Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145863

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 13 marca 2012 r.
II SA/Rz 1267/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: WSA Zbigniew Czarnik.

Sędziowie NSA: Stanisław Śliwa Małgorzata Wolska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2010 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego

I.

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2009 r. nr (...);

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku;

III.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. F. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi wniesionej przez D. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2010 r., Nr (...), utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2009 r., Nr (...) w przedmiocie nakazania D. F. rozbiórki budynku mieszkalnego o wymiarach 9,12 m x 11,50 m realizowanego na działce nr 2790/14 położonej w K.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:Po przeprowadzeniu kontroli budowy wiaty magazynowej na działce nr 2790/14, poł. w K., stanowiącej współwłasność E. G. i D. F. i wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie realizowanego obiektu (zawiadomieniem z dnia 23 października 2008 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 36a ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) postanowił o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku realizowanego na ww. działce (postanowienie z dnia (...).11.2008 r. nr (...)). Następnie decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r. ((...)), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy ww. nakazał D. F. rozbiórkę budynku o wymiarach 9,08 m x 11,50 m realizowanego na działce nr 2790/14 poł. w K. Organ uznał, że inwestor realizuje inny obiekt, niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a więc w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach.

W wyniku odwołania E. G. i D. F. od tej decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję z dnia (...) lipca 2009 r. ((...)) uchylił zaskarżoną decyzje w całości i równocześnie nałożył na D. F. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową wiaty magazynowej na działce nr 2790/14 poł. w K. w terminie do dnia 20 października. W opinii organu II instancji, działającego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane i powołującego się na fakt wybudowania budynku mieszkalnego z poddaszem użytkowym (co wynika z protokołu z dnia 16 października 2008 r.) wydanie w pierwszej instancji decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy narusza prawo.

W dniu (...) lipca 2009 r. Starosta (...) wydał decyzję ((...)) uchylającą udzielone D. F. pozwolenie na budowę wiaty magazynowej o konstrukcji drewnianej szkieletowej na działce nr 2790/14 poł. w K. (decyzją z dnia (...).01.2006 r., nr (...)).

D. F. w dniu 9 października 2009 r. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego projekt budowlany zamienny "uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową wiaty magazynowej z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny parterowy z poddaszem użytkowym na działce nr 2790/14 w miejscowości K., ul. (...)". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) listopada 2009 r. ((...)), na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane nakazał D. F. rozbiórkę budynku mieszkalnego o wymiarach 9,12 m x 11,50 m realizowanego na działce nr 2790/14 położonej w K. i decyzja kwestionowana w odwołaniu E. G. i D. F. - została przez organ II instancji utrzymana w mocy, decyzją z dnia (...) kwietnia 2010 r. Organ ten podniósł, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny nie uwzględnia robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Obowiązkiem organu jest sprawdzenie takiego projektu w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Jeżeli zaś okaże się, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego będzie niemożliwe ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa, organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 5). Przez niewykonanie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, jako niezgodny z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, nie może zostać zatwierdzony (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2010 r., II OSK 1933/09). Przedłożony przez inwestora projekt jest sprzeczny z zapisami MPZP Gminy (...) zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy (...) Nr (...) z dnia 31 marca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. (...) Nr 67, poz. 349). Działka inwestora znajduje się w terenach oznaczonych symbolem 14 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Realizuje on budynek w odległości 3 m od granicy terenu Lasów Państwowych Nadleśnictwa (...) - jeden narożnik i 6,03 m od granicy tego terenu leśnego, czyli działki nr 2776, nie respektując tegoż planu (minimalna odległość budynków od granicy terenów leśnych wynosi 15 m). Przedkładając projekt budowlany zamienny inwestor spełnił zatem swój obowiązek jedynie formalnie, gdyż projekt ten nie zawiera żadnych rozwiązań, które dotyczą usunięcia kolizji z zapisami prawa miejscowego (niedopuszczającymi sytuowania budynków w odległości mniejszej niż 15 m od granicy terenów leśnych). Rozwiązania projektowe powinny wskazywać katalog robót budowlanych, które pozbawiłyby realizowany obiekt cech budynku, przez co dopuszczalne będzie usytuowanie go w odległości mniejszej niż 15 m od terenów leśnych. Nakaz rozbiórki budynku mieszkalnego o wymiarach 9,12 m x 11,50 m na działce nr 2790/14 został zatem w pierwszej instancji prawidłowo orzeczony.

