II SA/Rz 17/21, Nieważność uchwały rady gminy o przekazaniu skargi do WSA. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3167955

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2021 r. II SA/Rz 17/21 Nieważność uchwały rady gminy o przekazaniu skargi do WSA.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Ewa Partyka (spr.).

Sędziowie: WSA Magdalena Józefczyk A, WSA Karina Gniewek-Berezowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Korczyna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 10 listopada 2020 r. nr P-II.4131.2.294.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 15 października 2020 r. nr XXXVIII/210/2020 w sprawie przekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie - skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi Rady Gminy Korczyna (dalej jako: "Rada Gminy") jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ nadzoru") z dnia 10 listopada 2020 r. nr P-II. 4131.2.294.2020 stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 15 października 2020 r. Nr XXVIII/210/20 w sprawie przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargi Jana Zycha - Wójta Gminy Korczyna.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 15 października 2020 r. Rada Gminy, działając na wniosek grupy radnych, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 715 z późn. zm. - dalej w skrócie: "u.s.g.") w zw. z art. 54 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a."), podjęła uchwałę Nr XXVIII/210/20 w sprawie przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargi Jana Zycha - Wójta Gminy Korczyna, na uchwałę nr XXIV/180/20 Rady Gminy z dnia 23 czerwca 2020 r. w sprawie wotum zaufania dla Wójta. Wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Rady Gminy.

W uzasadnieniu do projektu ww. uchwały nadesłanym przez Radę Gminy wyjaśniono, że uchwała ta czyni zadość art. 54 § 2 p.p.s.a., który obligował Radę Gminy do przekazania skargi Wójta wraz z aktami sprawy do Sądu. Ponadto powołując się na treść uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 3/12 wskazano, że z uwagi na szczególny charakter sprawy, wynikający z faktu, że podjęta uchwała bezpośrednio dotyczy organu wykonawczego oraz mając na uwadze fakt, iż wójt gminy jako osoba reprezentująca Gminę na zewnątrz działałby w konflikcie interesów w przedmiotowej sprawie, a organ stanowiący mógłby być pozbawiony prawa do ochrony sądowej, Rada Gminy powinna upoważnić przewodniczącego Rady Gminy do reprezentowania jej w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed WSA w Rzeszowie.

Po przekazaniu ww. uchwały organowi nadzoru, Wojewoda w dniu 23 października 2020 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności.

Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 listopada 2020 r. nr P-II. 4131.2.294.2020, Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność powyższej uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że zarówno na gruncie ustawy o samorządzie gminnym, jak i innych ustaw brak jest przepisu, który stanowiłby dla rady gminy podstawę do podjęcia przedmiotowej uchwały. Zdaniem Wojewody art. 54 § 2 p.p.s.a. nie stanowi dla rady gminy takiej podstawy dla podjęcia uchwały o udzieleniu odpowiedzi na skargę do sądu administracyjnego. Ponadto, powołując się na wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1154/12 oraz na uchwałę NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, organ nadzoru zwrócił uwagę, że w postępowaniu przed sądem w sprawach skarg wnoszonych na podstawie art. 101 u.s.g. zdolność sądową ma wójt gminy i on jest co do zasady właściwy do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym i do udzielenia odpowiedzi oraz pełnomocnictw w tym zakresie, jako podmiot reprezentujący gminę, a także w niektórych sytuacjach przewodniczący rady. W ocenie Wojewody powyższe okoliczności świadczą o tym, że Rada Gminy, podejmując uchwałę w sprawie przekazania skargi, dokonała tej czynności bez umocowania ustawowego i z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 54 § 2 p.p.s.a.

W ustawowym terminie Rada Gminy wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania od organu.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Rada Gminy zarzuciła:

- naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 54 § 1 i § 2 p.p.s.a., polegające na błędnym uznaniu, że podjętą uchwałą w sprawie przekazania do Sądu Administracyjnego skargi Wójta Gminy, wykroczyła poza ustawowe kompetencje Rady Gminy - działała bez podstawy prawnej;

- naruszenie art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a. w zw. z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 3/12 z dnia 13 listopada 2012 r., poprzez zakwestionowanie reprezentacji Rady Gminy przez jej Przewodniczącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w sytuacji szczególnej (konfliktu interesu), gdyż skarżącym działania organu stanowiącego jest Wójt Gminy.

