)piranu są finansowane głównie ze środków Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska. Bez ww. środków nie byłaby możliwa ich realizacja w oparciu wyłącznie o środki własne Gminy, co stanowi dodatkową okoliczność wskazującą na zasadność obniżenia wskaźników wskazanych w uchwale Sejmiku Województwa.

Ponadto wprowadzenie systemu ewentualnych zachęt finansowych do wymiany urządzeń grzewczych, czy też podejmowanie wieloletnich działań zmierzających do wymiany w setkach budynków jedno i wielorodzinnych kotłów na paliwa stałe na piece gazowe i retortowe, skutkować będzie koniecznością ponoszenia przez Gminę kosztów na poziomie wielu milionów złotych kosztów i przyjęcia wieloletnich zobowiązań, co niewątpliwie wykracza poza kompetencje Burmistrza, albowiem nie stanowi prostego gospodarowania mieniem komunalnym. Realizacja zadań wynikających z Programu wiąże się z koniecznością poniesienia znaczących kosztów finansowych przez Gminę, ponieważ nie ma możliwości pozyskania zewnętrznych środków finansowych w wysokości 100% ponoszonych nakładów.

W zakresie działania naprawczego - w postaci prowadzenia działań kontrolnych (koddziałania PsDzKo) w których nałożono na gminę miejsko-wiejską 40 kontroli w czasie roku w ramach kontrolowania gospodarstw domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów w kotłach i piecach, eksploatowania bezklasowego źródła ciepła bądź niewłaściwego eksploatowania źródła ciepła, wskazano że Gmina i Miasto Nisko nie posiada odpowiednich narzędzi do prowadzenia kontroli tj. w Gminie nie ma straży miejskiej/gminnej ani innej inspekcji, która mogłaby wypełnić to zadanie. Gmina nie jest również wyposażona w narzędzia oraz środki ochrony dla pracownika urzędu "delegowanego do przeprowadzenia kontroli takich jaki: odzież ochronna (rękawice ochronne, kurtka, buty, okulary, okrycie głowy itd.), czujniki do wykrywania tlenku węgla, urządzenie do pomiaru wilgotności drewna, łopatka i wybierak do popiołu, taca i wiadro ze stali nierdzewnej, puszki na próbki popiołu, plomby. Ponadto koszt przeprowadzenia jednej kontroli oszacowano na 1000 zł. Przy założeniu, że nałożony obowiązek nakazuje wykonywanie 40 kontroli rocznie przez 6 lat generuje łączny koszt w wysokości 240 000 zł. Jest to znaczna kwota, której Gmina nie jest w stanie ponieść samodzielnie bez dostępu do zewnętrznych źródeł finansowania.

Zwrócono przy tym uwagę na stan epidemii na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej (spowodowanej koronawirusem i wywoływaną przez niego chorobą COVID-19), która znacznie utrudnia przeprowadzanie kontroli. Burmistrz Gminy i Miasta Nisko nie jest w stanie przewidzieć ile ta sytuacja może jeszcze potrwać, co także utrudnia realizację nakazów i norm określonych w POP.

W odniesieniu do programu naprawczego: stworzenie przez samorząd gminny systemu wsparcia wymiany źródeł ciepła na ekologiczne dla osób fizycznych (koddziałania PsSyWs) naprowadzono, że system dotacji powinien funkcjonować w całym okresie obowiązywania Programu tj. w latach 2021-2026. POP wskazuje jako jedno z proponowanych źródeł finansowania budżet gminy. Nałożone na gminę ww. zadanie spowoduje znaczne obciążenie budżetu z uwagi na konieczność realizacji innych zadań własnych. Skorzystanie z programów rządowych i środków unijnych jest bardzo mocno utrudnione i w zasadzie niemożliwe. RPO Województwa Podkarpackiego w perspektywie lat 2014-2020 tylko dwukrotnie ogłaszał nabory na wymianę starych, nieefektywnych źródeł ciepła nie gwarantując realizacji narzuconych wskaźników. Wyjaśniono, że na terenie Gminy od kilku lat prowadzone są działania dotyczące poprawy jakości powietrza. Gmina i Miasto Nisko uczestniczy w RPO - "Ograniczenie szkodliwej niskiej emisji - montaż nowoczesnych kotłów centralnego ogrzewania na terenie Gminy i Miasta Nisko" od 30 maja 2019 r. i jest obecnie na etapie montaży kotłów. Gmina podpisała również porozumienie z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Rzeszowie dnia 17 lipca 2019 r. dot. współpracy przy realizacji programu "Czyste Powietrze" i od tego momentu sukcesywnie udziela informacji na temat ww. programu mieszkańcom oraz wspomaga ich w wypełnianiu wniosków programu priorytetowego "Czyste Powietrze". Dodatkowo Gmina w dniu 7 grudnia 2020 r. podpisała aneks do wcześniej wspomnianego porozumienia aby nadal móc skutecznie i kompleksowo wspierać mieszkańców we wdrażaniu programu "Czyste Powietrze". Wiązało się to z zatrudnieniem osoby obsługującej ten program i dodatkowym obciążeniem budżetu. Pomimo tych działań wymiana nieefektywnych źródeł ciepła nie wzrosła znacząco. Wymiana pieców z RPO rozpoczęła się w grudniu 2020 r. z powodu trudności z rozstrzygnięciem postępowań przetargowych i wyborem wykonawców. Rządowy program "Czyste Powietrze" z uwagi na duże sformalizowanie procedur i niskie dofinansowanie nie cieszy się dużą popularnością w Gminie i Mieście Nisko pomimo wsparcia ze strony pracowników urzędu. Działania doradcze oraz wsparcie finansowe dot. wymiany pieców są już prowadzone przez Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej dlatego strona skarżąca postuluje o pozostawienie tego zadania WFOŚiGW w Rzeszowie.

W odniesieniu do programu naprawczego: zwiększenia udziału zieleni w wybranych miastach strefy podkarpackiej (koddziałania PsObZi) i założeniu, że w latach 2021-2026 zostanie określony na 13,2 ha, który to wskaźnik plasuje się jako 3 z kolei spośród najwyższych wskaźników wszystkich miast ujętych w tym zadaniu wskazano, że poziom zanieczyszczeń na punkcie badawczym jakości powietrza na ul. Szklarniowej w Nisku nie jest adekwatny dla terenu całej Gminy Nisko. Gmina Nisko bezpośrednio graniczy z Gminą Stalowa Wola, która jest w części przyległej do Niska obszarem wysoko zurbanizowanym i uprzemysłowionym. Tereny przemysłowo-produkcyjne w Stalowej Woli (kilkaset hektarów) zlokalizowane są niecałe 2 km od stacji badawczej w Nisku (ul. Szklarniowa). W załączniku do uchwały Sejmiku Województwa nie dokonano analizy skąd pochodzi i bierze się zanieczyszczenie powietrza. Uznaniowe, arbitralne wskaźniki spowodują, że gminy sąsiednie będą intensywniej się rozwijać tworząc nowe tereny inwestycyjne, podczas gdy w Gminie Nisko tempo wzrostu będzie musiało być zahamowane, co negatywnie przełoży się na budżet gminy. W procesie poprawy jakości powietrza kontrolowanego na stacji pomiarowej w Nisku powinny partycypować wszystkie gminy sąsiednie, które mają zasadniczy wpływ na te wskaźniki. Zaznaczono przy tym, że w centrum miasta Nisko jest wydzielony spory obszar terenów zielonych m.in. park miejski przy ulicy Sandomierskiej (o powierzchni 17 ha) oraz Planty Miast Partnerskich przy ulicy Plac Wolności (o powierzchni 74 ary). Tutejszy organ prowadząc postępowania administracyjne z zakresu wydawania decyzji o warunkach zabudowy każdorazowo określa poziom minimalny powierzchni biologicznie czynnej działki tj. dla zabudowy mieszkaniowej min. 50%, dla zabudowy usługowej min. 25%, dla przemysłowej min. 15%. Tak samo w przypadku sporządzanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakładany minimalny poziom powierzchni biologicznej jest wysoki.

Istniejąca zabudowa oraz infrastruktura miasta Nisko blokuje możliwość powiększania powierzchni terenów zielonych miasta o zaplanowany wskaźnik. Sporządzając coroczne sprawozdanie z wskaźnika potencjału pochłaniania Gmina nie będzie w stanie dotrzymać narzuconego jej wysokiego wskaźnika - 4.39 Mg/rok. Całkowity koszt wzrostu powierzchni terenów zielonych na terenie miasta Nisko w latach 2021-2026 został określony w POP na 6.60 mln. zł co stanowi znaczne obciążenie dla budżetu Gminy. W związku z powyższym zawnioskowano o konieczność obniżenie wskaźnika wzrostu powierzchni terenów zielonych z 13.20 ha na 0.5 ha i zmianę zapisów Uchwały w tym zakresie.

