Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2697501

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 8 maja 2019 r.
II SA/Rz 252/19
Kolejność podmiotów zobowiązanych do dokonania rozbiórki.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Magdalena Józefczyk (spr.).

Sędziowie WSA: Joanna Zdrzałka Piotr Godlewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. sp.k. w (...) na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki części okapu dachu

I. uchyla zaskarżoną decyzję;

II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. sp.k. w (...) kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem kontroli jest decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...), wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki części okapu dachu.

W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) - dalej: "k.p.a." oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) - dalej: "P.b.".

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") pismem z dnia 30 czerwca 2016 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku magazynowym, zlokalizowanym na działkach nr 2799/4 i 2801/4 w miejscowości (...).

Następnie postanowieniem z dnia (...) marca 2017 r. nr (...), działając na podstawie art. 81c ust. 2-4 P.b., zobowiązał B sp. z o.o. sp.k. z/s w (...) (dalej: "Spółka" lub "skarżąca") do dostarczenia ekspertyzy robót budowlanych wykonanych w ww. budynku magazynowym, jednakże rozstrzygnięcie uchylono wskutek uwzględnienia zażalenia Spółki postanowieniem PWINB z dnia (...) kwietnia 2017 r. nr (...). Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie wykazał, aby w realiach opisywanej sprawy zaistniały "uzasadniane wątpliwości", co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego kontrolowanego obiektu budowlanego, wobec czego brak było podstaw do wydania postanowienia w oparciu o art. 81c ust. 2-4 P.b.

Postanowieniem z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...), wydanym na podstawie art. 81c ust. 2-4 u.p.b., organ I instancji ponownie zobowiązał Spółkę do przedstawienia ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonanych w budynku magazynowym Spółki. Po dostarczeniu żądanej dokumentacji, decyzją z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., organ zobowiązał Spółkę, jako właściciela nieruchomości do doprowadzenia robót budowlanych zrealizowanych w budynku magazynowym, zlokalizowanym na działkach nr 2799/4 i 2801/4, do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji - zamurowania materiałem ściennym niepalnym trzech otworów okiennych w ścianie wschodniej budynku, obcięcie okapu wystającego poza lico ściany od strony wschodniej oraz zamontowanie rynien i rur spustowych - w terminie do dnia 31 sierpnia 2018 r.

Uwzględniając odwołanie Spółki, decyzją z dnia (...) maja 2018 r. nr (...), PWINB uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, PINB nie dokonał prawidłowo niezbędnych ustaleń w celu dokładnego wyjaśnienia stanu fatycznego i prawnego sprawy. Organ I instancji nie dokonał bowiem ustaleń na okoliczność zarówno daty powstania i legalności otworów okiennych objętych zaskarżonym odwołaniem nakazem, jak i tego, czy powstały podczas przebudowy dachu budynku, czy istniały od początku istnienia obiektu. Organ I instancji nie wyjaśnił również jednoznacznie, czy w wyniku robót budowlanych związanych z wymianą pokrycia dachowego zmianie uległy wymiary dachu, w tym długość okapu, a odpowiedzi na to pytanie nie dostarcza również ekspertyza sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., zobowiązał Spółkę jako właściciela nieruchomości do doprowadzenia robot budowlanych zrealizowanych w budynku magazynowym na działkach nr 2799/4 i 2801/4 w (...) do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamontowanie rynien i rur spustowych odprowadzających wody opadowe z powierzchni dachu na własny teren nieutwardzony.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że parterowy budynek gospodarczy konstrukcji murowanej, o wymiarach zewnętrznych 22,69 m x 9,20 m i z dachem stalowym pokrytym blachą, w którym zrealizowane stanowiące przedmiot postępowania roboty budowlane, istniał już w 2001 r., co znajduje potwierdzenie w decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) listopada 2001 r., wydanej w przedmiocie podziału działek 2799/1, 2800/1 i 2801/1. W 2013 r. Spółka dokonała samowolnej realizacji robót budowlanych, polegających na wymianie pokrycia dachowego na tym budynku, a na podstawie analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz zeznań świadków przyjęto, że podczas wymiany pokrycia dachowego inwestor przedłużył okap budynku od strony wschodniej. Za wiarygodne uznano zeznania i wyjaśnienia właścicieli działek znajdujących się w sąsiedztwie budynku, którzy przebywają w pobliżu spornego obiektu większą ilość czasu niż pracownicy lub kierownictwo Spółki. Zdaniem PINB, wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę budynku magazynowego, która w myśl uregulowań P.b. winna zostać wykonana na podstawie stosownego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej, a czego w opisywanej sprawie nie dopełniono.

