II SA/Rz 1275/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3161270

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 marca 2021 r. II SA/Rz 1275/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SNSA Jerzy Solarski.

Sędziowie WSA: Magdalena Józefczyk Maciej Kobak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi Miejskich Zakładów Komunikacji sp. z o.o. w (...) na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 25 marca 2019 r. nr VI/104/19 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Podkarpackiego 2022 - skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

A. w P. (dalej: "Spółka"/ "Skarżąca") wniosły skargę na uchwałę Nr (...) Sejmiku Województwa z dnia (...) marca 2019 r. w sprawie zmiany uchwały Nr (...) Sejmiku Województwa z dnia (...) stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa 2022 w zakresie wskazania siedziby Spółki jako miejsca spełniającego warunki magazynowania odpadów.

Zaskarżoną uchwałą Sejmik Województwa (dalej: "Sejmik") działając na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (aktualnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1668, dalej: "u.s.w."), art. 24a ust. 2, art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw - dokonał zmian w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa 2022 stanowiącym załącznik do Uchwały Nr (...) Sejmiku Województwa z dnia (...) stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa 2022, m.in. poprzez dodanie załącznika nr 4 do Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa 2022, w którym wskazano miejsca spełniające warunki magazynowania odpadów, w tym bazę Spółki przy ul. (...) w P. (§ 1 ust. 3 uchwały).

Spółka wniosła skargę na ww. uchwałę, zaskarżając § 1 ust. 3 tejże uchwały domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie wskazania w załączniku nr 4 w tabeli pod Lp. 1 jako miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów - teren bazy Spółki.

Przedmiotowej uchwale zarzuciła:

- naruszenie art. 24a ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 z późn. zm.) poprzez wyznaczenie terenu siedziby skarżącej na miejsce magazynowania odpadów wraz z pojazdami na polecenie Policji, Straży Granicznej, Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Transportu Drogowego i Krajowej Administracji Skarbowej mimo, iż teren ten nie spełnia warunków do magazynowania odpadów

- naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 13 listopada 2012 r. w sprawie warunków technicznych parkingów, na które są usuwane pojazdy przewożące towary niebezpieczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1293) poprzez pominięcie wskazanego rozporządzenia w określeniu miejsca parkowania pojazdów i składowania odpadów, w tym uznanych za niebezpieczne,

- naruszenie przepisów art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm.) poprzez odstąpienie od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko;

- pominięcie ostatecznej opinii Prezydenta Miasta z dnia (...) lipca 2019 r. (...) zawierającej negatywne stanowisko w zakresie projektu Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa w części dotyczącej wskazania miejsca magazynowania odpadów na siedzibę skarżącego jako

- naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) poprzez pominięcie okoliczności, że siedziba i baza skarżącej objęte są ochroną konserwatorską, gdyż znajdują się w strefie "C" układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków;

- naruszenie postanowień Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia (...) maja 2017 r. w zakresie przeznaczenia działek stanowiących siedzibę i bazę skarżącego z brakiem wskazania możliwości magazynowania i składowania odpadów, w tym niebezpiecznych; pominięcie postanowień Studium, iż teren bazy znajduje się w terenie zalewowym; szczególnie zagrożonym powodzią;

- naruszenie art. 77 ust.l pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310) poprzez nieprzestrzeganie zakazu magazynowania odpadów na terenach zalewowych i wskazanie miejsce parkowania z odpadami w tym niebezpiecznymi na terenie bazy skarżącej, będącym terenem zalewowym;

- naruszenie art. 64 Konstytucji RP poprzez ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości przez Spółkę, której jest właścicielem i koniecznością poniesienia kosztów (praca i zaangażowanie pracowników skarżącej oraz środków finansowych w celu ewentualnego urządzenia miejsc magazynowania odpadów wraz z pojazdami, zaangażowanie własnych środków finansowych, gdyż nie przysługuje dotacja na te cele - jedynie zwrotna pożyczka z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, utrata dochodów z wynajmu części powierzchni przeznaczonej w zaskarżonej uchwale na magazynowanie odpadów i parkowanie pojazdów, zabezpieczenie ochrony i monitoringu, rozpoczęcie prac inwestycyjnych by zmienić lokalizację swoich obiektów niezbędnych do obsługi własnego taboru, poniesienie kosztów dodatkowego ubezpieczenia).