Z kolei w odniesieniu do zadania edukacja ekologiczna (koddziałania PsEdEk) podniesiono, że wciąż utrzymujący się stan epidemii na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej znacznie utrudnia i wręcz uniemożliwia organizowanie tego typu spotkań. Koszt przeprowadzenia jednej akcji edukacyjnej został określony w POP na 7 000 zł co jest kolejnym obciążeniem budżetu gminy.

Ponadto, w dokumencie nie uwzględniono zapisu 1 ust. 1 pkt 2b poprzednio obowiązującego Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza (Dz. U. Nr 38, poz. 221) stanowiącego wyraźnie, że w przypadku benzo-alfa-pirenu szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza mające na celu osiągnięcie poziomów docelowych substancji w powietrzu powinny być realizowane tam, gdzie jest to możliwe technicznie i uzasadnione ekonomicznie. Proponowana skala działań naprawczych - w tym przewidziane nakłady finansowe są niewspółmierne do skali występowania problemu w mieście. Ponadto obecne stężenie benzo-alfa-pirenu nieznacznie przekracza dopuszczalną normę.

Tymczasem § 3 pkt 5 rozporządzenia z 2019 r. nakazuje osiągnięcie poziomów docelowych w określonym czasie za pomocą ekonomicznie uzasadnionych działań technicznych i technologicznych, podczas gdy wskazane przez Sejmik Województwa Podkarpackiego działania nie są uzasadnione ekonomicznie ani technologicznie.

Zauważono również, że wskazana w tabeli 1-27 liczba kotłów które powinny zostać wymienione na terenie strefy podkarpackiej ma charakter szacunkowy, przy czym w uzasadnieniu swojej uchwały Sejmik Województwa Podkarpackiego nie wykazał w oparciu o jakie wartości określił ww. wskaźniki.

W piśmie procesowym z 31 marca 2021 r. zmodyfikowano treść skargi poprzez ograniczenie przedmiotu zaskarżenia do zapisów, w których:

a) na Gminę i Miasto Nisko nałożono obowiązek ograniczenia emisji zanieczyszczeń do powietrza z ogrzewania indywidualnego, poprzez wymianę 3267 sztuk pieców w ciągu 6 lat (2021-2026) za łączną kwotę 49 005 zł (ograniczenie emisji zanieczyszczeń do powietrza z ogrzewania indywidualnego-koddziałania PsOeUa)- (Tabela 1-27 Załącznika do Uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 28 września 2020 r. Nr XXV 11/463/20 w zakresie wskaźników dotyczących Gminy i Miasta Nisko-I.p.88);

b) na Gminę i Miasto Nisko nałożono obowiązek prowadzenia działań kontrolnych (koddziałania PsDzKo) w wymiarze 40 kontroli w roku w ramach kontrolowania gospodarstw domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów w kotłach i piecach, eksploatowania bezklasowego źródła ciepła bądź niewłaściwego eksploatowania źródła ciepła;

c) na Gminę i Miasto Nisko nałożono obowiązek stworzenia systemu wsparcia wymiany źródeł ciepła na ekologiczne dla osób fizycznych (koddziałania PsSyWs), wskazując jednocześnie, że odpowiedzialne za realizację ww. zadania są samorządy gminne sfery podkarpackiej;

d) na Gminę i Miasto Nisko nałożono obowiązek zwiększenia udziału zieleni (koddziałania PsObZi), w zakresie niemożliwym do zrealizowania (Tabela 1-32 Załącznika do Uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 28 września 2020 r. Nr XXV 11/463/20 w zakresie wskaźników dotyczących Gminy i Miasta Nisko);

e) na Gminę i Miasto Nisko nałożono obowiązek prowadzenia edukacji ekologicznej (koddziałania PsEdEk), w zakresie niemożliwym do zrealizowania.

W pozostałym zakresie podtrzymano żądania skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego Nr XXV11/463/20, argumentację i stanowisko w niej zawarte.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że obowiązek opracowania przez samorząd województwa i wdrożenia na terenie województwa podkarpackiego naprawczego programu ochrony powietrza wynika bezpośrednio z art. 91 ust. 3 P.o.ś. Podstawą powstania tego obowiązku są wyniki pomiarów państwowego monitoringu jakości powietrza realizowanego przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska, które wskazują na przekraczanie dopuszczalnych norm na terenie województwa podkarpackiego. Podkreślono, że ograniczenie emisji zanieczyszczeń do powietrza jest nie tylko obowiązkiem ustawowym, ale przede wszystkim działaniem na rzecz życia i zdrowia mieszkańców.

Odnosząc się do zarzutów skargi uznano je za nieuzasadnione. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 85 P.o.ś., ochrona powietrza polega na zapewnieniu jak najlepszej jego jakości, w szczególności przez:

- utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych dla nich poziomów lub co najmniej na tych poziomach;

- zmniejszanie poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane;

- zmniejszanie i utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej poziomów docelowych albo poziomów celów długoterminowych lub co najmniej na tych poziomach.

Art. 86 P.o.ś. z kolei wskazuje, że wartości ww. poziomów zostaną ustalone w drodze rozporządzenia przez Ministra właściwego do spraw klimatu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, kierując się koniecznością ujednolicenia zasad oceny jakości powietrza.

Te zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1031 z późn. zm.), a nie, jak podkreślono, przez Sejmik Województwa Podkarpackiego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenie art. 84 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 3, art. 92 ust. 1c P.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na Gminę i Miasto Nisko obowiązku wymiany 3267 sztuk pieców w ciągu 6 lat (lata 2021 - 2026) za łączną kwotę 49 005 tys. zł, która to jest znacząco wygórowana i przekracza możliwości logistyczne i finansowe Gminy również uznano go za nieuzasadniony.

Wskazano, że przewidziana liczba kotłów do wymiany jest liczbą szacunkową ustaloną na podstawie dostępnych danych, przy uwzględnieniu, co podkreślono, wszystkich informacji podanych przez Gminę. Odpowiedzialność za ich wymianę ponoszą wszystkie wskazane w harmonogramie podmioty i organy, przy czym samorząd gminny odpowiada wyłącznie za wymianę kotłów we własnym majątku.

Zarzutowi braku wskazania źródeł finansowania programu przeciwstawiono wymienione fundusze, pochodzące głównie ze środków unijnych.

Nadmieniono, że na terenie województwa podkarpackiego obowiązuje Uchwała Nr LII/869/18 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 23 kwietnia 2018 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa podkarpackiego ograniczeń w zakresie instalacji, w których następuje spalanie paliw, w efekcie której do końca roku 2028 w województwie nie powinny funkcjonować kotły na paliwa stałe, niespełniające standardów emisyjnych klasy 5. Zatem wskazane w POP działanie równocześnie jest zgodne z obowiązującym już prawem miejscowym.

Kolejno odniesiono się do zarzutu naruszenie art. 84 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 3, art. 92 ust. 1c ustawy P.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie Programu ochrony powietrza, który nakłada na Gminę i Miasto Nisko wymagania w zakresie prowadzenia działań kontrolnych w odniesieniu do osób fizycznych niebędących podmiotami korzystającymi ze środowiska, które w obecnym stanie faktycznym, z uwagi na ich dużą liczbę, sytuacje epidemiczną związaną z zagrożeniem wirusem Sars Cov - 2 oraz znacznymi kosztami finansowymi działalności kontrolnej, nie są możliwe do zrealizowania przez Gminę i Miasto Nisko.

Również ten zarzut oceniono jako bezzasadny, wskazując przepisy prawa dające podstawę do przeprowadzania takich kontroli.

Organ podkreślił przy tym, że kontrola jest działaniem niezbędnym wynikającym również z obowiązującej "uchwały antysmogowej", polegającym na weryfikacji stopnia wdrażania uchwały antysmogowej, a także przestrzegania zakazów wprowadzonych tą uchwałą, wdrażania działań naprawczych z Programu oraz przestrzegania zakazu spalania odpadów. Jej brak może spowodować, że wskazane w Programie cele nie będą realizowane, a Program nie będzie skuteczny.

Za bezzasadny ocenił również zarzut dotyczący ustaleń w zakresie zwiększenia udziału zieleni.

Końcowo zrekapitulował, że uchwalenie aktów prawa miejscowego, tj. uchwały antysmogowej i Programu ochrony powietrza ma na celu poprawę jakości powietrza w strefie podkarpackiej, w tym w Gminie Nisko, a co za tym idzie poprawę zdrowia i jakości życia mieszkańców strefy i Gminy. W tym względzie akty prawa miejscowego realizują zapisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., która w art. 5 stanowi, że jedną z podstawowych funkcji państwa polskiego jest zapewnienie ochrony środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.

