Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1810689

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 23 kwietnia 2015 r.
II SA/Rz 1191/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: WSA Elżbieta Mazur-Selwa (spr.).

Sędziowie: WSA Ewa Partyka, NSA Jacek Surmacz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2014 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę-skargę oddala-.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi J. W. jest decyzja Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2014 r. Nr (...), wydana w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżone rozstrzygniecie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: wnioskiem z 30 kwietnia 2013 r. M. P. zwrócił się do Starosty (...) o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pn. rozbudowa, przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego oraz budowa budynku gospodarczego z poddaszem użytkowym na działce nr ewid. 439 w W.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta decyzją z dnia (...) czerwca 2013 r. Nr (...), znak (...), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że inwestor złożył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z warunkami technicznymi oraz ostateczną decyzją Wójta Gminy (...) z dnia (...) lutego 2013 r. nr (...) o warunkach zabudowy. Przedłożona dokumentacja jest kompletna, strony projektu opieczętowane, stanowią integralną część i podstawę do wydania pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od tej decyzji J. W. wniósł o jej uchylenie. Wskazał, że przed wydaniem decyzji wykonano pomiary geodezyjne, niwelację terenu oraz płytę fundamentową budynku gospodarczego. Podniósł, że o powyższych okolicznościach oraz o zakazie ich wykonywania na terenach parków krajobrazowych informował Starostwo.

Wojewoda decyzją z dnia (...) października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Po rozpatrzeniu skargi J. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z (...) października 2013 r. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego uzasadniającym usunięcie jej decyzji z obrotu prawnego. WSA zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się jedynie do podniesionego przez skarżącego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, polegającego na rozpoczęciu przez inwestora budowy budynku gospodarczego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy w żadnym stopniu nie odniósł się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu. Skarżący zwracał w nim uwagę na kwestię zakazu wykonywania prac ziemnych na terenach parków krajobrazowych (tu (...) Park Krajobrazowy) i braku "stosownych pozwoleń w tym zakresie", a ponadto zarzucał wykonanie niwelacji terenu przed wydaniem inwestorowi pozwolenia na budowę. Według twierdzeń odwołania niwelacja terenu została również wykonana "nad strefą kontrolowaną (nad rurociągami gazowymi)", a który - zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego złożonymi w czasie rozprawy przed Sądem - został wykonany na działce inwestora w latach 1997 - 1998. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy w rzeczywistości pozostawił poza swoimi rozważaniami (pominął) powyższe kwestie. Wskazane powyższej uchybienia postępowania odwoławczego czynią zatem zaskarżoną decyzję wadliwą z punku widzenia rygorów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że rozpoznając ponowie sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie, na podstawie art. 7, 77 i 80 w związku z art. 138 k.p.a., w sposób wyczerpujący ustosunkować się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu oraz dokonać rzetelnej analizy i oceny materiałów sprawy. Wyniki dokonanej analizy, a także motywy rozstrzygnięcia winny zostać wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji czyniąc tym samym zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z (...) lipca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z (...) czerwca 2013 r. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, obiekt budowlany musi spełniać określone w przepisach wymagania. Przy czym istotne znaczenie dla wydania pozwolenia na budowę ma art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 tego przepisu oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda zaznaczył także, że oceny spornych interesów stron należy dokonać w aspekcie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich tj. realizacji inwestycji w sposób nienaruszający uzasadnionych interesów właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora. Taka ocena następuje na podstawie przepisów ustawy Prawo budowalne - art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 oraz przepisów wykonawczych tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - zwane dalej "rozporządzeniem").

Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor dołączył projekt budowlany, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowle oraz ostateczną decyzję Wójta Gminy z dnia (...) lutego 2013 r. o warunkach zabudowy. Organ stwierdził, że projekt budowalny spełnia warunki określone ww. decyzją Wójta, zarówno w odniesieniu do budynku mieszkalnego jak i gospodarczego w części dotyczącej ich powierzchni zabudowy, wysokości, nachylenia połaci dachowych. Usytuowanie obu budynków od granicy z działką sąsiednią jest zgodne z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, który określa minimalne odległości od granic działki budowlanej. Powyższe oznacza, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wojewoda stwierdził także, że projekt budowlany jest kompletny, posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, opinię geotechniczną i wykonany został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się stosownym zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.