Interes sprawny w złożeniu skargi Spółka wywodzi z faktu, że jest właścicielem nieruchomości wskazanej jako miejsce magazynowania odpadów. Podniosła, że zostaną na nią przeniesione koszty związane z utworzeniem parkingu na pojazdy wraz z magazynowaniem odpadów, w konkluzji stwierdzając, że uprawnienia właścicielskie Spółki zostały ograniczone poprzez podjęcie rzeczonej uchwały. Sejmik naruszył obowiązujące przepisy, a w szczególności art. 64 Konstytucji RP w zakresie ochrony własności oraz ustaw i aktów wykonawczych powołanych w skardze, a dotyczących procedury przed podjęciem uchwały. W żaden sposób nie ocenił właściwie czy teren spełnia warunki do magazynowania odpadów wraz z parkowaniem pojazdów. Prezydent Miasta dopuścił jedynie możliwość utworzenia na terenie Spółki wydzielonego miejsca na cel wskazany w uchwale, ale nie było to ostateczne uzgodnienie (pismo z dnia (...) grudnia 2018 r.). Zatem procedura poprzedzająca podjęcie uchwały była wadliwa skoro nie dokonano oceny czy teren spełnia warunki.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa (dalej w skrócie: "Marszałek Województwa") wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi, i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniósł, że Spółka nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną skarżącą uchwałę jednostki samorządu terytorialnego może być jednie podmiot, którego interesprawny lub uprawnienie zostały tą uchwałą naruszone. Skarżąca nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Wobec braku wykazania naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 u.s.w. skarga powinna zostać odrzucona. Zarzucane naruszenia prawa nie miały miejsca, skarżona uchwała nie narusza obowiązującego prawa, skarżąca Spółka nie wykazała też naruszenia poprzez tę uchwałę jej interesu prawnego ani uprawnienia, stąd też skarga nie znajduje uzasadnienia i powinna być odrzucona ewentualnie oddalona w całości.

Marszałek w odpowiedzi obszernie ustosunkował się do zarzutów zawartych w skardze.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374).

Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.

Sądowa kontrola administracji publicznej zmierza do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Podstawy formalnoprawne rozpatrzonej przez Sąd skargi wyraża art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1668 z późn. zm.; zwana dalej u.s.w.). W myśl treści art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interesprawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Natomiast według art. 91 ust. 1 u.s.w. przepis art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Kognicję Sądu wyznacza w sprawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., obejmując nią akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zaskarżona do WSA uchwała stanowi akt aktualizujący uchwałę sejmiku województwa wyrażającą akt planistyczny w postaci wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (WPGO). Podstawy do jego podjęcia wyraża art. 24a ust. 2 oraz art. 36 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o gospodarce odpadami (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 z późn. zm.; zwana dalej u.o.o.). W świetle ugruntowanego poglądu orzecznictwa sądowego, uchwała w sprawie planu gospodarki odpadami nie stanowi aktu prawa miejscowego, gdyż nie zawiera norm powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Jest ona uchwałą nienormatywną podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (tak NSA w wyroku z 13 marca 2012 r., o sygn. II OSK 2695/11, LEX). Ponieważ plan gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego, to takim aktem nie jest też uchwała sejmiku zmieniająca plan na podstawie art. 24a ust. 2 u.o.o.

Sejmik Województwa mocą zaskarżonej do WSA uchwały zrealizował kompetencje zobowiązującą ten Organ do aktualizacji planu, jaka wynika ze wspomnianego wyżej art. 24a ust. 2 u.o.o. Przepis ten stanowi: Zatrzymany pojazd wraz z odpadami jest kierowany do najbliższego dostępnego miejsca wyznaczonego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami spełniającego warunki magazynowania odpadów. Plan ten w części dotyczącej wyznaczenia miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów podlega zaopiniowaniu przez właściwych starostów, na terenie działania których mają zostać wyznaczone te miejsca. Starosta wyraża opinię w terminie nie dłuższym niż miesiąc od dnia otrzymania planu. Nieudzielenie opinii w tym terminie uznaje się za opinię pozytywną. Miejsce wyznaczone przez Sejmik ma służyć do postoju pojazdów zatrzymanych przez właściwe służby państwowe na podstawie art. 24a ust. 1 u.o.o., czyli wówczas gdy w trakcie kontroli ujawniono przemieszczanie pojazdem odpadów od nieuprawionego odbiorcy, naruszenie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów lub przepisów o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (zob. art. 24a ust. 1 pkt 1 - 3 u.o.o.).

O legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę na niebędącą aktem prawa miejscowego uchwałę sejmiku województwa podjętą na podstawie art. 24a ust. 2 u.o.o., będzie przesądzać wykazanie, że uchwała ta - pojmowana jako "czynność prawna" - narusza prawa podmiotu skarżącego jako "osoby trzeciej". Prawa te, identyfikowane z interesem prawnym, muszą wynikać z określonej precyzyjnie normy prawnej (najczęściej prawa materialnego). Ponadto strona skarżąca musi wykazać, że prawa te zostały naruszone przez konkretne postanowienia uchwały organu samorządu województwa. Skarga złożona w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (tak WSA w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 21 lipca 2020 r. o sygn. II SA/Rz 560/20, LEX). Jeżeli interesprawny lub uprawnienie podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę sejmiku województwa nie zostały naruszone, to z uwagi na brak legitymacji skargowej takiego podmiotu, jego skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Przedmiotem skargi A. w P. (dalej w skrócie: MZK) uczyniono uchwałę Sejmiku Województwa z dnia (...) marca 2019 r. w sprawie zmiany uchwały Nr (...) Sejmiku Województwa z dnia (...) stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa 2022 w zakresie wskazania siedziby Spółki jako miejsca spełniającego warunki magazynowania odpadów.

Wniosek Marszałka Województwa o odrzucenie skargi A. nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony, skoro zaskarżona przez ten podmiot komunalny uchwała jako miejsce wyznaczone w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami, do którego mają być kierowane pojazdy wraz z odpadami wyraźnie wskazuje teren A., przy ul. (...), P. Ponieważ skarżąca Spółka, jako dysponent miejsca parkingowego została wymieniona w sposób bezpośredni w treści uchwały zmieniającej WPGO Sejmiku Województwa, to niewątpliwie wykazała, że jej interesprawny wywodzony z przepisów k.c., konkretyzowany prawem własności działek nr nr 75, 148/2, 78, 79/2, 149/2, 76/1, 77/6, 77/3 został naruszony. MZK w tym kontekście słusznie wywodzi, iż naruszenie jej interesu prawnego będzie wiązać się z ograniczeniami praw opartych na tytułach cywilnoprawnych. Wskazanie terenu MZK w WPGO będzie też wpływać na prowadzoną przez nią działalność gospodarczą.

Dlatego został spełniony warunek będący w świetle przywołanych wyżej regulacji u.o.o. i p.p.s.a. podstawą dopuszczalności wniesionej skargi w postaci wykazania naruszenia przez postanowienia skarżonego aktu Sejmiku Województwa interesu prawnego lub uprawnienia, który wynika z treści art. 90 ust. 1 u.s.w. W konsekwencji WSA mógł przejść do zweryfikowania podniesionych w skardze Spółki zarzutów naruszenia prawa.

Stanowiący podstawę materialnoprawną kwestionowanej uchwały art. 24a u.o.o. został dodany na mocy art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw, (Dz. U. z 2018 r. poz. 1479; dalej: "ustawa nowelizująca") i wszedł w życie z dniem 18 sierpnia 2018 r. - art. 31 pkt 2 ustawy nowelizującej. Zgodnie z jego treścią jeżeli w trakcie kontroli transportu odpadów ujawniono:

1) naruszenie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów,

2) przemieszczanie odpadów do nieuprawnionego odbiorcy,

3) naruszenie przepisów o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów - pojazd wraz z odpadami może zostać zatrzymany przez Krajową Administrację Skarbową, Straż Graniczną, Policję, Inspekcję Transportu Drogowego oraz organy Inspekcji Ochrony Środowiska (ust.