W świetle tych wszystkich argumentów wskazano, że zawarte w skardze uzasadnienie wskazuje na brak znajomości oraz zrozumienia zapisów programu oraz brak chęci w podejmowaniu działań mających na celu doprowadzenie do właściwej jakości powietrza, a co za tym idzie poprawę jakości życia mieszkańców gminy Nisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 2021, poz. 137), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Uchwała jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt prawa miejscowego tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem.

W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia prawa.

Kontroli Sądu została poddana uchwała Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 28 września 2020 r., Nr XXVIII/463/20, w sprawie przyjęcia "Programu ochrony powietrza dla strefy podkarpackiej-z uwagi na stwierdzone przekroczenie poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM10, poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM2,5, oraz poziomu docelowego benzo (a) pirenu wraz z Planem Działań Krótkoterminowych" (dalej: "POP").

Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej w państwie i wykonuje część zadań do niej należących (art. 163 Konstytucji). Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej. Zgodnie z art. 171 Konstytucji działalność ta podlega nadzorowi wskazanych tam organów, z punktu widzenia legalności. Wynika to również z art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1668; dalej: "u.s.w."). Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy.

Przesłanki zgodności z prawem uchwały organu województwa są określone w art. 82 u.s.w. Według tego przepisu uchwała organu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Wynika to z art. 82 ust. 1 u.s.w.

O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie art. 81 u.s.w. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. Z powyższego wynika, że każda uchwała organu samorządu województwa dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania.

W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru nie skorzystał z prawa do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określonego w art. 82 ust. 1 u.s.w. W tej sytuacji, korzystając z podstawy prawnej zawartej w art. 90 ust. 1 tej ustawy, Gmina Nisko zaskarżyła uchwałę do sądu administracyjnego.

Na podstawie art. 90 u.s.w. każdy, czyj interesprawny lub uprawnienie zostało naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że na mocy przywołanego przepisu, w odróżnieniu do pozostałych ustaw o samorządzie terytorialnym, pozwalającym na wniesienie skargi do sądu na każdą uchwałę (art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 87 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym: tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713 i 2020, poz. 920) - zaskarżeniu podlegają tylko te uchwały organów województwa, które stanowią akty prawa miejscowego. Stosownie zaś do art. 90 ust. 1 u.s.w., który stanowi lex specialis w odniesieniu do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a., określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa, strona wnosząca skargę obowiązana jest wykazać interesprawny rozumiany jako zobiektywizowana, a równocześnie zindywidualizowana i skonkretyzowana potrzeba ochrony, wynikająca z powszechnie obowiązującego przepisu prawa o charakterze materialnym.

Niewątpliwie Program Ochrony Powietrza jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 84 ust. 1 P.o.ś w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi, w drodze aktu prawa miejscowego, tworzone są programy.

W sprawie nie budzi również wątpliwości, że Gmina Nisko ograniczając skargę do zapisów jej dotyczących legitymuje się interesem prawnym do jej złożenia.

Dla oceny zgodności z prawem badanej uchwały nie jest istotna kwestia dotycząca zawarcia treści normatywnej w załączniku do tej uchwały. Przepisy konstytucyjne i ustawowe nie regulują bowiem w sposób zamknięty form aktu prawa miejscowego. Z obowiązujących przepisów nie wynika w szczególności to, że załącznik do uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego nie może mieć charakteru normatywnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1356/04 to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl).

Spór w sprawie dotyczył nałożonych na gminę obowiązków tj.:

a) ograniczenia emisji zanieczyszczeń do powietrza z ogrzewania indywidualnego, poprzez wymianę 3267 sztuk pieców w ciągu 6 lat (2021-2026) za łączną kwotę 49 005 zł (ograniczenie emisji zanieczyszczeń do powietrza z ogrzewania indywidualnego-koddziałania PsOeUa)- (Tabela 1-27 Załącznika do Uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 28 września 2020 r. Nr XXV 11/463/20 w zakresie wskaźników dotyczących Gminy i Miasta Nisko-lp.88);

b) prowadzenia działań kontrolnych (koddziałania PsDzKo) w wymiarze 40 kontroli w roku w ramach kontrolowania gospodarstw domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów w kotłach i piecach, eksploatowania bezklasowego źródła ciepła bądź niewłaściwego eksploatowania źródła ciepła;

c) stworzenie systemu wsparcia wymiany źródeł ciepła na ekologiczne dla osób fizycznych (koddziałania PsSyWs),

d) zwiększenie udziału zieleni (koddziałania PsObZi), (Tabela 1-32 Załącznika do Uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 28 września 2020 r. Nr XXV 11/463/20 w zakresie wskaźników dotyczących Gminy i Miasta Nisko);

e) prowadzenie edukacji ekologicznej (koddziałania PsEdEk).

Treść art. 87 i art. 94 Konstytucji rzeczypospolitej Polskiej pozwala wyodrębnić podstawowe elementy składające się na pojęcie "akt prawa miejscowego". Jest to:

- podustawowe źródło prawa powszechnie obowiązującego,

- obowiązujące powszechnie na obszarze działania organów, które go ustanowiły,

- stanowione na podstawie i w granicach ustawy,

- stanowione przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej,

- ogłoszone.

W celu uzupełnienia tej konstytucyjnej definicji legalnej aktów prawa miejscowego odwołując się do ustawy ustrojowej o samorządzie województwa należy dodać, że musi istnieć wyraźne upoważnienie ustawowe do jego wydania (szczegółowe lub generalne), adresatem kompetencji prawotwórczych są wspólnoty samorządowe, w imieniu których działają jednostki samorządu terytorialnego (regionalne wspólnoty samorządowe, w imieniu których działa sejmik województwa) a terytorialny zasięg obowiązywania obejmuje obszar województwa lub jego części. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego stosowne ogłoszenie.

Będące źródłami prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego, w tym oczywiście również i programy ochrony środowiska, muszą mieć charakter generalny, abstrakcyjny oraz normatywny, wyznaczając adresatów normy, okoliczności, w których norma znajdzie zastosowanie oraz nakazywanego lub zakazywanego działania.

Charakter generalny mają te normy, które określają adresata przez wskazanie cech, nie zaś wymienienie z nazwy. Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma miejsce w pewnych z reguły powtarzalnych okolicznościach (porównaj: Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, LexisNexis, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2005, str. 416 i nast.).

Upoważnienie ustawowe do wydania zaskarżonego aktu stanowi cytowany wyżej art. 84 ust. 1 u.s.w. Wskazane w nim normy mają charakter kierunkowy, nastawiony na realizację określonego celu, którym jest osiągnięcie standardów ochrony powietrza.

Członkowstwo w Unii przyczyniło się do nałożenia na Polskę zobowiązań w zakresie redukcji emisji antropogenicznych zanieczyszczeń do atmosfery: dwutlenku siarki (SO2), tlenków azotu (NOx), niemetanowych lotnych związków organicznych (NMLZO), amoniaku (NH3) i pyłu drobnego (PM2,5), w tym również wymóg sporządzania, przyjmowania i wdrażania krajowych programów ograniczania zanieczyszczenia powietrza oraz monitorowania emisji tych zanieczyszczeń i innych zanieczyszczeń.

Do aktów prawnych regulujących tą materię należą:

- Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2284 z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie redukcji krajowych emisji niektórych rodzajów zanieczyszczeń atmosferycznych, zmiany dyrektywy 2003/35/WE oraz uchylenia dyrektywy 2001/81/WE Dz.U.UE.L 2016.344.1), której celem jest przyczynianie się do osiągnięcia:

a) celów dotyczących jakości powietrza zawartych w ustawodawstwie Unii oraz postępów w dążeniu do realizacji unijnego długoterminowego celu polegającego na osiągnięciu poziomów jakości powietrza zgodnych z wytycznymi w zakresie jakości powietrza opublikowanymi przez Światową Organizację Zdrowia;

b) unijnych celów w dziedzinie różnorodności biologicznej i ekosystemów zgodnych z siódmym programem działań w zakresie środowiska; c) zwiększonych synergii między unijną polityką w zakresie jakości powietrza a innymi odpowiednimi politykami unijnymi, w szczególności polityką klimatyczno-energetyczną. (art. 1)

Dyrektywą tą wprowadzając wsparcie finansowe (art. 7) wprowadzono również obwiązek monitorowania i sprawozdawczości (art. 9 i 10).

- Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystego powietrza dla Europy (Dz.U.UE.L 2008.152.1), której przedmiotem jest:

1) zdefiniowanie i określenie celów dotyczących jakości powietrza, wyznaczonych w taki sposób, aby unikać, zapobiegać lub ograniczać szkodliwe oddziaływanie na zdrowie ludzi i środowisko jako całość;

2) ocenę jakości powietrza w państwach członkowskich na podstawie wspólnych metod i kryteriów;

3) uzyskiwanie informacji na temat jakości powietrza, pomocnych w walce z zanieczyszczeniami powietrza i uciążliwościami oraz w monitorowaniu długoterminowych trendów i poprawy stanu powietrza wynikających z realizacji środków krajowych i wspólnotowych;

4) zapewnienie, że informacja na temat jakości powietrza była udostępniana społeczeństwu;

5) utrzymanie jakości powietrza, tam gdzie jest ona dobra, oraz jej poprawę w pozostałych przypadkach; 6) promowanie ścisłej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie ograniczania zanieczyszczenia powietrza. (art. 1)

W dyrektywie tej ustalono między innymi górne i dolne progi oszacowania PM10 i PM 2,5 i benzenu (załącznik II), sposób dokonywania pomiarów, w tym lokalizację punktów pomiarowych (załącznik nr III), a także metody pomiarów (załącznik nr VI), które odpowiadają wielkościom przyjętym w programie.

- Dyrektywa 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidująca udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE.

W art. 2 ust. 2 tej dyrektywy wskazano, że państwa członkowskie zapewniają, że:

a) społeczeństwo jest informowane, czy to poprzez ogłoszenia publiczne lub inne właściwe środki, takie jak media elektroniczne, gdzie są dostępne, o jakichkolwiek wnioskach dotyczących takich planów lub programów albo dotyczących ich zmiany lub rewizji oraz że istotne informacje o takich wnioskach są podawane do wiadomości społeczeństwa, włączając między innymi informacje o prawie do uczestnictwa w podejmowaniu decyzji i o właściwych władzach, którym mogą być przedkładane komentarze i zapytania;

b) społeczeństwo jest uprawnione do wyrażania komentarzy i opinii, kiedy wszystkie opcje są dostępne, zanim podjęte zostaną decyzje dotyczące planów i programów;

c) w podejmowaniu takich decyzji przykłada się należytą uwagę do wyników udziału społeczeństwa;

d) przebadawszy komentarze i opinie wyrażone przez społeczeństwo, właściwe władze dokładają należytych starań, aby poinformować społeczeństwo o podjętych decyzjach oraz przyczynach i przemyśleniach, na których oparto te decyzje, w tym informacjach o procesie udziału społeczeństwa.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt C-336/16 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł, że Rzeczpospolita Polska przekraczając od 2007 r. do 2015 r. włącznie dobowe wartości dopuszczalne dla stężenia pyłu PM10 w 35 strefach oceny i zarządzania jakością powietrza oraz roczne wartości dopuszczalne dla stężenia pyłu PM10 w 9 strefach oceny i zarządzania jakością powietrza;

- nie podejmując odpowiednich działań w programach ochrony powietrza zmierzających do zapewnienia, aby okres występowania przekroczeń wartości dopuszczalnych dla stężenia pyłu PM10 w powietrzu był możliwie jak najkrótszy;

- przekraczając dobowe wartości dopuszczalne dla stężenia pyłu PM10 w powietrzu zwiększone o margines tolerancji w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 10 czerwca 2011 r. w strefach miasto Radom, pruszkowsko-żyrardowskiej i kędzierzyńsko-kozielskiej, a także w okresie od 1 stycznia do 10 czerwca 2011 r. w strefie ostrowsko-kępińskiej, oraz

- nie dokonując prawidłowej transpozycji art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy, uchybiła zobowiązaniom ciążącym na podstawie art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w związku z załącznikiem XI do niej, art. 23 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy, a także art. 22 ust. 3 wskazanej dyrektywy w związku z załącznikiem XI do niej.

Trybunał stwierdził, że o ile w ramach wdrażania tego artykułu dane państwo członkowskie w swych planach dotyczących jakości powietrza korzysta z pewnego zakresu swobody przy doborze środków, jakie zamierza podjąć, o tyle owa swoboda jest ograniczona wymogiem, aby środki te były właściwe i skuteczne, tak aby w możliwie najkrótszym czasie rozwiązać problem emisji PM10 w danej strefie i aby położyć kres naruszeniu art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50. Zgodnie z art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50 w wypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych, których termin wejścia w życie minął, plany dotyczącejakości powietrza określają odpowiednie działania, tak aby okres, w którym wartości te nie są respektowane, był jak najkrótszy.

Na tle sprawy Trybunał stwierdził, że działania podjęte przez Rzeczpospolitą Polską są bezskuteczne. Świadczą o tym, jak podniósł, systematyczne i trwałe przekroczenia dobowych wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 w 35 strefach i rocznych wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 w 9 strefach.

Analiza przedstawionych przez Rzeczpospolitą Polską programów ochrony powietrza skłoniła Trybunał do stwierdzenia, że nie zawierają one właściwych środków, które pozwalałyby zapewnić możliwie jak najkrótszy okres przekroczenia.

Odnosząc się do argumentów Polski, dotyczących niewystarczających środków finansowych, braku kryteriów jakościowych przy wymianie kotłów wskazał, że o ile okoliczności tego rodzaju mogą być brane pod uwagę w ramach zapewniania równowagi, o której mowa w pkt 93 niniejszego wyroku, o tyle jednak nie wykazano, że trudności, na które powołuje się Rzeczpospolita Polska i które nie mają charakteru wyjątkowego, są w stanie wykluczyć możliwość ustalenia krótszych terminów, zwłaszcza że znaczna część planowanych działań polega na zastępowaniu indywidualnych i zbiorczych kotłów grzewczych bardziej wydajnymi instalacjami. Stwierdził, że podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską argument nie może sam w sobie usprawiedliwiać wyznaczenia tak długich terminów na położenie kresu rzeczonym przekroczeniom w świetle wymogu, jakim jest zapewnienie, aby okres przekraczania wartości dopuszczalnych był tak krótki, jak to możliwe.

W tym kontekście podjęcie dodatkowych środków, na które powołuje się Rzeczpospolita Polska i co do których bezsporny jest wniosek, że nie mogą one same w sobie skutecznie położyć kresu stwierdzonym przekroczeniom wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 w otaczającym powietrzu, nie jest wystarczające do wypełnienia zobowiązań wynikających z art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50.

Konsekwencją powyższego wyroku była zmiana przepisów P.o.ś., jak również rozporządzenia w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych i wydanych na ich podstawie aktów prawa miejscowego.

Zaskarżoną uchwałą uchylono dotychczas obowiązującą uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego Nr XXXIII/608/13 z dnia 29 kwietnia 2013 r., w sprawie określenia "Programu ochrony powietrza dla strefy podkarpackiej z uwagi na stwierdzone przekroczenia poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM10, poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM 2,5 oraz poziomu docelowego benzo (a)pirenu wraz z Planem Działań Krótkoterminowych" oraz uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego Nr XXX/544/16 z dnia 29 grudnia 2016 r. zmieniającą uchwałę w sprawie określenia "Programu ochrony powietrza dla strefy podkarpackiej z uwagi na stwierdzone przekroczenia poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM10, poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM 2,5 oraz poziomu docelowego benzo (a)pirenu wraz z Planem Działań Krótkoterminowych" i uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego Nr LII/870/18 z 23 kwietnia 2018 r. zmieniającą uchwałę w sprawie określenia "Programu ochrony powietrza dla strefy podkarpackiej z uwagi na stwierdzone przekroczenia poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM10, poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM 2,5 oraz poziomu docelowego benzo (a)pirenu wraz z Planem Działań Krótkoterminowych".

W świetle przytoczonych regulacji, jak również ustaleń i konsekwencji wyroku TSUE, konieczność uchwalenia Programu Ochrony Powietrza nie budziła wątpliwości.

Przy jego uchwalania dochowano wymogów procedury.

Zgodnie z art. 89 P.o.ś.: Główny Inspektor Ochrony Środowiska, w terminie do dnia 30 kwietnia każdego roku, dokonuje oceny poziomów substancji w powietrzu w danej strefie za rok poprzedni oraz odrębnie dla każdej substancji dokonuje klasyfikacji stref, w których poziom odpowiednio:

1) przekracza poziom dopuszczalny powiększony o margines tolerancji;

2) mieści się pomiędzy poziomem dopuszczalnym a poziomem dopuszczalnym powiększonym o margines tolerancji;

3) nie przekracza poziomu dopuszczalnego;

4) przekracza poziom docelowy;

5) nie przekracza poziomu docelowego;

6) przekracza poziom celu długoterminowego;

7) nie przekracza poziomu celu długoterminowego.

1a. Wyniki oceny oraz klasyfikację stref, o których mowa w ust. 1, Główny Inspektor Ochrony Środowiska niezwłocznie przekazuje zarządowi województwa.

