II SA/Rz 1013/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2597848

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2018 r. II SA/Rz 1013/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Magdalena Józefczyk.

Sędziowie WSA: Joanna Zdrzałka (spr.), Piotr Godlewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na akt Prezydenta Miasta z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za niewykorzystany okres ważności zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych-skargę oddala-.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) stycznia 2015 r. nr (...) Prezydent Miasta (...) udzielił MM (dalej: skarżący) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz sprzedaż piwa. Z kolei decyzjami z dnia (...) marca 2015 r. nr (...) i nr (...) organ ten udzielił skarżącemu zezwolenia na sprzedaż odpowiednio - napojów alkoholowych o zawartości alkoholu od 4,5% do 18% (za wyjątkiem piwa) oraz napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18%.

Na wniosek MM, decyzjami z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...), Prezydent Miasta (...) stwierdził wygaśnięcie opisanych na wstępie i udzielonych skarżącemu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, z uwagi na zakończenie z dniem 31 marca 2018 r. prowadzenia przez niego działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych.

W dalszej kolejności podaniem z dnia 7 maja 2018 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta o zwrot nadpłaty za niewykorzystany okres ważności zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Organ odmówił uwzględnienia zgłoszonego żądania i w piśmie z dnia 4 czerwca 2018 r. poinformował skarżącego, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest możliwości zwrotu opłaty za niewykorzystany okres. Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 487 z późn. zm.) nie określa bowiem przesłanek, sposobu i trybu zwroty opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

Skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie zwrotu spornej opłaty, jednakże pismem z dnia 26 czerwca 2018 r. nr (...) Prezydent Miasta (...) podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Organ wskazał, że obowiązek uiszczenia opłat za udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych ma charakter publicznoprawny, zaś niewykorzystanie przez osobę uprawnioną udzielonego jej zezwolenia może nastąpić z różnych przyczyn, zawinionych bądź niezawinionych przez podmiot prowadzący sprzedaż napojów. Nie ma jednak przepisów ustawowych określających przypadki, gdy może nastąpić zwrot opłaty za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, uiszczonej zarówno przy podejmowaniu działalności objętej zezwoleniem, jak i w trakcie korzystania z takiego zezwolenia. Mimo, że opłatę wnosi się za korzystanie z zezwolenia, to wygaśnięcie tego zezwolenia z przyczyn wymienionych w art. 18 ust. 12 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie daje podstawy do zwrotu opłaty za niewykorzystany okres.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MM wniósł o uchylenie czynności Prezydenta Miasta (...) z dnia 26 czerwca 2018, wyrażonej w piśmie z tego dnia i podjętej w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za niewykorzystany okres ważności zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący podniósł, że pismo, w treści którego organ odmówił zwrotu opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uznania albo odmowy uznania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Tym samym kontrola jej legalności podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30- sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.".

Odnosząc się natomiast do legalności zaskarżonej czynności skarżący podał, że w jego ocenie została podjęta z naruszeniem art. 11 ust. 1, 3 i 8 w zw. z art. 18 ust. 1 i 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zdaniem skarżącego, analiza językowa regulacji określonej w art. 11 tej ustawy nie prowadzi bowiem do jednoznacznych rezultatów, wobec czego należy ją interpretować systemowo. Mając zaś na uwadze treść pozostałych ustawy można wyprowadzić twierdzenie, że w art. 11 ustawodawca wprowadził opłatę za korzystanie z udzielonego zezwolenia, proporcjonalną do okresu jego ważności. Tym samym, w sytuacji gdy zezwolenie na sprzedaż utraci ważność w danym roku kalendarzowym, niezależnie z jakiej przyczyny, to gmina jest zobowiązana zwrócić opłatę za niewykorzystany okres zezwolenia. Wprawdzie celem wprowadzenia opłaty było zapewnienie środków finansowych na realizację zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, jednak skoro podmiot prowadzący działalność gospodarczą czepie określone korzyści ze sprzedaży napojów alkoholowych, to działając w zaufaniu do organów Państwa ma prawo oczekiwać, że opłata za korzystanie z udzielonego mu zezwolenia będzie adekwatna do okresu jego wykorzystania. Zwrot opłaty winien zaś nastąpić w takiej samej formie, w jakiej następuje ustalenie wysokości tej opłaty, tj. w drodze czynności materialno - technicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.)- zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., obejmuje wyliczone w tym przepisie w pkt 1-9 formy działania administracji bądź bezczynność, w tym także akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień łub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów łub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V rozdziale I ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4).

Akty lub czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są podejmowane są w sprawach indywidualnych i kierowane przez organ administracji publicznej do określonych podmiotów. Dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a podstawę prawną do wydawania aktów administracyjnych indywidualnych lub podejmowania czynności stanowią przepisy prawa materialnego, bowiem tylko one mogą przyznać, stwierdzić albo uznać uprawnienie lub obowiązek.