1).

Zatrzymany pojazd wraz z odpadami jest kierowany, na koszt podmiotu wykonującego transport odpadów, na wyznaczone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów. Plan ten w części dotyczącej wyznaczenia miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów podlega zaopiniowaniu przez właściwych starostów, na terenie działania których mają zostać wyznaczone te miejsca (ust. 2). Miejsca takie wyznacza się uwzględniając jedno miejsce magazynowania odpadów na 1 mln mieszkańców w województwie, nie więcej jednak niż trzy miejsca w województwie (ust. 3). Starosta w terminie 6 miesięcy od uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami utworzy miejsce, o którym mowa w ust. 2 (ust. 4). Pojazd wraz z odpadami umieszcza się w miejscu wyznaczonym zgodnie z ust. 2 do czasu usunięcia naruszeń szczegółowych wymagań dla transportu odpadów lub ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zagospodarowanie tych odpadów (ust. 5).

Co istotne, zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy nowelizującej Sejmik województwa jest obowiązany do uchwalenia aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w zakresie wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów, o których mowa w art. 24a ust. 2 u.o.o., w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszego przepisu.

Z treści art. 24a ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 2 i art. 37 ust. 3 u.o.o. oraz art. 22 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika zatem jednoznacznie, że do wyłącznej kompetencji Sejmiku Województwa należy uchwalenie aktualizacji WPGO, w zakresie koniecznym do dostosowania go do nowododanego art. 24a u.o.o. Rekonstrukcji norm prawnych na podstawie powołanych przepisów należy dokonać systemowo, a zatem z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.o.o., jak również innych postanowień ustawy nowelizującej. Uwzględnienie takiego założenia metodologicznego wymusza wniosek, że ustawodawca dokonuje wyraźnej dystynkcji normatywnej pomiędzy wyznaczeniem miejsca, na które kierowane są pojazdy przewożące odpady z naruszeniem przepisów, od utworzenia takiego miejsca. Wyznaczenie miejsca, na które kierowane są takie pojazdy należy do kompetencji Sejmiku Województwa i materializuje się poprzez odpowiednią treść WPGO, natomiast utworzenie miejsca, na które kierowane są pojazdy w trybie art. 24a ust. 2 u.o.o. należy do Starosty.

W tym kontekście podnoszone w skardze zarzuty eksponujące brak weryfikacji spełnienia przez wyznaczone kwestionowaną uchwałą miejsce kierowania pojazdów na teren nieruchomości A. warunków magazynowania odpadów należy ocenić jako niezasadne. WPGO w zakresie, w jakim realizuje art. 24a ust. 2 u.o.o. ma jedynie wskazać miejsce "spełniające warunki magazynowania odpadów". Natomiast Starosta zobowiązany jest do utworzenia takiego miejsca, zgodnie z art. 24a ust. 4 u.o.o. Jest oczywiste, że utworzenie przez Starostę miejsca kierowania pojazdów w trybie art. 24a ust. 4 u.o.o. ma charakter następczy wobec jego wskazania przez Sejmik Województwa. Jeżeli więc miejsce kierowania pojazdów w trybie art. 24a ust. 2 u.o.o. ma zostać utworzone po jego wskazaniu w WPGO, to nie można wymagać, aby już w dniu podjęcia uchwały przez Sejmik Województwa w tym zakresie, spełniało ono wymogi magazynowania odpadów. Zastrzeżenie, że miejsca, na które kieruje się pojazdy przewożące odpady z naruszeniem przepisów mają spełniać warunki magazynowania odpadów - de facto - kierowane jest do Starosty, albowiem to on zobowiązany jest do jego utworzenia, które obejmuje swym zakresem aktywność dostosowującą to miejsce do warunków magazynowania odpadów. Potwierdzeniem przyjętej argumentacji jest art. 22 ust. 2 ustawy nowelizującej, który stanowi, że do dnia utworzenia przez starostę miejsca wskazanego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami marszałek województwa wskazuje inne miejsce strzeżone do magazynowania zatrzymanych transportów odpadów i informuje o tym organy, o których mowa w art. 24a ust. 1 u.o.o., nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszego przepisu. Kwestia ta nie była wątpliwa również dla Prezydenta Miasta, co jednoznacznie wynika z negatywnej opinii z dnia (...) grudnia 2019 r., nr (...).