1b. W przypadku udokumentowania wpływu zanieczyszczeń pochodzących ze źródeł naturalnych lub solenia i piaskowania dróg w okresie zimowym na poziom substancji w powietrzu, wojewódzki inspektor ochrony środowiska może, kierując się stopniem wpływu zanieczyszczeń pochodzących z tych źródeł na przekroczenia poziomów dopuszczalnych, uwzględnić w ocenie poziomów substancji w powietrzu wpływ tych zanieczyszczeń.

Zgodnie z art. 91 ust. 3 sejmik województwa, w terminie 15 miesięcy od dnia otrzymania wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza, określa, w drodze uchwały, program ochrony powietrza. W związku z art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1211) w przypadku programów ochrony powietrza opracowywanych w wyniku oceny poziomów substancji w powietrzu za 2018 r. sejmik województwa uchwala program ochrony powietrza w terminie do dnia 15 czerwca 2020 r.

W związku ze stanem zagrożenia epidemicznego w kraju termin ten uległ zmianie. 13 marca 2020 r. wprowadzono na terenie Polski stan zagrożenia epidemicznego w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa COVID-19. Wprowadzone zostały zmiany prawne wpływające na prace nad programami ochrony powietrza. Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw wprowadziła zmiany następujących terminów bezpośrednio związanych z programami ochrony powietrza: opracowanie i przedstawienie przez zarząd województwa do zaopiniowania projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza w terminie do - zmiana terminu z 30 kwietnia 2020 r. na 30 czerwca 2020 r., uchwalenie przez sejmik województwa programu ochrony powietrza w terminie do zmiana terminu z 15 czerwca 2020 r. na 30 września 2020 r., przekazania przez zarząd województwa informacji o uchwaleniu programu ochrony powietrza do Ministerstwa Klimatu w terminie z 20 czerwca 2020 r. na 15 października 2020 r.

Terminy te zostały w sprawie zachowane.

Jak wynika z akt sprawy Główny Inspektor Ochrony Środowiska pismem kierowanym do Zarządu Województwa Podkarpackiego z 29 kwietnia 2019 r. działając w oparciu o wyżej cytowany przepis przekazał wyniki oceny jakości powietrza wraz z klasyfikacją stref w województwie podkarpackim za 2018 r. W ocenie rocznej wskazano w Gminie Nisko przekroczenia poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM10 (57,5 pg/m3 dla dobowego stężenia PM 10), poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM2,5 (26,4 pg/m3 dla średniorocznego stężenia PM2,5), a więc standardów jakości powietrza oraz poziomu docelowego benzo (a)pirenu (3 µg/m3 dla średniorocznego stężenia b (a)p). Analizy wykonane przez GIOŚ w ramach "Rocznej oceny jakości powietrza za 2018 r.", jak i przez firmę BSiPP Ekometria, w ramach opracowywania dokumentacji do Programu ochrony powietrza wskazały, że podstawową i przeważającą przyczyną przekroczeń norm jakości powietrza jest tzw. emisja niska, czyli emisja zanieczyszczeń (pyłu PM10, pyłu PM2,5 i B (a)P) pochodząca z sektora komunalno-bytowego, emitowana w procesie spalania paliw stałych w urządzeniach grzewczych, kotłach wykorzystywanych w ogrzewaniu indywidualnym domów i mieszkań (37,5% w dobowych stężeniach PM 10, 36% w średnich rocznych stężeniach PM2,5 oraz 90% w średnich rocznych stężeniach.

Rozporządzenie określa poziomy dopuszczalne dla niektórych substancji w powietrzu, zróżnicowane ze względu na ochronę zdrowia ludzi i ochronę roślin (standard jakości powietrza), poziomy docelowe dla niektórych substancji w powietrzu, zróżnicowane ze względu na ochronę zdrowia ludzi i ochronę roślin oraz terminy osiągnięcia tych poziomów dla niektórych substancji w powietrzu, w tym poziom dopuszczalny pyłu zawieszonego PM10, poziom dopuszczalny pyłu zawieszonego PM2,5 oraz poziom docelowy benzo (a)pirenu. Zgodnie z ww. rozporządzaniem poziom dopuszczalny pyłu zawieszonego PM10 (wartość dobowa - 50 pg/m3) należało osiągnąć we wszystkich strefach, w tym w strefie podkarpackiej do której należy gmina Nisko (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 2 sierpnia 2012 r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza (Dz. U. z 2012 r. poz. 914) do 2005 r. i po tym terminie nie powinien być przekraczany, a poziom docelowy benzo (a)pirenu (wartość średnioroczna 1 µg/m 3) do 2013 r. Dla standardu jakości powietrza odnoszącego się do stężeń średniorocznych pyłu zawieszonego PM2,5 określony został poziom dopuszczalny, dojście do którego zostało podzielone na dwie fazy. W fazie I zakłada się obowiązywanie poziomu dopuszczalnego średniorocznego stężenia pyłu zawieszonego PM2,5 wynoszącego 25 µg/m 3, natomiast w fazie II, która rozpoczęła się od 1 stycznia 2020 r. obowiązuje średnioroczny poziom dopuszczalny wynoszący 20 µg/m3.

Następnie zgodnie z art. 91 P.o.ś. dla stref, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1, zarząd województwa, w terminie 12 miesięcy od dnia otrzymania wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref, o których mowa w art. 89 ust. 1, opracowuje i przedstawia do zaopiniowania właściwym wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast i starostom projekt uchwały w sprawie programu ochrony powietrza, mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji.

Została przeprowadzona procedura konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), prowadzącymi działalność statutową na terenie Województwa Podkarpackiego. Ponadto Projekt uchwały został udostępniony na stronie internetowej Urzędu oraz przedstawiony do opinii Radzie Pożytku Publicznego. Uzyskano opinię pozytywną Rady Pożytku Publicznego. Od organizacji pozarządowych nie wpłynęły uwagi.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm.) przeprowadzono procedurę udziału społeczeństwa w postępowaniu, którego przedmiotem jest sporządzenie programu ochrony powietrza. I tak ogłoszeniem Zarządu Województwa Podkarpackiego z 16 lutego 2020 r. na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i ocenach oddziaływania na środowisko zarząd Województwa Podkarpackiego podał do publicznej wiadomości informację o przystąpieniu do opracowania Programu ochrony powietrza, podstawie prawnej, zakresie, a także że od 28 lutego 2020 r. na stronie internetowej oraz w siedzibie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego dostępny będzie projekt programu, i prawie do składania uwag i wniosków na podany adres internetowy do dnia 23 marca 2020 r. O powyższym ogłoszono na tablicy ogłoszeń Urzędu Marszałkowskiego w Rzeszowie oraz w prasie lokalnej.

Prawidłowo przeprowadzono również procedurę opiniowania przez właściwych wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast i starostów projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza, przewidzianych art. 91 ust. 1 P.o.ś. Zgodnie z wyjaśnieniami organu znajdującymi potwierdzenie w aktach sprawy do wszystkich gmin dwukrotnie zostały rozesłane pocztą tradycyjną pisma z linkiem do projektów dokumentacji z 26 lutego 2020 r. oraz z 1 lipca 2020 r. Dodatkowo 28 lipca 2020 r. została zorganizowana telekonferencja z wykonawcą programu, który wyjaśnił jakie zmiany zaistniały w projekcie w celu dostosowania do wniosków i opinii gmin.

W ramach tej procedury Burmistrz Gminy i Miasta Nisko, pismem z 26 marca 2020 r. (data wpływu 31 marca 2020 r.) znak: OSK.6224.1.2020 oraz pismem z 29 lipca 2020 r. (data wpływu 31 lipca 2020 r.) znak: OSK.6224.2.2020, dwukrotnie przesłał negatywną opinię do projektu. Zawarte w opiniach uwagi zostały przez organ uwzględnione.

Również Minister właściwy do spraw środowiska na podstawie art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1211 z późn. zm.) w marcu 2020 r. zaopiniował z uwagami wstępny projekt uchwały w sprawie programu ochrony powietrza pod względem zgodności z wymaganiami, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 91 ust. 10 ustawy P.o.ś. Zgłoszone przez Ministra uwagi zostały uwzględnione.

Również analiza treści POP nie nasuwa wątpliwości. Odpowiada on wymogom przewidzianym w art. 91 ust. 7a, 84 ust. 2 P.o.ś. i rozporządzeniu Ministra Środowiska z 2019 r. wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 91 ust. 10 P.o.ś. Szczegółowo przeprowadzona w tym zakresie kontrola wykazała, że zostały spełnione wszystkie wymagania co do elementów treści zaskarżonego programu. Ze względu na brak zarzutów w tym zakresie, Sąd uznał za bezzasadne odnoszenie się do każdego z osobna, koncentrując się na ocenie postawionych zarzutów.