Organ odwoławczy podał, że spełnione zostały warunki określone art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlanego i z tej przyczyny organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda wyjaśnił, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że inwestor wykonał "płytę fundamentową" budynku gospodarczego na podstawie zgłoszenia z dnia 9 sierpnia 2012 r., do którego Starosta nie wniósł sprzeciwu. Wojewoda zwrócił jednocześnie uwagę, że z projektu zagospodarowania działki nr 439 wynika, że inwestor zrezygnował z realizacji budynku gospodarczego w oparciu o dokonane zgłoszenie. W ocenie organu brak jest przeszkód do kontynuacji planowanej budowy budynku gospodarczego na podstawie pozwolenia objętego zaskarżoną decyzją, którego lokalizacja częściowo pokrywa się z dotychczas zrealizowanymi robotami budynku wskazanego w zgłoszeniu (wykonana płyta fundamentowa).

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. W. nie sprecyzował kierunku jej weryfikacji. W uzasadnieniu skarżący przytoczył stanowisko organu odwoławczego, nie zgadzając się z nim i podniósł, że Wojewoda prowadząc postępowanie wyjaśniające nie dokonał rzetelnej analizy całości dokumentacji mającej związek ze sprawą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 14 marca 2014 r. II SA/Rz 11/14 Wojewoda (...) w zaskarżonej decyzji odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania i prawidłowo ją uzasadnił (art. 153 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, iż odpowiada ona prawu. Stan faktyczny sprawy został ustalony właściwie. Ocena prawna poczynionych w sprawie ustaleń dokonana w decyzji Wojewody jest prawidłowa i Sąd w całości ją akceptuje. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Całkowicie chybiona w niniejszym postępowaniu jest podnoszona w skardze wadliwość ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, wydanej przez Wójta Gminy w dniu (...).02.2013 r. nr (...), utrzymanej w mocy decyzją SKO z dnia (...).03.2013 r.,(...). Organy w kontrolowanym postępowaniu było związane jej treścią. Wbrew twierdzeniom skarżącego, z decyzji tej wynika, że projekt decyzji o warunkach zabudowy był przedmiotem milczących uzgodnień zarówno RDOŚ jak i ZMiUW.

Rację ma Wojewoda stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) - zwanej dalej prawem budowlanym stwierdzając, w zaskarżonej decyzji, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 (tego artykułu) oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykluczona jest więc możliwość nakładania na inwestora innych obowiązków, poza określonymi w tych przepisach.

W sprawie wydania pozwolenia na budowę oceny spornych interesów stron należy dokonać w aspekcie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. realizacji inwestycji, w sposób nie naruszający uzasadnionych interesów właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora. Taka ocena następuje w oparciu o przepisy prawa, a więc przede wszystkim w oparciu o przepisy Prawa budowlanego (art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1) oraz przepisy wykonawcze do tego prawa, zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) - dalej zwanego "rozporządzeniem".

W kontrolowanej decyzji szczegółowo i poprawnie organ odniósł się do kwestii odległości projektowanych budynków od granic sąsiednich działek stosownie do § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. Rozporządzenia. Oznacza to, że Wojewoda prawidłowo przyjął, iż projekt budowlany spełnia warunki określone wspomnianą decyzją Wójta, zarówno w odniesieniu do budynku mieszkalnego jak i gospodarczego. Z projektu budowlanego w części dotyczącej budynku mieszkalnego w szczególności wynika, iż powierzchnia zabudowy budynku wynosi 83,04 m2, jego wysokość 7,6 m, dach ma nachylenie połaci dachowych 45°, zaś w decyzji o warunkach zabudowy parametry te ustalono odpowiednio do 170 m2 (powierzchnia zabudowy), do 9,5 m (wysokość), 45° (nachylenie połaci).

W odniesieniu do budynku gospodarczego w projekcie określono, iż powierzchnia zabudowy budynku wynosi 28,6 m2, wysokość budynku 7,2 m, dach o nachyleniu połaci dachowych 45°, co odpowiada zapisom określonym w decyzji o warunkach zabudowy, gdzie wielkości te ustalono odpowiednio do 70 m2, do 7,5 m, do 45°.

Projekt budowlany jest kompletny, posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, opinię geotechniczną, i został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się stosownym zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż spełnione zostały warunki o których mowa w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Tym samym organ I instancji nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4).