Postanowienia kwestionowanej skargą uchwały nie muszą uwzględniać treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 13 listopada 2012 r. w sprawie warunków technicznych parkingów, na które są usuwane pojazdy przewożące towary niebezpieczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1293).

Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.o.o. transport odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7. Zgodnie z upoważnieniem zadekretowanym w art. 24 ust. 7 u.o.o. minister właściwy do spraw klimatu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz ministrem właściwym do spraw żeglugi śródlądowej określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe wymagania dla transportu odpadów, w tym dla środków transportu i sposobu transportowania, oraz oznakowanie środków transportu, biorąc pod uwagę właściwości odpadów i ich wpływ na środowisko oraz bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi. Minister zrealizował upoważnienie wydając rozporządzenie z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. z 2016 r. poz. 1742). Z treścią powołanego rozporządzenia, podobnie jak i art. 24 ust. 1 u.o.o. bezpośrednio skorelowany jest art. 24a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.o., który pozwala na zatrzymanie pojazdu przewożącego odpady z naruszeniem szczegółowych wymagań dla transportu odpadów, a zatem z naruszeniem wyżej powołanego rozporządzenia. Art. 24a u.o.o. nie ma zastosowania do pojazdów przewożących towary niebezpieczne. Wynika to wprost z art. 24 ust. 2 u.o.o., który explicite stanowi, że transport odpadów niebezpiecznych stanowiących towary niebezpieczne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 154) odbywa się z zachowaniem przepisów o transporcie towarów niebezpiecznych, a zatem w reżimie odrębnym i autonomicznym wobec postanowień art. 24 i art. 24a u.o.o. Wskazuje na to również § 2 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów, zgodnie z którym przepisów rozporządzenia nie stosuje się do odpadów stanowiących towary niebezpieczne w rozumieniu ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. poz. 1367 i 1454, z 2015 r. poz. 1273 i 1893 oraz z 2016 r. poz. 542 i 1165).

Kontrola zgodności z prawem przewozu towarów niebezpiecznych odbywa się w trybie rozdziału 8 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości związanych z przewozem drogowym towarów niebezpiecznych, mających wpływ na bezpieczeństwo tego przewozu, osoba przeprowadzająca kontrolę podejmuje - między innymi - czynności zmierzające do usunięcia środka transportu wraz z ładunkiem i zdeponowania go w miejscu postojowym umożliwiającym bezpieczne jego pozostawienie na koszt właściciela lub posiadacza środka transportu (art. 102 ust. 1 pkt 2). Zgodnie z art. 102 ust. 3 powołanej ustawy do usuwania środka transportu przewożącego towary niebezpieczne, w zakresie nieuregulowanym ustawą, stosuje się odpowiednio zasady i warunki określone w przepisach prawa o ruchu drogowym, a konkretnie art. 130a. Minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, warunki techniczne parkingów, na które są usuwane pojazdy przewożące towary niebezpieczne, wraz z miejscami przeładunkowymi towarów niebezpiecznych, uwzględniając konieczność zapewnienia bezpieczeństwa publicznego i ochronę środowiska - art. 106 ust. 2 powołanej ustawy. W oparciu o powołaną podstawę wydano rozporządzenie z dnia 13 listopada 2012 r. w sprawie warunków technicznych parkingów, na które są usuwane pojazdy przewożące towary niebezpieczne, a którego uwzględnienia w zaskarżonej uchwale domaga się MZK.

Z treści powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że regulacje dotyczące przewozu towarów niebezpiecznych mają charakter normatywnie autonomiczny względem postanowień art. 24 i art. 24a u.o.o. Odmiennie uregulowane są kwestie związane z wymogami przewozu odpadów i towarów niebezpiecznych, podmiotów uprawnionych do przeprowadzania kontroli takich przewozów, kompetencji tych podmiotów w razie stwierdzenia nieprawidłowości oraz warunków, jakie powinny spełniać miejsca/parkingi, na które kieruje się/usuwa pojazdy, którymi dokonuje się przewozu z naruszeniem przepisów prawa. Z tych też względów zarzut odnoszący się do nieuwzględnienia rozporządzenia z dnia 13 listopada 2012 r. w treści zaskarżonej uchwały Sąd uznaje za bezzasadny.