W rozpoznawanej sprawie taką podstawą są przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 487 z późn. zm.) - dalej również "ustawa", a w szczególności jej art. 111 ust. 1 dotyczący opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

Przepis ten upoważnia gminy do pobierania opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1, tj. prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracją społeczną osób uzależnionych od alkoholu.

Opłata ta została wprowadzona ustawą z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 127, poz. 593). Pierwotnie nazywana była przez ustawodawcę opłatą "ze zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych", zaś później po zmianie dokonanej nowelą z dnia 1 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 113, poz. 732) - opłata "za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych". W uchwale składu 5 sędziów NSA z dnia 6 maja 2003 r., FPK 12/02, Sąd ten podkreślił, że pomimo zmiany nazwy nie zmienił się cel i charakter tej opłaty, zmiana ta miała natomiast podkreślić cykliczny charakter opłaty, odróżniający ją od jednorazowych opłat związanych z podjęciem jakiejś działalności. Istotne jest również stwierdzenie w tej uchwale, że opłata z art. 111 ustawy nie jest opłatą za konkretne usługi świadczone na rzecz sprzedawcy alkoholu i nie można przyznać jej funkcji kompensacyjnej lub penalnej.

Skarżący domagał się zwrotu uiszczonej opłaty za niewykorzystany okres ważności opłaconych do 31 grudnia 2018 r. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży - (...), wskazując na decyzje Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) kwietnia 2018 r. stwierdzające wygaśnięcie 3 wydanych zezwoleń (napoje alkoholowe - do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwo, powyżej 4,5% do 18% (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% zawartości alkoholu).

Prezydent Miasta (...) zaskarżonym pismem z dnia 26 czerwca 2018 r. stwierdził, że żądanie zwrotu uiszczonej uprzednio opłaty nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Stanowisko organu jest prawidłowe.

Susznie wywodzi on, że w przepisach ustawy brak jest regulacji przewidujących zwrot wniesionej opłaty.

W rozpoznawanej sprawie okres ważności wydanych zezwoleń obejmował odpowiednio okresy od 24 marca 2015 r. do 23 marca 2019 r. oraz od 1 lutego 2015 r. do 31 stycznia 2019 r. Opłata, której zwrotu domagał się skarżący nie była zatem pierwsza opłatą, uiszczaną w roku nabycia zezwolenia, o której mowa w art. 111 ust. 8 ustawy. Opłaty za kolejne lata wnoszone są co do zasady ratalnie w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego. Ustawa nie zakazuje jednak wniesienia opłaty niejako "z góry", za cały rok kalendarzowy. W takiej sytuacji brak jest jednak możliwości zwrotu opłaty za "niewykorzystany", jak to nazywa skarżący, okres".

Jak trafnie podkreślił NSA w wyroku z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt II GSK 149/05, "dokonanie zwrotu takiej opłaty byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby istniała ustawowa regulacja przesłanek, sposobu i trybu zwrotu, tymczasem obowiązująca ustawa reguluje wyłącznie tryb, zasady i sposób obliczania wysokości opłat. Organy administracji publicznej obowiązane są działać w granicach i na podstawie przepisów prawa. Ustawa nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu opłaty w związku z zaprzestaniem działalności gospodarczej i nie przewiduje instytucji "niewykorzystania zezwolenia", z którą wiązałby się obowiązek zwrotu opłaty".

W ocenie Sądu, nie jest możliwe dokonywanie takiej wykładni przepisów ustawy, jak postulowane w skardze, tj. by zwrot opłaty uzasadnić treścią przepisu art. 111 ust. 8. Przepis ten dotyczy istotnie wysokości opłaty proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia, ale odnosi się wyłącznie do roku nabycia zezwolenia lub utraty jego ważności (w przypadku skarżącego - rok 2015 i 2019) i stanowi o zasadach dokonywania opłat, a nie ich zwrotu. Ten pogląd Sądu znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym - wyrokach NSA z dnia 13 grudnia 2001 r., II SA/Lu 951/100, z dnia 4 kwietnia 2002 r., II SA/Łd 1450/98, a także w wyroku NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1068/10, w którym Sąd sformułował tezę, że brak jest podstaw do zaakceptowania wykładni art. 111 ust. 1 i 8 ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jakoby opłata za korzystanie z udzielonego zezwolenia była - co do zasady - proporcjonalna do okresu jego ważności.

Reasumując, Sąd uznał, że wobec braku przewidzianych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi możliwości zwrotu wniesionej opłaty czy jej części, stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym akcie jest prawidłowe.

Z wszystkich tych przyczyn, skoro zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.