I tak, bezzasadny okazał się zarzut określenia w programie ogólnych norm niemożliwych do osiągnięcia. Gmina Nisko została objęta kodem obszaru Pk18sPkPM10d14 w zakresie średniorocznych przekroczeń emisji PM10. Charakter obszaru został określony jako miejski. Stwierdzono emisję łączną PM 10 na poziomie 154,5 Mg, przy powierzchni obszaru 7,6 km 2, liczbie ludności 10.417, w tym poniżej 5 roku życia 520, powyżej 65 roku życia 1041, liczbie ośrodków instytucji w których przebywają osoby starsze i dzieci 29. Maksymalna wartość PM10 36 max ze stężeń dobowych µg/m3 z pomiaru 57,5, wartość 36 max ze stężeń dobowych PM10 µg/m3 z pomiaru 53,1, liczba przekroczeń z obliczeń/ z pomiarów 52/45.

Odnośnie przekroczeń średniorocznego poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM 2,5 miasto Nisko zostało zaliczane do kodu obszaru Pk18sPkPM2,5a05 charakter obszaru miejsko - wiejski niedaleko miasta, emisja łączna to 702,7 przyjętej wielkości, powierzchnia obszaru 43,8 km2, liczba ludności 76712, poniżej 5 roku życia 3835, powyżej 65 roku życia 7671, liczba ośrodków i instytucji w których przebywają dzieci i osoby starsze 77, maksymalna wartość stężenia µg/m3 26,4, wartość stężenia z pomiaru µg/m3 24,1.

Co do obszaru przekroczeń średniorocznego poziomu docelowego B (a) P zostało zaliczone do kodu strefy PK18sPkB (a)Pa01 obszar miejski, podmiejski i wiejski, emisja łączna 8,5 kg, powierzchnia obszaru 11.931,9 km, liczba ludności w obszarze 1.764,911, poniżej 5 roku życia 88.245, powyżej 65 roku życia 176.491, liczba ośrodków, instytucji w których przebywają dzieci i osoby starsze 1924, maksymalna wartość stężenia B (a)P z obliczeń µg/m3 - 8,4, wartość stężenia B (a)P z pomiaru µg/m3 7. Powyższe dane odpowiadają wymogom rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2019 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1159).

Dane uzyskano ze stacji monitoringu przy ul Szklarniowej zlokalizowanego w sposób odpowiadający wymogom Załącznika nr III lit.B Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE.

Bezzasadny pozostaje przy tym zarzut nieadekwatności wyników w punkcie badawczym jakości powietrza na ulicy Szklarniowej do terenu całej gminy, z uwagi na napływ zanieczyszczeń przemysłowych z gmin sąsiednich, które jak wskazuje strona skarżąca powinny mieć udział w kształtowaniu tego czynnika, jak również w realizacji obowiązków wpływających na jego zmniejszenie. Jak ustalono, jako główne źródło emisji pyłów i benzo (a)pirenu stwierdzono emisję pochodzącą z sektora komunalno-bytowego, a nie, jak podnosiła strona skarżąca emisję przemysłową.

Wbrew postawionym w skardze zarzutom dane te nie są teoretyczne, a wynikają ze szczegółowych wyliczeń.

Dokumentację do programu opracowano dla substancji zanieczyszczających powietrze, dla których w ocenie rocznej za rok 2018 w strefie podkarpackiej wskazano przekroczenia norm i stwierdzono konieczność realizacji działań naprawczych, mających na celu poprawę jakości powietrza ze względu na ochronę zdrowia ludzi, czyli: pyłu zawieszonego PM10, pyłu zawieszonego PM2,5 oraz benzo (a)pirenu. W rocznej ocenie jakości powietrza za 2018 rok przy określeniu obszarów przekroczeń w zakresie dopuszczalnego dobowego stężenia pyłu PM10, dopuszczalnego średniorocznego stężenia pyłu PM2,5 - II faza oraz docelowego średniorocznego stężenia benzo (a)pirenu, wykorzystano wyniki pomiarów intensywnych wykonywanych na stałych stanowiskach pomiarowych oraz metody szacowania z wykorzystaniem wyników modelowania rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w atmosferze dla roku 2018 wykonanego przez Instytut Ochrony Środowiska PIB i modelowania dla roku 2017.

W ocenie rocznej wskazano w gminie Nisko przekroczenia poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM10 (57,5 µg/m3 dla dobowego stężenia PM 10), poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM2,5 (26,4 µg/m3 dla średniorocznego stężenia PM2,5), a więc standardów jakości powietrza oraz poziomu docelowego benzo (a)pirenu (3 µg/m3 dla średniorocznego stężenia b (a)p). Analizy wykonane w ramach "Rocznej oceny jakości powietrza za 2018 r." jak i przez firmę BSiPP Ekometria, w ramach opracowywania dokumentacji do Programu ochrony powietrza wskazały, że podstawową i przeważającą przyczyną przekroczeń norm jakości powietrza jest tzw. emisja niska, czyli emisja zanieczyszczeń (pyłu PM10, pyłu PM2,5 i B (a)P) pochodząca z sektora komunalno-bytowego, emitowana w procesie spalania paliw stałych w urządzeniach grzewczych, kotłach wykorzystywanych w ogrzewaniu indywidualnym domów i mieszkań (37,5% w dobowych stężeniach PM 10, 36% w średnich rocznych stężeniach PM 2,5 oraz 90% w średnich rocznych stężeniach.

W związku z taką diagnozą oraz zgodnie z § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2019 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych w Programie wskazano działania niezbędne do osiągnięcia poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu. Jako podstawowe wskazano działanie "Ograniczanie emisji zanieczyszczeń do powietrza z ogrzewania indywidualnego" koddziałania PsOeUa zmierzające do obniżenia stężeń zanieczyszczeń na terenie strefy podkarpackiej przez zmianę sposobu ogrzewania w lokalach ogrzewanych indywidualnie niskosprawnymi kotłami lub piecami na paliwo stałe.

Na podstawie wyników punktów pomiarowych ustalono wielkość przekroczeń, dokonano analizy źródeł emisji substancji w powietrzu, a następnie w oparciu o przedstawiony program naprawczy wskazano prognozowane stężenie pyłu zawieszonego PM10 24 h w 2026 na 29,44 µg/m3, PM2,5 - 12,25 µg/m3, benzopirenu - 0,85 µg/m3, odpowiadające wielkościom przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu, jak również dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE. Uwzględniono przy tym źródła emisji substancji: napływowa z terenów Słowacji i Ukrainy oraz z terenu strefy w tym typy emisji: procesy spalania w sektorze produkcji i transformacji energii, procesy spalania w sektorze komunalnym i mieszkaniowym, mieszkalnictwo i usługi, procesy spalania w przemyśle, procesy produkcyjne, wydobycie i dystrybucja kopalnych, zastosowanie rozpuszczalników i innych produktów, transport drogowy, kolej, transport powietrzny, ciągniki rolnicze, zagospodarowanie odpadów, rolnictwo. Jednocześnie stwierdzono, że głównym źródłem emisji pyłów i B (a)P jest sektor komunalno - bytowy tj. użytkowanie kotłów na paliwo stałe o mocy do 1 MW.

Planowane do realizacji działania to:

- ograniczenie emisji zanieczyszczeń do powietrza z ogrzewania indywidulanego (PsOeUa)

- prowadzenie działań kontrolnych (PsDzKo),

- wspomaganie samorządów gminnych i mieszkańców gmin we wdrażaniu uchwały antysmogowej (PsWuAn),

- stworzenie przez samorząd gminny systemu wsparcia wymiany źródeł ciepła na ekologiczne dla osób fizycznych (PsSyWs),

- zwiększenie udziału zieleni w wybranych miastach strefy podkarpackiej (PsObZi),

- edukacja ekologiczna (PsEdEk).

Odnośnie zarzutu wskazania w projekcie liczby kotłów nie uwzględniającej realiów (objętych programem PsOeUa), w tym gospodarstw, w których dokonano już wymiany kotłów, bądź też gospodarstw podpiętych pod elektrociepłownie za uzasadnione uznać należy twierdzenie organów, że wskazana liczba kotłów do wymiany została określona jako szacunkowa na podstawie Bazy Danych Obiektów topograficznych województwa podkarpackiego w skali 1: 10 000 (BDOT10k) udostępniona przez wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Rzeszowie, z której uzyskano informacje o budynkach (lokalizacji, typie budynku - wielo lub jednorodzinny oraz o ilości kondygnacji), danych z Banku Danych Lokalnych GUS w zakresie Gospodarki Mieszkaniowej-liczby budynków mieszkalnych i powierzchni mieszkaniowej oraz liczby odbiorców gazu i ilości gazu wykorzystanego w celach grzewczych,

- sprawozdań powierzchni zabudowy mieszkalnej oraz liczby odbiorców gazu wykorzystywanego w celach grzewczych,

- danych z Narodowego spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań z 2011 r. (wiek budynków),

- bazy danych o powierzchni ogrzewanych poszczególnymi typami paliw oraz emisji powierzchniowej utworzonej na potrzeby modelowania,

- sprawozdań z realizacji działań naprawczych,

- wielkości przekroczeń poziomów dopuszczalnych pyłu PM10, PM 2,5 i docelowego B (a)P.