W uzasadnieniu skargi Rada Gminy wskazała, że w związku ze skargą złożoną przez Wójta, zobowiązana była do zajęcia stanowiska w sprawie, a to w przypadku organu kolegialnego, jakim jest Rada Gminy, następuje w formie uchwały. Podejmując uchwałę w tym przedmiocie, Rada Gminy ze względu na szczególny stan faktyczny sprawy (zachodzący konflikt interesów), upoważniła do jej reprezentacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym Przewodniczącego Rady Gminy. Jak wyjaśniła, w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalnym jest, aby być sędzią we własnej sprawie, zatem niedopuszczalnym było upoważnienie do reprezentowania zaskarżonego organu (Rady Gminy) osoby skarżącej ten organ (tj. Wójta). Z tych względów stanowisko Wojewody jest niezgodne z obowiązującym prawem, nie uwzględnia ono szczególnych okoliczności sprawy. Zdaniem Rady Gminy, Wojewoda błędnie interpretuje nie tylko przepisy u.s.g. oraz p.p.s.a., ale również treść przywoływanej uchwały NSA o sygn. I OPS 3/12, nie dostrzegając oczywistego konfliktu interesów w zakresie reprezentacji organu skarżonego przez skarżącego ten organ. Ponadto Wojewoda nie dostrzega, że organ w przypadku bezczynności w związku z zaniechaniem wypełnienia nałożonych nań obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., narażony jest na sankcje w postaci wymierzenia przez Sąd grzywny na wniosek skarżącego. Uznanie za prawidłowe stanowiska Wojewody w zakresie reprezentacji Rady Gminy przez Wójta, w sytuacji gdy ten jest skarżącym, prowadziłoby do braku ochrony sądowej organu stanowiącego, a nadto, to od zaniechania lub działania skarżącego uzależnione byłoby, zgodne lub niezgodne działanie skarżonego organu jak również wypełnienie przesłanek art. 55 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odnosząc się do kwestii braku kompetencji Rady Gminy do podjęcia spornej uchwały, Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponownie podkreślił, że podstawą do podjęcia uchwały przez Radę Gminy nie jest przywołany w podstawie prawnej art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnił, że przepis ten nakłada na organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono pewien sposób postępowania w toczącym się postępowaniu i nie stanowi dla rady gminy podstawy dla podjęcia uchwały o przekazaniu do sądu administracyjnego skargi Wójta. Zwrócił uwagę, że konieczność podjęcia uchwały przewiduje tylko przepis art. 98 ust. 3 u.s.g. w przypadku zaskarżenia przez gminę do sądu rozstrzygnięcia nadzorczego. Natomiast wójt, jako organ wykonawczy, jest osobą kompetentną do podpisania skargi złożonej do sądu. Wójt kieruje bieżącymi pracami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, zatem sporządzenie i podpisanie skargi, jaką gmina składa do sądu administracyjnego, należy do wójta. Organ nadzoru wyjaśnił również, że w rozstrzygnięciu nadzorczym nie negowano faktu, że w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy - w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy, gmina może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady. Zdaniem organu nadzoru, w przedmiotowej sprawie, przekazania skargi do sądu oraz udzielenia odpowiedzi, jak najbardziej powinien dokonać Przewodniczący Rady, jednakże podjęcie uchwały w tej sprawie było bezpodstawne.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym po skierowaniu jej na takie posiedzenie przez Z - cę Przewodniczącego Wydziału na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.). Sprawa powinna bowiem zostać rozpoznana poza kolejnością a wiec ma czasowy priorytet wynikający z art. 92a ust. 1 u.s.g., a jej rozpoznanie na rozprawie z uwagi na pandemię wiązałoby się z narażeniem stron, pełnomocników oraz pracowników Sądu na zakażenie wirusem wobec znacznej liczby stwierdzonych w kraju zachorowań. Sąd nie miał przy tym możliwości technicznych aby przeprowadzić rozprawę z wykorzystaniem urządzeń do przekazywania obrazu i dźwięku na odległość na odpowiednim poziomie.

Kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium legalności, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Z istoty tej kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich podjęcia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interesprawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 u.s.g.). W szczególnych sytuacjach, w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy, gmina może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady. W kontrolowanej sprawie uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody została podjęta w związku ze złożeniem przez osobę pełniącą funkcję Wójta Gminy Korczyna skargi na uchwałę Rady Gminy Korczyna z dnia 23 czerwca 2020 r., nr XXIV/18/20 w sprawie wotum zaufania dla Wójta. Z uwagi na zaistniały konflikt interesów pomiędzy piastunem organu a Radą Gmina w takiej sytuacji powinna być reprezentowana przez Przewodniczącego Rady Gminy. Wojewoda tej okoliczności nie kwestionował, podobnie jak okoliczności, że została ona złożona w terminie, za pośrednictwem operatora pocztowego i była załącznikiem do uchwały nr XXXI/227/20 Rady Gminy i została przesłana Wojewodzie z innymi uchwałami podjętymi na sesji w dniu 3 grudnia 2020 r. Koperta nie została zachowana przez pracowników Urzędu Wojewódzkiego. Z przekazanych akt Wojewody wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone do Urzędu Gminy Korczyna w dniu 12 listopada 2020 r. Jak podał pełnomocnik Wojewody na wezwanie Sądu, skarga wpłynęła w dniu 11 grudnia 2020 r. (pismo z dnia 12 lutego 2021 r.). Termin z art. 98 ust. 1 u.s.g. został więc zachowany.