Nietrafny jest zarzut nieuwzględnienia negatywnej opinii Prezydenta Miasta. Pismem z dnia (...) stycznia 2019 r. (doręczonym (...) stycznia 2019 r.), nr (...) Zarząd Województwa zwrócił się do Prezydenta Miasta o wydanie opinii w przedmiocie aktualizacji WPGO uwzględniającego wyznaczenie miejsca kierowania pojazdów w trybie art. 24a ust. 2 u.o.o. na teren MZK. Pismem z dnia (...) lutego 2019 r., nr (...) Prezydent Miasta zaopiniował aktualizację negatywnie. Wskazał, iż zgodnie z projektowanym rozporządzeniem w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów utworzenie miejsca, o którym mowa w art. 24a ust. 2 u.o.o. będzie wymagało ogromnych nakładów rzeczowych i finansowych, a nadto - z dużym prawdopodobieństwem - poniesienia kosztów zagospodarowania zatrzymanych odpadów, w razie niewykonalności decyzji wydawanych w trybie art. 24b u.o.o.

Uwzględniając naprowadzone okoliczności Sąd stwierdza, że wymagany art. 24 ust. 2 u.o.o. tryb opiniowania został zrealizowany. Odnotować trzeba, że negatywna opinia w przedmiocie aktualizacji WPGO nie jest wiążąca, stanowi jedynie stanowisko podmiotu, wymagane w procedurze podejmowania uchwały. Natomiast opinia z dnia (...) lipca 2019 r. została podjęta po podjęciu zaskarżonej uchwały, a zatem pozostaje bez znaczenia.

Kwestie przywołane w opinii z dnia (...) lutego 2019 r., jak również w skardze, a dotyczące konieczności poniesienia nakładów finansowych na utworzenie miejsca, o którym mowa w art. 24a ust. 2 na terenie A. nie mają znaczenia w kontekście zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Nie jest rzeczą Sądu - w niniejszej sprawie - kontrolowanie, w jaki sposób ustawodawca rozwiązał materię związaną z finansowaniem nałożonych na samorządy obowiązków w zakresie gospodarowania odpadami. Trudności z uzyskaniem środków finansowych na realizację utworzenia miejsca, o którym mowa w art. 24a ust. 2 u.o.o. nie wchodzą w zakres kontroli legalności kwestionowanej skargą uchwały.

Sąd nie dostrzegł naruszenia art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, (Dz. U. z 2018 r. poz. 208; dalej: "ustawa środowiskowa")

Projekt Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami wymaga przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko - art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej.

Organ opracowujący projekt zmiany WPGO może, po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym odstąpić od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli stwierdzi, że realizacja postanowień takiego dokumentu albo jego zmiany nie spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko, w tym na obszary Natura 2000 - art. 48 ust. 1 ustawy środowiskowej.

Odstąpienie od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w przypadku projektu zmiany WPGO, może dotyczyć wyłącznie zmiany stanowiącej niewielką modyfikację przyjętego już dokumentu lub zmiany dotyczącej obszaru w granicach jednej gminy.

Pismem z dnia (...) stycznia 2019 r., nr (...) Zarząd Województwa wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o zajęcie stanowiska w przedmiocie aktualizacji WPGO. Odpowiednio pismami z dnia (...) stycznia 2019 r. oraz (...) stycznia 2019 r. oba organy zajęły stanowisko o możliwości odstąpienia od SOOŚ dla aktualizacji WPGO z uwagi na niewielki zakres wprowadzanych aktualizacją zmian. W tym stanie rzeczy Zarząd Województwa uchwałą z dnia (...) lutego 2019 r., nr (...) odstąpił od przeprowadzania SOOŚ dla projektu aktualizacji WPGO.