Skarga wniesiona przez D. F. zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 51 ust. 5, art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz naruszenie przepisów procesowych, a w szczególności art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na tej podstawie skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2009 r. ((...)). Według twierdzeń skarżącego organ I instancji błędnie zinterpretował decyzję organu odwoławczego z dnia (...) lipca 2009 r., że projekt budowlany zamienny ma doprowadzić wykonaną inwestycję do zgodności z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Z sentencji tej decyzji i jej uzasadnienia wynika, że inwestycja ma zostać doprowadzona do zgodności z przepisami prawa. Przesądzające znaczenie dla określenia nałożonego obowiązku ma sentencja decyzji, a nie jej dowolna interpretacja organu I instancji i upatrywanie w tym zakresie niewykonania obowiązku. Nakaz rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane może być orzeczony wyłącznie w przypadku niespełnienia nałożonego na inwestora obowiązku, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Podstawą rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestora była ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę wiaty magazynowej i zgodnie z jej wskazaniami inwestor zlokalizował inwestycję. W zakresie lokalizacji obiektu skarżący działał w zaufaniu do organów administracji (nie naruszył warunków pozwolenia na budowę), a konsekwencją tego jest "konstytucyjna ochrona praw nabytych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Tego faktu nie może niweczyć nawet uchylenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ustawy - Prawo budowlane (inna byłaby sytuacja w razie stwierdzenia nieważności tej decyzji). Rzeczą więc organu przy stwierdzeniu wykonania obowiązku było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, bowiem stan faktyczny sprawy nie może podlegać dyspozycji art. 51 ust. 5 ustawy ww. W toku postępowania organy obu instancji nie odniosły się do zarzutu błędnego określenia adresata decyzji wobec twierdzeń E. G., czym naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 52 ustawy - Prawo budowlane. W szczególności też nie wyjaśniły kwestii odległości oraz pojęcia tereny leśne. W MPZP Gminy (...) pojęcie to nie zostało zdefiniowane, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie i jakimi dowodami kierował się organ stwierdzając, że działka nr 2790/14 (w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo (...)) jest terenem leśnym, co uniemożliwia odniesienie się do takiego arbitralnego stanowiska. Skarżący wielokrotnie podawał organom, że drzewa rosną w odległości większej niż 15 m od kwestionowanego obiektu, lecz okoliczność ta nie została wyjaśniona, czym naruszono art. 7,a rt. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości i wykładni norm prawa materialnego.

Aby usunąć z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 litera a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie zaś art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis ten nakłada więc na sąd administracyjny obowiązek zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., I OSK 275/06, Lex nr 293171).

Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia (...) listopada 2009 r. w granicach określonych przepisami ustaw powołanych wyżej, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż głównie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły prawo w zakresie, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 litera a p.p.s.a., a to uzasadniało usunięcie tych decyzji z obrotu prawnego.

Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Przepis art. 28 ust. 1 ustawy stanowi: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Przepisy art. 29-31 wyliczają zakres budów i robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Bezsporne jest, że inwestor D. F. uzyskał pozwolenie na budowę wiaty magazynowej o powierzchni zabudowy 98,55 m2, konstrukcji drewnianej szkieletowej na działce nr 2790/14, poł. w K., zawarte w decyzji Starosty (...) z dnia (...) stycznia 2006 r. ((...)). Inwestor obowiązany więc był do prowadzenia robót budowlanych przy budowie wspomnianej wiaty zgodnie z ustaleniami i warunkami tego pozwolenia na budowę oraz projektem budowlanym. Wybudowany natomiast został budynek mieszkalny (murowany) parterowy z poddaszem użytkowym, przy czym stan jego realizacji przedstawia protokół z dnia 16 października 2008 r. (i zał. do niego zdjęcia). Protokół powyższy został podpisany bez jakichkolwiek uwag i zastrzeżeń przez kierownika budowy Z. S., upoważnionego przez inwestora do reprezentowania go podczas czynności kontrolnych, jak również podpisywania dokumentów i składania oświadczeń. Według ustaleń tego protokołu (str. 5) obiekt został już wybudowany - wykonane są tynki wewnętrzne, zamontowana stolarka okienna i drzwi wewnętrzne, wewnątrz wykonywane są roboty wykończeniowe, w pomieszczeniu na parterze wykonany jest kominek. Budynek posiada dach dwuspadowy, wykonano instalację elektryczną, przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne. Wykonana została elewacja, tj. styropian - siatka i klej z gruntem pod tynk, bez tynków zewnętrznych, nad parterem wykonany jest strop betonowy wylewany, więźba dachu ocieplona. Budynek posiada wymiary 11,5 m x 9,08 m, wysokość ok. 6,80 m, usytuowanie jak na planie zagospodarowania.

Nie może zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości, że skarżący wybudował całkiem inny obiekt budowlany (na jego wybudowanie nie ma wymaganego pozwolenia na budowę) niż określony w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) stycznia 2006 r. W takiej sytuacji skorzystanie przez organy orzekające w sprawie niniejszej z procedury wskazanej przepisami art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 - i wreszcie zastosowanie normy prawnej art. 51 ust. 5 ustawy - nie może uzyskać akceptacji.

Otóż przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy nie dotyczą budowy budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, lecz tylko legalnie prowadzonej budowy, podczas której dokonano istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub przepisach. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne, jednakże tylko po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 ustawy). Ustawa nie zawiera legalnej definicji pojęcia "istotnego odstępstwa", jednakże przez wskazanie w art. 36a ust. 5, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (niewymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy kwestii szczegółowo wymienionych w tym przepisie, ustawodawca wprowadził do tekstu prawnego negatywny katalog odstępstw pozwalający na zdefiniowanie odstępstw mających cechy odstępstwa istotnego.

Trzeba równocześnie podkreślić, że o odstąpieniu od warunków i ustaleń zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę można mówić tylko wówczas, gdy zachodzi tożsamość obiektu wymienionego w tym pozwoleniu i obiektu, którego odstępstwa dotyczą. Gdy w rzeczywistości wybudowano całkiem inny obiekt (m.in. ze względu na rozmiary, przeznaczenie itp.), jak to jest w sytuacji występującej w niniejszej sprawie, nie można mówić o odstępstwach od projektu i pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy) dotyczy ściśle określonego w niej obiektu budowlanego, stąd i odstępstwa, do których odnosi się art. 36a ust. 1 ustawy, mogą dotyczyć tylko obiektu określonego w pozwoleniu na budowę (a nie innego obiektu).

Z tego, co wyżej powiedziano wynika jednoznacznie, że organy błędnie przyjęły, iż w sprawie stwierdzono budowę z dokonaniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, a nie wybudowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wymagającego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji stosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy jest równoznaczne z naruszeniem tych przepisów wskutek błędnej ich wykładni i niewłaściwego zastosowania (art. 51 ust. 5), co w rezultacie musiało prowadzić do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Błędnie zarzucono w skardze, jakoby wadliwie określony został "adresat obowiązku, wobec twierdzeń E. G.", czym naruszono art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 52 ustawy - Prawo budowlane. Zarzut ten pierwotnie został podniesiony w odwołaniu od decyzji z dnia (...) grudnia 2008 r. (nie został sformułowany w odwołaniu od decyzji z dnia (...).11.2009 r.) i kwestia ta w sposób prawidłowy została wyjaśniona przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) lipca 20098 r.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 litera a, art. 152, art. 200 i art. 205 § 2 cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.

Wskazania co do dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego wynikają wprost z powyższych rozważań.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.