Ponadto organ uwzględnił w tym zakresie wnioski Gminy Nisko składane w trakcie tworzenia projektu. Zarówno w trakcie pierwszego, jak i drugiego procesu opiniowania projektu Programu Gmina Nisko zaopiniowała Program negatywnie.

W pierwszym opiniowaniu zarzut brzmiał "Na Gminę i Miasto Nisko nałożono obowiązek wymiany 4429 szt. pieców w ciągu 6 lat (2021-2026) za łączną kwotę 66435 tys. zł. W pierwszych dwóch latach 2021 i 2022 narzucono wymianę 2092 szt. pieców rocznie! Program narzuca wymianę ponad 100% istniejących pieców. Według złożonych deklaracji w sprawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy i Miasta Nisko funkcjonuje 4342 gospodarstw indywidualnych (stan na marzec 2020) a projektant narzuca nam wymianę 4429 pieców czyli 87 więcej od liczby istniejących gospodarstw domowych. Narzucone ilości są czysto teoretyczne, nie mające pokrycia w rzeczywistości, nie uwzględniają już gospodarstw, które są podpięte do sieci ciepłowniczej i gospodarstw, które już wymieniły piece węglowe na gazowe. Dlatego też, z uwagi na bzdurny charakter wskaźnika ten punkt programu opiniuję negatywnie. Ilość pieców do wymiany powinna być określona w sposób rozsądny, uwzględniający możliwości techniczne i finansowe gminy oraz rzeczywistą ilość pieców do wymiany." Uwaga została uwzględniona - zweryfikowano i zmniejszono szacunkowa liczbę kotłów do wymiany.

W drugim opiniowaniu uwaga Gminy Nisko brzmiała: "Tabela 1-25 Szacunkowa liczba kotłów, które powinny zostać wymienione na terenie strefy podkarpackiej str. 146, 163 i 164 projektu programu. Na Gminę i Miasto Nisko nałożono obowiązek wymiany 3667 szt. pieców w ciągu 6 lat (2021-2026) za łączną kwotę 55 005 tys. zł. Program narzuca wymianę 84, 1% istniejących pieców. Według złożonych deklaracji w sprawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy i Miasta Nisko funkcjonuje 4360 gospodarstw indywidualnych (stan na lipiec 2020). Narzucone ilości są czysto teoretyczne, nie uwzględniają gospodarstw, które są podpięte do sieci ciepłowniczej i tych, które już wymieniły stare piece węglowe na nowe źródła ciepła spełniające wymagania POP. Dlatego proszę o ustalenie nowej liczby pieców do wymiany, która uwzględnia możliwości techniczne oraz finansowe gminy." Ponownie uwaga została uwzględniona, ponownie zmniejszono liczbę kotłów do wymiany. Natomiast w odpowiedzi wyjaśniono zakres zmiany: "zmniejszono proponowaną do wymiany liczbę kotłów. Jednocześnie organ jeszcze raz podkreślił, że liczba kotłów do wymiany jest szacowana, z tego względu na to, że w roku 2021 i 2022 do wymiany wskazano wyłącznie po 10% szacowanej liczby kotłów, wychodząc z założenia iż po wykonaniu inwentaryzacji szczegółowej w ramach Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków zostanie opracowana aktualizacja Programu na podstawie rzeczywistych danych. Organ podkreślił, że odpowiedzialni za realizację działania są użytkownicy kotłów na paliwo stałe do 1,0 MW: osoby fizyczne, przedsiębiorcy i osoby prawne, samorządy powiatowe odnośnie majątku powiatów natomiast samorządy gminne wyłącznie odnośnie majątku gminy.

Zgłoszone uwagi zostały uwzględnione - zweryfikowano i zmniejszono szacunkową liczbę kotłów do wymiany.

Wskazać należy, że organ uwzględnił wszelkie możliwe i dostępne źródła informacji w tym zakresie. Za organem powtórzyć należy, że prognozowana do wymiany liczba kotłów stanowi liczbę szacunkową, jedyną możliwą do ustalenia, z uwagi na brak inwentaryzacji kotłów. W opozycji do tych ustaleń Gmina Nisko nie podała żadnych merytorycznych argumentów dot. ilości kotłów do wymiany. Natomiast logiczne jest wyjaśnienie organu, że skoro notowane obecnie stężenia są wyższe niż w roku 2015, liczba kotłów przewidziana do wymiany w pierwszych latach obowiązywania programu (266) jest adekwatna do liczby kotłów przewidzianych do wymiany w poprzednio obowiązującym POP (szacunek na podstawie GUS to około 160 źródeł rocznie). Powyższe ustalenia są kompatybilne z obowiązującą na terenie województwa podkarpackiego uchwałą Nr LII/869/18 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 23 kwietnia 2018 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa podkarpackiego ograniczeń w zakresie instalacji, w których następuje spalanie paliw. W efekcie tej uchwały do końca roku 2028 w województwie nie powinny funkcjonować kotły na paliwa stałe, niespełniające standardów emisyjnych klasy 5. Zatem wskazane w POP działanie równocześnie jest zgodne z obowiązującym już prawem miejscowym.

Sprzeczny z zapisami POP pozostaje zarzut Gminy dotyczący przerzucenia na Gminę odpowiedzialności za nieosiągnięcie wyniku ilości przewidywanych do wymiany pieców. Zgodnie z § 3 pkt 5 lit. f Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2019 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1159) za realizację działań oprócz jednostek samorządowych, odpowiedzialne mogą być podmioty korzystające ze środowiska oraz osoby fizyczne niebędące podmiotem korzystającym ze środowiska. W związku z tym w harmonogramie rzeczowo finansowym Programu wskazano podmioty/organy odpowiedzialne za realizację działania naprawczego. Są to użytkownicy kotłów na paliwo stałe do 1,0 MW: osoby fizyczne, przedsiębiorcy i osoby prawne, samorządy powiatowe odnośnie majątku powiatów oraz samorządy gminne odnośnie majątku gminnego.

Z kolei w odniesieniu do zarzutu zbyt wysokiego wskaźnika udziału terenów zielonych (program PsObZi), wyjaśnić należy, że został on ustalony w oparciu o tzw. współczynnik pochłaniania. Stanowi on iloraz zdolności pochłaniania zanieczyszczeń pyłowych przez zieleń miejską (definiowanej według GUS jako parki, zieleńce, zieleń osiedlowa, zieleń uliczna oraz żywopłoty) oraz łącznej emisji pyłu PM10 wszystkich typów określonej dla miasta na podstawie bazy KOBIZE. Z uwagi na mocno zróżnicowany wskaźnik na terenie województwa ustalono wskaźnik dla poszczególnych gmin i miast przy uwzględnieniu wielkości przekroczeń poziomu dopuszczalnego, liczby ludności zamieszkującej gminę, gęstości i jakości zabudowy. Dla miasta Nisko ustalono wzrost powierzchni terenów zielonych roczny 2,20, w latach 2021-2026 - 13,20 ha. Przy czym wskazano, że dla osiągnięcia powyższego wskaźnika należy wdrożyć następujące działania: zielone skwery, tworzenie parków kieszonkowych, uzupełniania parków publicznych galerii handlowych, sklepów wielkopowierzchniowych o nasadzenia drzew i krzewów, naturalne albo kwietne łąki zamiast przystrzyżonych trawników, łąki miejskie w postaci rzadziej koszonych terenów zieleni a nawet trawniki z koniczyny czy roślin płożących, zielone ściany domów oraz okrywane bluszczem, pnączami ekrany akustyczne (systemowe wprowadzanie pnączy na ściany budynków użyteczności publicznej, zielone dachy, naturalne place zabaw, tworzone z naturalnych materiałów, pośród zieleni, wspieranie powstawania ogrodów słonecznych, rozwijanie błękitno - zielonej infrastruktury i restytucji sieci hydrograficznej (urbanizacja uwzględniająca retencję wody opadowej i enklawy bioróżnorodnych ekosystemów we wszystkich nowych inwestycjach budowalnych w mieście. Tak wskazany sposób realizacji programu bezzasadnymi czyni zarzuty dotyczące ograniczenia powierzchni przemysłowej i konkurencyjności w tym zakresie względem pozostałych gmin. Stworzenie terenów zielonych nie musi odbywać się kosztem rozwoju przemysłu. Chodzi o to aby tereny zielne niwelowały negatywne skutki ingerencji w środowisko, co nie musi odbywać się jedynie poprzez tworzenie tzw. poziomych placów zieleni, ale także poprzez zagęszczanie już istniejących terenów zielonych, tworzenie zielonych ekranów, ścian budynków czy dachów.