Organ I instancji podniósł, że z przedstawionej przez Spółkę ekspertyzy wynika, że budynek magazynowy zlokalizowany jest ścianą wschodnią w odległości 0,76 m - 0,92 m od granicy działki, jednakże jego lokalizacja została spowodowana dokonanym w 2001 r. podziałem nieruchomości. Okoliczność ta skutkowała przyjęciem przez organ I instancji, że w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do wydania nakazu zarówno zamurowania otworów okiennych w ścianie wschodniej budynku, których nota bene legalności nie kwestionowały strony w toku postępowania, jak i rozbiórki części okapu od strony wschodniej obiektu. Za zasadne organ uznał natomiast nałożenie na Spółkę obowiązku zamontowania na budynku rynien i rur spustowych, celem odprowadzenia wód opadowych na teren własnej działki, co w ocenie organu nadzoru pozwoli doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami.

W odwołaniu od tej decyzji KM podniósł, że organ I instancji nie odniósł się w treści decyzji do dokonanej przez Spółkę samowoli budowlanej, polegającej na przedłużeniu okapu dachu od strony wschodniej. Na wykonanie przebudowy obiektu Spółka nie posiadała decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, a zatem organ nadzoru winien wydać decyzję w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Odwołujący się podniósł, że jego wolą nie było doprowadzenie do obcięcia spornego okapu po licu ściany, a jedynie jego skrócenie. Ponadto fakt dokonania podziału nieruchomości przez matkę odwołującego się i przeprowadzenia granicy działki w bliskiej odległości ściany wschodniej spornego budynku nie oznacza, że właściciel tego obiektu jest uprawniony do dokonywania dalszych naruszeń przepisów techniczno - budowlanych.

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...), (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) i jednocześnie nakazał rozbiórkę części okapu dachu w istniejącym budynku magazynowym zlokalizowanym na działkach nr 2799/4 i 2801/4 położonych w miejscowości (...) - przebiegającego wzdłuż ściany podłużnej budynku od strony wschodniej - samowolnie przedłużonego w kierunku działki nr 2801/5, ponad pierwotną linię okapu (przed przebudową dachu), poza lico istniejącego komina.

Zdaniem PWINB, organ I instancji słusznie ocenił zebrany materiał dowodowy i zasadnie ustalił, że połać dachu od strony wschodniej przed wykonaniem robót nie posiadała deski okapowej ani rynny i nie wykraczała poza lico komina. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdził, że prowadzone roboty budowlane nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego, gdyż w wyniku wykonania przedłużenia elementów okapu dachu zwiększyła się powierzchnia dachu, zmieniły się parametry techniczne i użytkowe, dlatego też zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a P.b. wykonywane roboty budowlane należy zakwalifikować jako przebudowę budynku, wymagającą pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Zasadnie również organ I instancji przyjął, że sprawa winna zostać rozpatrzona w oparciu o procedurę naprawczą określoną w art. 51 tej ustawy, niemniej zdaniem PWINB, rozstrzygnięcie wydane w oparciu o wskazany przepis nie usunie skutków popełnionego naruszenia prawa, polegającego na zbliżeniu elementów okapu do granicy z działką sąsiednią. Nakaz zamontowania rynien nie tylko, że nie wyeliminuje się dokonanego przedłużenia okapu, to może jeszcze dodatkowo powiększyć zbliżenie elementów okapu do granicy działki sąsiedniej.

Organ odwoławczy zauważył, że kwestionowane roboty budowlane wykonano w 2013 r. i na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm. dalej: "rozporządzenie"), podlegają obowiązującymi wówczas jak i obecnie przepisom tego rozporządzenia. Zgodnie z § 12 ust. 6 pkt 1 ww. rozporządzenia, odległość od granicy działki budowlanej do okapu nie może być mniejsza niż 1,5 m. W świetle powyższego nie jest dopuszczalne wykonanie przebudowy dachu z wydłużeniem okapu powodującym dodatkowe zmniejszenie wymaganej odległości i okoliczność ta powinna być istotą interwencji administracyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku o treści tożsamej z rozstrzygnieciem decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego (przedłożonej ekspertyzy technicznej z października 2017 r.) oraz niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zaniechanie przeprowadzenia oględzin przedmiotowej inwestycji;

2. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

3. art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i nakazanie rozbiórki części okapu dachu, podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy winien być zastosowany art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, tj. wystarczającym było nałożenie obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez zamontowanie rynien i rur spustowych odprowadzających wody opadowe z powierzchni dachu na własny nieutwardzony teren.

