Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2755208

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 18 listopada 2019 r.
II SA/Rz 1219/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: NSA Stanisław Śliwa.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2019 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) sierpnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zasiłku celowego oddala sprzeciw.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2019 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) po rozpoznaniu odwołania B. K. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zasiłku celowego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej powołało art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej w dalszej części "k.p.a."

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia (...) grudnia 2018 r. nr (...) Wójt Gminy (...) przyznał B. K. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup opału w grudniu 2018 r. w kwocie 400 zł jednorazowo.

Następnie, postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...), Wójt Gminy (...) wznowił postępowanie zakończone tą decyzją, mając na uwadze przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., po czym, wskazaną wyżej decyzją z dnia (...) czerwca 2019 r. uchylił w całości decyzję własną z dnia (...) grudnia 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że z dostępnych w czasie wydawania tego ostatniego aktu dokumentów wynikało, że B. K. samotnie wychowuje dwie córki uczęszczające do szkoły średniej, a zatem prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe. Dochód rodziny ustalono wówczas na kwotę 648 zł. W toku wznowionego postępowania Wójt ustalił jednak nowe fakty tj., że wnioskodawczyni nie ujawniła wszystkich swoich dochodów. Mianowicie, z wyroku Sądu Rejonowego w (...) z dnia 20 lipca 2016 r. (sygn. (....]) wynikało, że na jej dzieci zasądzone zostały alimenty w kwotach po 350 zł, nie zaś w wysokości 200 zł, która to wielkość wynikała z wcześniejszego wyroku sądowego. Stronie zostało też przyznane stypendium socjalne na Uniwersytecie (...) w wysokości 600 zł na okres od 1 października 2018 r. do 28 lutego 2019 r. Stypendium socjalne strona uzyskała także na Politechnice (...) w tym samym okresie w wysokości 640 zł miesięcznie. Organ ustalił także, iż wbrew twierdzeniu strony, że otrzymała tytułem świadczeń rodzinnych 248 zł, rzeczywista kwota takich świadczeń wyniosła 386 zł. W związku z powyższym Wójt przyjął, że faktyczny dochód rodziny w listopadzie 2018 r. wyniósł nie 648 zł, a 2326 zł, co wskazuje na przekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm.), zwanej następnie "u.p.s.". Jednocześnie organ nie stwierdził, by w rodzinie wnioskodawczyni wystąpiły okoliczności uzasadniające przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego. Konkludując organ zauważył, że rodzina była w stanie zabezpieczyć swoje potrzeby, wykorzystując własne zasoby finansowe i materialne.

W złożonym odwołaniu B. K. podniosła, że tak zasiłek rodzinny, jak i alimenty nie mogą być doliczane do dochodu istotnego z punktu widzenia prawa do zasiłku celowego. Stypendium z Uniwersytetu (...) zostało zaś przeznaczone na opłacenie czesnego i materiałów związanych z nauczaniem. Natomiast stypendium z Politechniki (...) podlega zwrotowi.

SKO, decyzją z dnia (...) sierpnia 2019 r., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...) czerwca 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ podkreślił, że Wójt ograniczył się tylko do wskazania w podstawie prawnej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaś w ogóle nie odniósł się do ujawnionej wady decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, a która uzasadniałby jej uchylenie, ani też nie przytoczył treści przepisów regulujących procedurę wznowienia postępowania. Zacytował natomiast art. 106 ust. 5 u.p.s., który ma jednak zastosowanie do zmian w sytuacji majątkowej strony, które nastąpiły już po wydaniu decyzji przyznającej określone świadczenie. Tymczasem, zasadnym - zdaniem Kolegium - był w sytuacji, jak wystąpiła w sprawie niniejszej, tryb wznowienia postępowania. Stosując go jednak organ nie rozstrzygnął równocześnie co do istoty sprawy administracyjnej, a zatem nie orzekł w przedmiocie wniosku strony o przyznanie zasiłku celowego, czym naruszył powołany w podstawie prawnej art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. SKO wskazało, że rozpoznając ponownie sprawę Wójt powinien wypowiedzieć się, czy decyzja z dnia (...) grudnia 2018 r. dotknięta jest wadą wznowieniową uzasadniającą jej uchylenie, a wydając rozstrzygnięcie kończące postepowanie wznowieniowe zobowiązany jest uwzględnić wymogi wynikające z art. 151 k.p.a.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszym postępowaniu Sąd rozpoznał sprzeciw strony od decyzji, której podstawę prawną stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sprawy zainicjowanej tego rodzaju środkiem zaskarżenia możliwa jest w związku z brzmieniem art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd sprawuje ją pod względem legalności decyzji (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w granicach wyznaczonych brzmieniem art. 64e p.p.s.a. W świetle tego ostatniego przepisu, rozpoznając sprzeciw sąd jest uprawniony jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu uruchamia zatem postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej tylko kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego, a kontrola obejmuje tylko zasadność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, bez rozważań co do meritum sprawy. Stwierdzając brak po stronie organu podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., sąd uchyla ten akt w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Z kolei w razie nieuwzględnienia sprzeciwu sąd oddala go, do czego zobowiązuje art. 151a § 2 p.p.s.a.