W tym miejscu należy odnotować, iż projekt aktualizacji WPGO - stosownie do wymogu określonego w art. 36 ust. 4 u.o.o. - uzyskał pozytywna opinię Dyrektora GW Wody Polskie RZGW- opinia z dnia (...) lutego 2019 r., nr (...).

Oceniając procedowanie nad WPGO Sąd nie dostrzegł naruszeń przepisów ustawy środowiskowej w zakresie dotyczącym realizacji obowiązków wynikających z konieczności zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w tym w odniesieniu do podawania do publicznej wiadomości wymaganych informacji oraz zapewnienia możliwości składania uwag i wniosków.

W sprawie nie ma sporu, że teren MZK jest objęty ochroną konserwatorską, gdyż znajduje się w strefie "C" układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.; dalej: "u.o.z."). Skarżąca podnosi, że dostosowanie terenu do wymogów składowania odpadów wymaga uzyskania zgody konserwatora zbytków. Istotnie, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 i pkt 11 u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga między innymi wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku lub podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni. W ocenie Sądu przedmiotowy wymóg aktywuje się dopiero na etapie bezpośrednio poprzedzającym podjęcie wskazanych działań, a więc na etapie tworzenia miejsca o którym mowa w art. 24a ust. 2 u.o.o., a nie na etapie jego wyznaczania. Z tego względu uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na podjęcie zaskarżonej uchwały nie było konieczne. To starosta podejmując działania tworzące miejsce, na które będą kierowane pojazdy przewożące odpady z naruszeniem przepisów jest zobowiązany ustalić, jakiej kategorii prace dostosowawcze są konieczne do przeprowadzenia i czy mieszczą się w katalogu aktywności wymagających uprzedniego uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez skarżoną uchwałę art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm.; dalej: "u.p.w."), który zakazuje na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania. Organ nie kwestionuje, że teren A., zgodnie z postanowieniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, znajduje się na terenie szczególnie zagrożonym powodziom. Oznacza to, że działalność wskazana w art. 77 ust. 1 pkt 3 u.p.w. jest na nim wyłączona. W ocenie Sądu zorganizowanie na terenie MZK miejsca, na które będą kierowane pojazdy przewożące odpady z naruszeniem przepisów (art. 24a ust. 2 u.o.o.) nie stanowi działań, o jakich mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3 u.p.w. Powołany przepis na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania "prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania". Zgodnie z definicją ustawową - art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.o. - przetwarzanie odpadów jest to proces odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Przez odzysk odpadów, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o.o., rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Z kolei unieszkodliwienie odpadów - art. 3 ust. 1 pkt 30 u.o.o. - jest to proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii. Biorąc pod uwagę, że miejsce, na które będą kierowane pojazdy przewożące odpady z naruszeniem przepisów (art. 24a ust. 2 u.o.o.) ma służyć wyłącznie do umieszczenia na nim pojazdów wraz z odpadami do czasu usunięcia naruszeń szczegółowych wymagań dla transportu odpadów lub ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zagospodarowanie tych odpadów - art. 24a ust. 5 u.o.o., nie można przyjąć, iż będzie na nim prowadzone przetwarzanie odpadów, w tym ich składowanie. Pojęcie składowania i magazynowania odpadów mają odmienne pola znaczeniowe, co jednoznacznie potwierdza art. 104 ust. 1 u.o.o., który zakazuje magazynowania odpadów na terenie składowiska. Miejsce, o którym mowa w art. 24a ust. 2 u.o.o. ma spełniać wymogi konieczne do magazynowania, a nie składowania odpadów. Przetwarzania odpadów się na nim nie prowadzi, stąd zastosowanie art. 77 ust. 1 pkt 3 u.p.w. jest wyłączone.