Spółka podniosła, że nabyła działki nr 2799/4 i 2801/4 położone w miejscowości (...) wraz z istniejąca zabudową w 2013 r. i budynek ten posiadał kształt oraz wymiary takie jak w chwili obecnej. W 2013 r. w istniejącym budynku wykonano roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachowego na nowe z blachy trapezowej oraz wymianie drewnianych łat w ilości około 80%, a stalowa konstrukcja nie była zmieniona (tylko pomalowana farbą antykorozyjną). Nie dokonano zmiany wysokości budynku, wielkości powierzchni dachu, ani stopnia nachylenia połaci dachowej. Odwołując się do znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy technicznej z października 2017 r. zdaniem skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym jawi się przyjęcie zaproponowanego przez ww. sposobu doprowadzenia elementów budowlanych magazynu do stanu zgodnego z prawem - tj. wykonanie odwodnienia połaci dachu poprzez zamontowanie stalowej rynny o średnicy 150 mm wraz z dwoma rurami spustowymi o średnicy 125 mm zamontowanych w narożach obiektu od strony wschodniej. Dodatkowo należałoby na pokryciu dachu z blachy w części wschodniej zamontować łapacze śniegu po to, aby w okresie zimowo-wiosennym zalegający śnieg na dachu nie zsuwał się na sąsiednią działkę tylko powoli spływał w postaci wody. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie zachodzi zatem konieczność dokonywania rozbiórki części okapu dachu w istniejącym budynku magazynowym. 

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, a stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. obligowało Sąd do uwzględnienia skargi. Sąd stwierdza też, że skarga jest zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż to wskazano w skardze. Zastrzeżenia i ocena Sądu, o jakich jest mowa poniżej powinny być wzięte pod uwagę przez właściwe organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że na dzień wydania kontrolowanej decyzji istniała samowola budowlana. W tym zakresie Sąd podziela argumentację prawną i faktyczną kontrolowanych organów.

Zgodnie z treścią art. 52 P.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Powołany przepis art. 52 P.b. wymienia następujące kategorie podmiotów: inwestora, właściciela, zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie wskazuje się, że wymienienie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. W literaturze przedmiotu zgodnie się przyjmuje, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, którego cechą charakterystyczną jest jego zewnętrzny charakter, władczość oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, określając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Aktem administracyjnym zatem będzie każde władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie Do elementów konstytutywnych pojęcia aktu administracyjnego należy zaliczyć zatem te z nich, które stanowią, że jest to zewnętrzne, władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o prawach lub obowiązkach prawnych konkretnych podmiotów w sprawie indywidualnej.

W rozpoznawanej sprawie zaistniała taka sytuacja, że organ II instancji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wydajac decyzję reformatoryjną i oznaczając zakres obowiązków, jakie mają być wykonane nie podał adresata tych obowiązków. Z tego też względu takie rozstrzygnięcie organu II instancji należy uznać za wydane z naruszeniem przepisów prawa. Dodać trzeba, że w niniejszej sprawie spór, co do zasady, nie dotyczy adresata obowiązku wyznaczonego do realizacji, ale zakresu obowiązku wyznaczonego do realizacji przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji. Z tego też względu Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 P.b. wobec braku konkretyzacji podmiotu, do którego adresowany jest obowiązek. W sprawie występuje kilka stron, dlatego też wyodrębnienie adresata obowiązku stanowi istotną okoliczność niniejszej sprawy. Brak ten stanowi też o niemożności prowadzenia postępowania egzekucyjnego obowiązku wynikającego z zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które zmierzają do podważenia stanu faktycznego sprawy, to Sąd stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Stan faktyczny, który przyjął do orzekania organ I instancji, co do którego organ II instancji stwierdził jego prawidłowość, to w ocenie Sądu ocena ta zasługuje na akceptację. Bezsporna jest data powstania obiektu, data podziału działki, na której został wybudowany kontrolowany obiekt, jak i jego lokalizacja po podziale nieruchomości względem nowowydzielonych działek.

Nie doszło też do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., który określa jedną z możliwych do wydania przez organ nadzoru budowlanego treści decyzji naprawczych. Zgodnie z tym przepisem organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Sentencja zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie wskazuje na wykonanie czynności, które doprowadzą do przywrócenia stanu poprzedniego. Z tego względu wbrew twierdzeniom skargi nie doszło w tym zakresie do naruszenia przepisów prawa materialnego, które w ocenie skarżącego nie miały zastosowania.

Wykazane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego Sąd uwzględnił z urzędu i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.

Wskazania, co do dalszego procedowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.