Sąd w całości podziela stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zarzut naruszenia art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, polegającego na rozpoczęciu przez inwestora budowy budynku gospodarczego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jest nieuzasadniony. Z analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że inwestor wykonał "płytę fundamentową" budynku gospodarczego, którego zamiar budowy zgłosił w organie I instancji w dniu 9 sierpnia 2012 r. Przedmiotowe zgłoszenie, jak wynika z akt sprawy tego organu przyjęte zostało bez sprzeciwu. Inwestor był więc w prawie rozpocząć budowę przedmiotowego budynku wykonując "płytę fundamentową". Zatem zarzut odwołującego się jakoby naruszony został przepis art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego jest bezzasadny, bowiem roboty budowlane związane z ww. budynkiem wykonano w oparciu o przewidziane prawem zgłoszenie.

Ponadto zauważyć należy, iż z projektu zagospodarowania działki nr ewid. 439 wynika, że inwestor zrezygnował z realizacji budynku gospodarczego objętego zgłoszeniem, tj. z kontynuacji robót budowlanych związanych z ww. budynkiem. Wobec tego brak jest przeszkód do realizacji planowanej budowy budynku gospodarczego objętego zaskarżoną decyzją, którego lokalizacja częściowo pokrywa się z dotychczas zrealizowanymi robotami w oparciu o ww. zgłoszenie.

W odniesieniu do kwestii zakazu wykonywania prac ziemnych na terenach parku krajobrazowego i braku "stosownych pozwoleń w tym zakresie", zauważyć trzeba, że działka inwestycyjna usytuowana jest na obszarze (...) Parku Krajobrazowego. Treść § 3 ust. 1 rozporządzenia Nr 63/05 Wojewody (...) z dnia 16 czerwca 2005 r. w sprawie (...) Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. (...). Nr 82, poz. 1388) - zwanego dalej rozporządzeniem, zawiera listę zakazów obowiązujących na terenie parku krajobrazowego, m.in. w zakresie wykonywania prac ziemnych - trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych (pkt 5 ust. 1 § 3).

W ocenie organu odwoławczego, którą Sąd w całości akceptuje, planowany zakres robót budowlanych objęty pozwoleniem, nie stanowi wykonania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Realizacja projektowanej inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego (związanej głównie z jego poszerzeniem ok. 2,4 m) i budowie budynku gospodarczego o wymiarach 5,2 m x 5,2 m, nie będzie bowiem związana z wykonywaniem prac ziemnych (np. budowli ziemnych), które doprowadziłyby do zmiany ukształtowania terenu. Wobec tego w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania omawiany zakaz w zakresie wykonywania prac ziemnych, zatem argumentacja odwołania i skargi związana z tym zakazem nie zasługuje na uwzględnienie.

Kluczową kwestią w tym przedmiocie jest ocena, że projekt budowlany nie przewiduje robót ziemnych w postaci niwelacji terenu, w tym nad strefą kontrolowaną (nad rurociągami gazowymi). Rację ma więc Wojewoda przyjmując, że gdyby nawet przyjąć, że roboty takie zostały wykonane nie można ich traktować jako rozpoczęcie realizacji inwestycji. Zauważyć jednak należy, iż w przypadku parków krajobrazowych dobrem chronionym są wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe parku. Odpowiedzialność karną za naruszenie zakazów obowiązujących w parkach krajobrazowych formułuje art. 127 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.), który przewiduje za umyślne działania w tym zakresie karę aresztu lub grzywny.

Co do zasady niwelacja terenu jako taka nie stanowi realizacji robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego. Jednak w przypadku gdy stanowi ona element przygotowawczy do rozpoczęcia budowy jakiegoś obiektu budowlanego lub w jej wyniku powstaje budowla ziemna, wówczas taka niwelacja zostanie zakwalifikowana jako roboty budowlane podlegające przepisom prawa budowlanego. W niniejszej sprawie, jak wyżej wspomniano sytuacja taka nie zachodzi. Pisze o tym sam skarżący stwierdzając, że załączona do projektu budowlanego mapa z 7 listopada 2012 r. obrazuje stan w nowoukształtowanym terenie, a sam projekt budowlany nie przewiduje konieczności niwelacji terenu. Nie doszło więc do naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a prawa budowlanego przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Końcowo należy podkreślić, że zgłoszenie robót budowlanych nie wymaga poprzedzenia decyzją o warunkach zabudowy, zaś na skutek uchylenia ust. 2 art. 35 Prawa budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są bowiem uprawnione do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.