Skarżąca Spółka podniosła również naruszenie zaskarżoną uchwałą zasady ochrony własności oraz zasady ochrony posiadania, które mają oparcie w przepisach Kodeksu cywilnego oraz w przepisach Konstytucji RP. Nie jest w sprawie sporne, iż właścicielem nieruchomości przy ul. (...) w P. jest A. Skarżąca Spółka, co wynika z załączonego do skargi odpisu aktualnego z rejestru przedsiębiorców KRS (oraz z samej skargi), jest spółką komunalną, w której całość udziałów posiada Gmina Miasto. A. jest wobec tego gminną osobą prawną, stanowiącą jedną z przewidzianych prawem form organizacyjno-prawnych wykonywania gospodarki komunalnej, czyli gospodarki zdefiniowanej w art. 1 i następne ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 712). Przy pomocy tej Spółki Organy Miasta Przemyśla wykonują zadania publiczne w zakresie utrzymania czystości porządku, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tj. zadań określonych w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. A. będąc gminną osobą prawną zajmującą się gospodarką komunalną, stanowi fundament gminnego aparatu administracyjnego odpowiedzialnego za sprawy gospodarki komunalnej, w szczególności gospodarki odpadami. Dlatego jako podmiot odpowiedzialny za sprawy gospodarowanie odpadami, zależny od organów administracji samorządu gminnego, będący w posiadaniu terenu spełniającego warunki magazynowania odpadów, może być adresatem uchwały podjętej przez Sejmik Województwa na podstawie art. 24a ust. 2 w związku z art. 36 ust. 2 u.o.o.

Sąd odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz przepisów Kodeksu cywilnego, statuujących zasadę ochrony prawa własności i ochrony posiadania, stwierdził, iż nie znajdują one potwierdzenia w bezwzględnie wiążącej normie art. 24a ust. 2 u.o.o. WSA przyznaje rację Marszałkowi Województwa, który w odpowiedzi na zarzuty skargi zasadnie wskazuje, że w podanej wyżej normie u.o.o., nie zakodowano wypowiedzi ustawodawcy uzależniającej wyznaczenie miejsca parkowanie pojazdu wraz z odpadami od zgody prawnego dysponenta terenu. Ochrona prawa własności nie ma charakteru absolutnego, skoro ograniczenia tego prawa dopuszcza w sposób wyraźny Konstytucja RP mocą art. 31 ust. 3. Ograniczenie prawa własności jak i praw wywodzących się z prawa własności znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony środowiska oraz w ustawowej roli mienia publicznego, którego częścią jest mienie Gminy Miasto, wykreowane do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. W badanym przypadku ograniczenia wypływające ze wskazania miejsca dla zatrzymanych pojazdów z odpadami, wypływają bezpośrednio z normy rangi ustawowej, a związane są z koniecznością przeciwdziałania przypadkom naruszania przepisów dotyczących transportu odpadów.

Dlatego Sąd nie dostrzegł w postanowieniach kwestionowanej uchwały nieuzasadnionego ograniczenia praw rzeczowych nieruchomości przy ul. (...) w (...). Wyznaczenie tego miejsca na terenie nieruchomości należącej do spółki komunalnej, będzie ułatwiać Prezydentowi Miasta realizację ustawowego obowiązku utworzenia takiego miejsca w czasie określonym w art. 24a ust. 4 u.o.o.

Organ dołączył do uchwały uzasadnienie zawierające informacje, o jakich mowa w art. 42 pkt 2 ustawy środowiskowej.

Sąd nie dopatrzył się również istotnych naruszeń prawa w zakresie formuły wyznaczenia miejsca polegającego na wskazaniu w uchwale Sejmiku - ul. (...), (...), miejsce na terenie bazy A. Taki sposób formułowania wyznaczonego na podstawie art. 24a ust. 2 u.o.o. miejsca odpowiada przepisom rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie sposobu i formy sporządzania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz wzoru planu inwestycyjnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1016). Lokalizację instalacji przewidzianych w planie wskazuje się w myśl zapisów tego rozporządzenia poprzez podanie nazwy gminy, a w przypadku instalacji planowanej rozbudowy/modernizacji oraz składowiska przeznaczonego do rekultywacji podaje się w planie adres. Zaskarżona uchwała spełnia wymagania założone w przepisach rozporządzenia, skoro można na jej podstawie odczytać adres oraz ustalić nazwę gminy, w której ma zostać zlokalizowane rozważane tu miejsce.

WSA działając poza granicami zarzutów i wniosków skargi, nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale Sejmiku przyczyn przemawiających za stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Z powyższych przyczyn zarzuty skargi A. okazały się niezasadne, co musiało skutkować jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.