Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1435346

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 4 lutego 2014 r.
II SA/Rz 1172/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: WSA Krystyna Józefczyk (spr.).

Sędziowie: NSA Stanisław Śliwa, WSA Paweł Zaborniak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. D., E. L. i H. L. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) września 2013 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości-skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi J.D. (następcy prawnego I.D.), H.L. oraz E.L., reprezentowanych przez adwokata M.T. jest decyzja Wojewody (...) z dnia (...) września 2013 r., nr (...) wydana w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej "k.p.a." w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą".

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta Powiatu (...) decyzją z dnia (...) sierpnia 2012 r., nr (...) orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej w dacie nabycia na rzecz Skarbu Państwa jako działka nr 5977 położona w D., której w odnowionym operacie ewidencji gruntów miasta D. odpowiada działka ewidencyjna nr 881/1 o pow. 0,0525 ha obręb (...) w D., obj. Kw Nr (...).

Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) października 2012 r. znak (...) uchylił ww. decyzję Starosty (...) z dnia (...) sierpnia 2012 r. nr (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przyczyną uchylenia było niewłaściwe ustalenie stron postępowania

Następnie decyzją z dnia (...) maja 2013 r. nr (...) Starosta Powiatu (...) orzekł o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości położonej w D., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 881/1 o pow. 0,0525 ha obr. (...) w D., obj. Kw Nr (...), stanowiącej własność W.C. w 1/2 cz. i J.M. w 1/2 cz.

Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody złożyły I.D., H.L. i E. L. reprezentowane przez pełnomocnika P.T., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i naruszenie norm ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwrocie albo odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości bądź też o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia (...) września 2013 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu (...) z dnia (...) maja 2013 r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Organ wyjaśnił, że do oceny skuteczności udzielonej substytucji należy odwołać się do art. 106 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z jego treścią pełnomocnik może ustanowić dla mocodawcy innych pełnomocników tylko wtedy, gdy umocowanie takie wynika z treści pełnomocnictwa, z ustawy lub ze stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Brak dołączenia pełnomocnictwa nie powinien prowadzić do uznania czynności za bezskuteczną. Nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny sprawy zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie pismem z dnia (...) lipca 2013 r. znak (...) zwrócono się do P.T. przesłanie stosownych dokumentów, z których jednoznacznie będzie wynikało, że J.D. był umocowany do udzielenia dalszego pełnomocnictwa w imieniu I.D., H.L. i E.L.

W odpowiedzi P.T. pismem z dnia (...) sierpnia 2013 r. przedłożył pełnomocnictwa I.D., H.L. i E.L. udzielone J.D., z których wyraźnie wynika uprawnienie do ustanawiania w imieniu mocodawczyń dalszych pełnomocników.

Rozpatrując merytorycznie sprawę w trybie odwoławczym organ stwierdził, że faktem bezspornym jest, iż Uchwałą Nr (...) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) grudnia 1973 r. w sprawie ustalenia i podziału na działki terenów budownictwa jednorodzinnego w rejonie ulic (...), (...), (...) i (...) w D. działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania o nr 5977 o pow. 0,0492 ha położona w D. przy ul. (...), stanowiąca własność I.D. c. I.i A. w 1/2 części oraz J.L. c. I.i A. w 1/2 części, przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w (...) z dnia (...) marca 2012 r., sygn. akt I. Ns. (...) spadek po zmarłej J.L. na podstawie ustawy nabyły córki H. L. i E.L. po 1/2 części każda z nich. Aktem notarialnym - umową wieczystego użytkowania z dnia (...) maja 1976 r., Rep A. nr (...), w wykonaniu prawomocnej decyzji z dnia (...) marca 1976 r. Nr (...), na działce nr 5977 o pow. 0,0492 ha położonej w D., obj. Kw nr (...) ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz K.S. i D.S. w połowie oraz S.W. i J.W. w połowie, w celu wzniesienia domu jednorodzinnego. Zgodnie z treścią zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego Księgi Wieczyste w (...), wpis prawa wieczystego użytkowania został dokonany dnia (...) maja 1976 r.

Decyzją z dnia (...) października 1999 r. znak: (...) Burmistrz Miasta (...) orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr 881/1 obr. (...) w D. w prawo własności tej działki na rzecz A.C. c. K. i D. w 1/2 cz., J.W. c. J. i A. w 1/4 cz. oraz J.M. c. S. i J. w 1/4 cz.

Z dokumentacji geodezyjno - prawnej zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że działka nr 5977 o pow. 0,0492 ha położona w D., w odnowionej ewidencji gruntów dla miasta D. odpowiada działce nr 881/1 o pow. 0,0525 ha w D., obj. Kw nr (...), w której prawo własności wpisane jest na rzecz właścicieli wyodrębnionych lokali znajdujących się na przedmiotowej działce tj. lokalu nr 1, obj. Kw nr (...) stanowiącego własność J.W. c. J.i A. oraz J.M. c. S.i J. a także lokalu nr 2, obj. Kw nr (...) stanowiącego własność W.C. s. R.i D.

Stosownie do prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla (...) we (...) Wydział (...) Cywilny z dnia (...) marca 2011 r. sygn. akt (...) spadek po J. W. zmarłej w dniu 2 listopada 2007 r. we W., na podstawie ustawy nabyła w całości J.M.

Problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje art. 136 ust. 3 ustawy, który stanowi, iż nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zgodnie z art. 229 ustawy w toku postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ administracyjny (starosta) obowiązany jest zbadać stan prawny nieruchomości, a w razie stwierdzenia, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część przed dniem 1 stycznia 1998 r. została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to przed tym dniem zostało ujawnione w księdze wieczystej, obowiązany jest odmówić zwrotu, nawet po ustaleniu, że podlegająca zwrotowi nieruchomość nie została wykorzystana na ceł określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W niniejszej sprawie aktem notarialnym - umową wieczystego użytkowania z dnia (...) maja 1976 r. Rep A. nr (...), w wykonaniu prawomocnej decyzji z dnia (...) marca 1976 r. Nr (...), na działce nr 5977 o pow. 0,0492 ha położonej w D., obj. Kw nr (...) ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz K.S. i D.S. w połowie oraz S.W.i J.W. w połowie, w celu wzniesienia domu jednorodzinnego. Zgodnie z treścią zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego Księgi Wieczyste w (...), wpis prawa wieczystego użytkowania został dokonany dnia (...) maja 1976 r.

Artykuł 229 ustawy ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego bądź też prawo własności i stanowi przeszkodę do skutecznego ubiegania się o zwrot nieruchomości wywłaszczonej a tym samym jednoznacznie zamyka drogę do zwrotu nieruchomości trwale rozdysponowanej poprzez oddanie w użytkowanie wieczyste. Bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest również późniejsze rozdysponowanie prawem użytkowania wieczystego spornej nieruchomości.

Omawiany przepis stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek z art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

J. D. (następca prawny strony I.D.), H.L. oraz E.L., reprezentowani przez adwokata M.T. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazaną wyżej decyzję Wojewody zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu (...) z dnia (...) maja 2013 r., sygn. (...) oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa materialnego i procesowego, a to poprzez:

- naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. polegające na jego zastosowaniu i przyjęciu, że stwierdzenie w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego istnienia negatywnej przesłanki z art. 229 ustawy statuuje tym samym podstawę do jego umorzenia, w sytuacji gdy faktyczne wystąpienie przesłanki z art. 229 ustawy musi skutkować merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy poprzez orzeczenie decyzją o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

- naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 229 ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej, zasadzie oficjalności postępowania, zasadzie swobodnej oceny dowodów, które wszak powinny znaleźć swe odzwierciedlenie w każdym postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji, co spowodowało, iż zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcie zostało oparte na dowolnych ustaleniach, gdyż organ zaniechał m.in. ustalenia tego czy na nieruchomości został zrealizowany cel, który został określony w uchwale Nr (...) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) grudnia 1973 r., czy też nie,

- naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym sformułowaniu podstawy prawnej decyzji (zaniechanie przytoczenia tytułów aktów prawnych, konkretnych jednostek zastosowanych przepisów prawnych), co w znacznym stopniu ograniczyło możliwość zapoznania się stron z racjami i tokiem rozumowania organu, który doprowadził do zastosowania takich a nie innych przepisów prawnych w zaistniałym stanie faktycznym oraz uniemożliwia kontrolę prawidłowości jej wydania,

- naruszenie przepisów postępowania, a to poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ przytoczenia w uzasadnieniu faktów, które uznał za udowodnione, informacji o dowodach, które stanowiły podstawę faktyczną poczynionych przez organ ustaleń w zakresie stanu faktycznego, informację o dowodach, którym organ nie dał wiary i dlaczego, a ponadto zaniechanie przedstawienia oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, przytoczenia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji wraz z wykładnią stosowanych przepisów, przez co w znacznym stopniu ograniczona została możliwość zapoznania się przez stronę z procesem myślowym, który doprowadził do takiego a nie innego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została w przepisach działu III rozdziału 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do regulacji przejściowej zawartej w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy, przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie, jak w niniejszej sprawie, ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.).

Przepis art. 136 ust. 3 ustawy stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miał jednak przepis art. 229 ustawy, zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 1 stycznia 1998., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co zostało prawidłowo ustalone przez organy administracji i co nie było kwestionowane w skardze. Materiał dowodowy został należycie zebrany i oceniony. Stan faktyczny niniejszej sprawy mieści się zatem w dyspozycji normy prawnej wynikającej z art. 229 ustawy.

W ten sposób wszystkie wymienione w art. 229 ustawy przesłanki wyłączające przysługiwanie roszczenia z art. 136 ust. 3 o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zostały spełnione. Cytowany przepis nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z nim istotny jest sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z punktu widzenia tej regulacji obojętne jest, czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej - ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. I OSK 648/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji wniosek o zwrot tej nieruchomości, ani też skarga nie mogły zostać uwzględnione.

Zdaniem Sądu oznacza to, że w razie stwierdzenia przesłanek z art. 229 ustawy, organ administracji nie jest władny do oceny przesłanek zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy, bowiem w przeciwnym wypadku regulacja ta byłaby zbędna. Nawet bowiem jeżeli wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, czyli nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 137 ustawy, poprzedni właściciel nie może ubiegać się o zwrot nieruchomości lub jej części. Zamieszczenie w przepisach przejściowych art. 229 ustawy, zakładając racjonalność działania ustawodawcy, oznacza zatem, że nawet w sytuacji niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, roszczenie z art. 136 ust. 3 nie przysługuje. Zatem dopiero w razie wykluczenia przesłanek z art. 229 ustawy, właściwy organ zobligowany jest do zbadania okoliczności, o których mowa w art. 137, czyli ustalenia kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1545/10, z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1250/10, z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 979/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe skoro nie podlega badaniu kwestia wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia z uwagi na wystąpienie przesłanek określonych w art. 229 ustawy, konsekwencją takiego stanu rzeczy zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie powinno być umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wydanie orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości mogłoby nastąpić jedynie w razie dokonania merytorycznej oceny przesłanek zwrotu nieruchomości, a taka nie została dokonana. Podkreślić należy, że w tej kwestii poglądy orzecznictwa i doktryny są podzielone, przy całkowitej jednak zgodzie co do tego, że wyłączenie w art. 229 roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 ustawy (por. wyroki NSA: z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 409/05, z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 841/07, z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1673/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.