W świetle uchwały 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro Wójt nie podjął żadnych czynności związanych z zaskarżeniem rozstrzygnięcia nadzorczego, trudno uzasadnić, że nie istnieją okoliczności szczególne, uprawniające Radę Gminy do zaskarżenia rozstrzygnięcia, którym stwierdzono nieważność podjętej przez tę Radę uchwały. Brak podstaw do odmówienia takiego uprawnienia organowi, którego legalność działania została zakwestionowana przez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Przewodniczący mógł reprezentować Radę przed sądem administracyjnym wywołanym skargą w ramach stosownego upoważnienia przez ten organ, co jednak nie jest tożsame z wykonaniem uchwały według treści jej § 1, to jest przekazaniem skargi do sądu.

Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, a w przypadku nieuwzględnienia skargi, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Przepis art. 148 p.p.s.a. ani przepisy u.s.g. nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W - wa 2005, str. 466).

Przypomnieć należy, że uchwała nr XVIII/210/20 Rady Gminy Korczyna została podjęta w dniu 15 października 2020 r. Przywołując art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 54 § 1 i § 2 p.p.s.a. na wniosek grupy radnych uchwałą postanowiono przekazać do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę Jana Zycha Wójta Gminy Korczyna na uchwałę nr XXIV/180/20 Rady Gminy Korczyna z dnia 23 czerwca 2020 r. w sprawie wotum zaufania dla Wójta Gminy Korczyna (§ 1). Wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Rady Gminy w Korczynie (§ 2), zaś w § 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Jak wynika z prezentaty uchwała wpłynęła do Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 19 października 2020 r. Wojewoda w dniu 23 października 2020 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności ww uchwały z powodu naruszenia powołanych w uchwale przepisów. Pismo zostało przesłane do wiadomości Przewodniczącego Rady Gminy Korczyna i doręczone do Urzędu Gminy Korczyna tego samego dnia, o czym świadczy urzędowe poświadczenie przedłożenia. W dniu 10 listopada 2020 r. Wojewoda wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Zgodnie z przywołanymi w uchwale z dnia 15 października 2020 r. podstawami rada gminy jest właściwa do stanowienia w innych niż wymienione w pkt 1 - 14 sprawach zastrzeżonych ustawami do jej kompetencji. Z kolei art. 54 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1 przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania (...).

Zasadnie wskazuje Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. nie stanowi podstawy dla podjęcia przez Radę uchwały. Nie chodzi przy tym o udzielenie odpowiedzi na skargę (oczywista omyłka) lecz o przekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bo taka jest treść zakwestionowanej uchwały. Przekazanie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniesionej za pośrednictwem organu, o którym mowa w tym przepisie to czynność wyłącznie faktyczna, a w przypadku skargi wniesionej na uchwałę o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi gminy nie ma też żadnego przepisu w jakiejkolwiek innej ustawie, który dawałby podstawy podjęcia uchwały takiej jak ta Rady Gminy Korczyna z dnia 23 czerwca 2020 r., nr XXIV/180/20. Inna jest sytuacja w wypadku np. skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdzie ustawodawca w art. 98 ust. 3 u.s.g. przewidział konieczność podjęcia uchwały przez organ jako podstawę jej wniesienia.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności takiej uchwały orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Stosownie do ust. 3 tego przepisu rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 5).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał czy wreszcie podjęcie aktu bez podstawy prawnej. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Brzmienie przepisów art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. w kontekście choćby wspomnianego przykładowo art. 98 ust. 3 u.s.g. nie pozostawiają wątpliwości, że ww przepisy p.p.s.a. nie stwarzają podstaw do podjęcia uchwały przez Radę Gminy, w sytuacji gdy dotyczą one wyłącznie czynności faktycznych z zakresu procedury, które powinien podjąć organ po wniesieniu skargi. Nie są to przepisy upoważniające Radę do podjęcia uchwały. Jak wyżej wskazano nie można domniemywać kompetencji do podjęcia uchwały, gdy wyraźnie jej nie ma w przepisach u.s.g. lub innych ustaw. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. nigdy nie stanowi samodzielnej podstawy dla podjęcia uchwały. Podjęcie uchwały bez podstawy prawnej stanowiło w tych okolicznościach istotne naruszenie prawa uprawniające Wojewodę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Rację ma Wojewoda podnosząc w odpowiedzi na skargę, że w świetle okoliczności faktycznych po wniesieniu skargi na uchwałę Rady w przedmiocie wotum zaufania dla Wójta przez osobę, która piastuje funkcję Wójta, w świetle uchwały 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 3/12 wobec konfliktu interesów Przewodniczący Rady Gminy reprezentujący ten organ był uprawniony do wykonania czynności związanych z reprezentowaniem Gminy jako strony postępowania, w tym do przekazania skargi Jana Zycha do tut. WSA i nie potrzebował do tego upoważnienia w formie uchwały. Nie zmienia to faktu, że brak było podstaw prawnych do podjęcia uchwały, która stała się przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przepisy p.p.s.a. nie dają podstaw do zasądzenia kosztów na rzecz organu, w sytuacji oddalenia skargi (zob. art. 199 i nast.p.p.s.a.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.