Z treści art. 138 k.p.a. należy wyprowadzić wniosek, że przewiduje on zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego i że zasadą jest orzekanie przez organ co do istoty sprawy. Jego rola nie ma się więc sprowadzać jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Wyjątek w tym ostatnim zakresie zawarty jest w art. 138 § 2 k.p.a., wedle którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jest to tzw. rozstrzygnięcie kasatoryjne, w którym organ II instancji stwierdza istotne braki postępowania wyjaśniającego, których nie jest w stanie usunąć bez podważenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dlatego też usuwa z obrotu prawnego rozstrzygnięcie organu I instancji, nakazując mu równocześnie wyjaśnienie konkretnie wskazanych okoliczności, kluczowych z punktu widzenia istoty sprawy. Powyższe związane jest z brzmieniem art. 136 k.p.a., który upoważnia organ odwoławczy do przeprowadzenia, ale tylko dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej należy więc zawsze odczytywać przy uwzględnieniu wskazanego art. 136 k.p.a.

Ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest zatem wykazanie przez organ odwoławczy, że zakwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a równocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uzupełniające postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 136 k.p.a. nie może dotyczyć kwestii kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem sytuacja, gdy organ I instancji nie przeprowadzi w istocie postępowania wyjaśniającego albo wprawdzie je przeprowadzi, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. nie dokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustaleń, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być bowiem usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2019 r., sygn. I GSK 1657/19, i sygn. II OSK 2465/19).

Oceniając zatem zakwestionowaną sprzeciwem decyzję SKO z dnia (...) sierpnia 2019 r. w zakresie wyznaczonym wspomnianym wyżej art. 64e p.p.s.a. Sąd uznał, że spełnia ona warunki jej wydania określone w art. 138 § 2 k.p.a.

Po wznowieniu postępowania (w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) zakończonego decyzją Wójta Gminy (...) z dnia (...) grudnia 2018 r. o przyznaniu B. K. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup, opału organ ten wydał w dniu (...) czerwca 2019 r. decyzję o uchyleniu wskazanego aktu z (...) grudnia 2018 r. W podstawie prawnej tej decyzji (tj. z (...) czerwca 2019 r.) wskazał art. 151 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 106 ust. 5 u.p.s. Natomiast w uzasadnieniu powołał się już tylko na brzmienie art. 106 ust. 5 u.p.s. W motywach wskazał zaś na przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania przedmiotowego świadczenia. Wójt wyjaśnił, jaki dochód strony stanowił podstawę wydania decyzji z dnia (...) grudnia 2018 r., jak też podał informacje o innych dochodach także uzyskanych przez stronę, a które wówczas nie zostały wzięte pod uwagę. Następnie stwierdził, że rodzina była w stanie zabezpieczyć swoje potrzeby wykorzystując własne zasoby finansowe i materialne.

Badając tę decyzję w postępowaniu odwoławczym Kolegium nie mogło postąpić inaczej niż wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze bowiem, nie jest do końca jasne, jaki tryb wzruszenia decyzji z dnia 4 grudnia 2018 r. zastosował w istocie Wójt Gminy (...). Wprawdzie bowiem wznowił postępowanie zakończone tym rozstrzygnięciem i powołał w podstawie prawnej stosowne przepisy dotyczące tego trybu, jednak już w uzasadnieniu oprócz przedstawienia stanu faktycznego sprawy przytoczył już tylko treść art. 106 ust. 5 u.p.s.

W świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z kolei, wedle art. 106 ust. 5 u.p.s., decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Jak słusznie wskazało SKO, w orzecznictwie sądowym wykształcił się pogląd, że regulacja zawarta w art. 106 ust. 5 u.p.s. ma zastosowanie do zmian w sytuacji majątkowej lub osobistej strony, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przyznającej określone świadczenie. W sytuacji natomiast, gdy istotne dla przyznania świadczenia okoliczności faktyczne miały miejsce przed wydaniem decyzji ustalającej prawo do świadczenia, ale zostały ujawnione po jej wydaniu, istnieje możliwość wykorzystania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego (tak: wyrok NSA z 17 kwietnia 2014 r. I OSK 988/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 maja 2019 r. II SA/Łd 1013/18).

Właściwym zatem do zastosowania w sprawie był tryb wznowienia postępowania. Stanowi on instytucję procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, kiedy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. W postępowaniu prowadzonym po wznowieniu (postanowieniem) określonego postępowania mają zatem zastosowanie ogólne reguły postępowania, które nakazują organowi podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy. Po wyczerpującym zaś zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego organ winien wyjaśnić w uzasadnieniu podjętej decyzji, jakie fakty uznał za udowodnione i w oparciu o jakie dowody oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zadaniem organu jest też należyte wyjaśnienie podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.).

Wymienionym wyżej obowiązkom nie sprostał niewątpliwie Wójt Gminy (...), co słusznie wytknęło SKO w swojej decyzji z dnia (...) sierpnia 2019 r. Organ I instancji nie zacytował nawet treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie rozważył, czy rzeczywiście spełniona została w sprawie wymieniona tam przesłanka wznowienia postępowania. Nie przeprowadził wreszcie postępowania co do istoty sprawy, o czym świadczy już sama sentencja jego rozstrzygnięcia, w której tylko uchylono decyzję przyznającą stronie świadczenie w postaci zasiłku celowego. Tymczasem, według powołanego w podstawie prawnej art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 (tj. co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.) wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Brzmienie wskazanych art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. jest jednoznaczne i nie pozostawia wątpliwości co do tego, że rozstrzygnięcie organu podejmowane na tej ostatniej podstawie jest dwuczłonowe tzn. obowiązkiem organu jest zarówno uchylenie decyzji dotychczasowej, jak też wydanie w tym samym postępowaniu nowej decyzji merytorycznej. Decyzja Wójta Gminy (...) wskazuje, że zastosował on w istocie decyzję nieprzewidzianą w przepisach procedury administracyjnej. Podjęcie na podstawie wskazanego przepisu decyzji, w której uchyla się dotychczasową decyzję i nie orzeka się o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie wskazanego wyżej unormowania.

W takich uwarunkowaniach sprawy słusznie SKO stwierdziło, że niemożliwe jest wydanie przez nie merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji winien bowiem w pierwszej kolejności ustalić, czy jego decyzja z dnia (...) grudnia 2018 r. dotknięta jest wadą uzasadniającą wznowienie postępowania aktem tym zakończonego i w zależności od ustaleń wydać decyzję uwzględniającą brzmienie art. 151 k.p.a. Jest to szczególnie istotne w kontekście zarzutów zgłoszonych przez Barbarę Kotulską tak w odwołaniu od decyzji Wójta z dnia (...) czerwca 2019 r., jak i w złożonym do Sądu sprzeciwie. W tychże środkach zaskarżenia składająca je zakwestionowała zaliczenie przez organ do dochodu, który jest istotny z punktu widzenia prawa do zasiłku celowego poszczególnych uzyskanych przez nią z różnych tytułów kwot. Rzeczą Wójta Gminy (...) w ponownym postępowaniu będzie zatem jednoznaczne wyjaśnienie, czy kwoty te rzeczywiście można zaliczyć do dochodu w rozumieniu regulacji u.p.s., a tym samym czy doszło faktycznie do przekroczenia przez stronę kryterium dochodowego, co stanowiłoby o braku podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia.

Uznając, że decyzja Kolegium z dnia (...) sierpnia 2019 r. jest zasadna Sąd nie mógł odnieść się do zgłoszonych w sprzeciwie zarzutów, bowiem dotyczą one istoty sprawy, która wraca do rozpoznania przez organ I instancji i to on będzie dokonywał rozważań w tym przedmiocie.

Z przytoczonych wyżej powodów Sąd oddalił sprzeciw strony w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.