Bezzasadny okazał się również zarzut nie wskazania źródeł finasowania programu.

Jako źródła finansowania wskazano Regionalny Program Operacyjny Województwa Podkarpackiego; Program "Czyste Powietrze", Program STOP SMOG, Program "Ciepłownictwo powiatowe", Program "Mój Prąd", program lokalny (gminny) wspierający zmianę sposobu ogrzewania (w tym środki pozyskiwane na podstawie art. 402 P.o.ś.). Obowiązywanie tzw. uchwały antysmogowej na terenie województwa podkarpackiego pozwala gminom na finansowanie działań z Programu STOP SMOG. Zapewniono przy tym, że w obu Programach, tj. Czyste Powietrze jak i STOP SMOG jest zapewniona wystarczająca kwota na wymianę przestarzałych systemów grzewczych oraz termomodernizację w całej Polsce. Odnosząc się do zarzutu trudności związanych z naborem wniosków organ wyjaśnił, że procedura uzyskiwania finansowania w Programie Czyste Powietrze w związku z licznymi skargami została znacznie uproszczona, a termin uzyskiwania świadczenia skrócony. Sąd z urzędu również stwierdza, że nie jest prawdą, iż beneficjent pomocy musi najpierw pokryć wydatki z własnej kieszeni, a następnie może starać się o ich zwrot. Owszem jest to zasadą, ale są od niej wyjątki. Dopuszcza się bowiem możliwość poniesienia kosztów przez wykonawcę, tj. podmiot który dokonuje wymiany pieca, a następnie zwrot środków na jego konto. Fachowy podmiot, a takie jest założenie programu, który ma obowiązek podpisania protokołu odbioru zamontowanego kotła, korzysta z prawa odroczenia zapłaty faktury za zakupiony piec. Zatem możliwa jest w praktyce taka sytuacja, że beneficjent zlecając np. zakup i wymianę kotła przedsiębiorcy, nie ponosi z tego tytułu kosztów, wskazuje w umowie jako osobę, na której konto środki mają zostać przelane wykonawcę. W ten sposób zapewnia się możliwość skorzystania z programów przez osoby, które nie posiadają środków na nabycie pieca. W tym zakresie konieczne jest zatrudnienie osób, które orientują się w realizacji programów, bądź przeszkolenie przez nie własnych pracowników, tak by programy były realnie wykonywane. Temu celowi służyć ma również kampania informacyjna, przed którą Gmina się wzbrania.

Bezzasadny okazał się również zarzut dotyczący nałożenia obowiązku prowadzenia działań kontrolnych w odniesieniu do osób fizycznych niebędących podmiotami korzystającymi ze środowiska, które w obecnym stanie faktycznym, z uwagi na ich dużą liczbę, sytuację epidemiczną związaną z zagrożeniem wirusem Sars Cov - 2 oraz znacznymi kosztami finansowymi działalności kontrolnej, nie są możliwe do zrealizowania.

Upoważnienie do przeprowadzania takich kontroli przewidują przepisy.

Zgodnie z art. 379 ustawy P.o.ś. przyznaje się uprawnienia kontrolne między innymi wójtowi, burmistrzowi i prezydentowi miasta. Organy te mogą upoważnić do wykonywania funkcji kontrolnych pracowników podległych im urzędów miejskich lub gminnych lub funkcjonariuszy straży miejskich/gminnych. Zgodnie z art. 379 ust. 3 uprawnienia kontrolne organów samorządowych obejmują:

1) wstęp wraz z rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem przez całą dobę na teren nieruchomości, obiektu lub ich części, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, a w godzinach od 6 do 22 - na pozostały teren,

2) przeprowadzanie badań lub wykonywanie innych niezbędnych czynności kontrolnych,

3) żądanie pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywanie i przesłuchiwanie osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego,

4)żądanie okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli.

Zgodnie z art. 17 ust. 4 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, inspekcja udziela pomocy organom samorządu terytorialnego w realizacji ich zadań kontrolnych w zakresie ochrony środowiska.

Działania kontrolne powinny dotyczyć:

- Kontrolowania gospodarstw domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów w kotłach i piecach.

- Udostępniania mieszkańcom numeru telefonu oraz formularza internetowego do zgłaszania wszelkich przypadków naruszeń dotyczących ochrony powietrza wraz z wymienieniem dokładnej listy zakazów, sposobów rozpoznania ich naruszania (w celu ograniczenia liczby fałszywych alarmów) oraz minimalnych informacji, potrzebnych jednostce do podjęcia interwencji.

- Przestrzegania zapisów uchwały, o której mowa w art. 96 ustawy P.o.ś. (uchwały antysmogowej).

Jednocześnie zgodzić należy się z organem, że kontrola jest działaniem niezbędnym wynikającym również z obowiązującej "uchwały antysmogowej", polegającym na weryfikacji stopnia wdrażania uchwały antysmogowej, a także przestrzegania zakazów wprowadzonych tą uchwałą, wdrażania działań naprawczych z Programu oraz przestrzegania zakazu spalania odpadów.

Przeszkody do jej przeprowadzenia nie może stanowić stan epidemii. Ustawodawca nie zawiesił obowiązywania prawa miejscowego w związku z epidemią Sars Cov-2, a kontrole można prowadzić z zastosowaniem odpowiednich reguł dot. postępowania w trakcie epidemii. W trakcie opiniowania gmina Nisko nie wniosła uwag do ww. działania.

Chybiony okazał się również zarzut nałożenia obowiązku przeprowadzenia akcji informacyjnych związanych z edukacją społeczeństwa, także uzasadniany sytuacją epidemiczną. Wprowadzony w tym zakresie program uznać należy za celowy, a działania edukacyjne, jak prawidłowo wywodzi organ, można dostosować do obowiązującego reżimu sanitarnego, zwłaszcza, że działania edukacyjne to nie tylko bezpośrednie spotkania z mieszkańcami, ale chociażby rozpowszechnianie broszur informacyjnych w formie papierowej, czy elektronicznej.

Podsumowując stwierdzić należy, że zapisy POP wynikają z obowiązujących w tym zakresie przepisów unijnych, ale i ustawodawstwa krajowego. Są ponadto wynikiem stwierdzonych przekroczeń dopuszczalnych norm wskaźników substancji szkodliwych dla środowiska w tym PN 10, PN 2,5 i b (a)P, a także grożących Polsce sankcji, chociażby na podstawie wyroku TSUE. Wychodząc naprzeciw tym wymogom organ jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest sejmik województwa ustanawia określone działania, które mają na celu zniwelować te naruszenia w oparciu o obiektywne kryteria oraz wyniki uzyskane dla wszystkich aglomeracji należących do strefy podkarpackiej. Podjętych działań nie mogą niweczyć podnoszone w skardze zarzuty. Podnoszone, w podobnym tonie, przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej zarzuty, także nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. Wyraźnie zaznaczono, że podnoszone przez Polskę bariery społeczne czy trudności ekonomiczne nie mogą zatrzymać wdrożonego procesu ochrony powietrza.

Stawiane zarzuty nieprawidłowego ustalenia liczby kotłów do wymiany w sytuacji, gdy Gmina sama nie jest w stanie ich ustalić świadczy o negacji problemu.

W obliczu istniejącego obowiązku i grożących sankcji nie można zasłaniać się niemożliwością ustalenia danych ale należy przedsięwziąć środki zmierzające do ich ustalenia. Niewłaściwy jest również zarzut nałożenia zbyt dużej ilości akcji informacyjnych. Rolą Gminy jest przeprowadzenie tej akcji w sposób, który pozwoli dotrzeć do jak największej liczby mieszkańców.

Z kolei zarzut braku środków finansowych nie wytrzymuje krytyki w zestawieniu z programami unijnymi, z których można je uzyskać. Ani trudność dostępu, ani niechęć mieszkańców do skorzystania z nich nie powinna stanowić bariery w uzyskaniu tych środków. Również rolą gminy w tym zakresie jest rozpropagowanie możliwości skorzystania z nich, a w razie trudności pomoc w tym zakresie odpowiednio przeszkolonych pracowników. W przeciwnym razie Polska nie osiągnie wymaganych wskaźników.

Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.