II SA/Po 994/18, Wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2665008

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2019 r. II SA/Po 994/18 Wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Paluszyńska.

Sędziowie WSA: Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.), Asesor Jan Szuma.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi (...) i (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) września 2018 r. Nr (...) w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości

I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy (...) z dnia (...) marca 2014 r. nr (...),

II. Umarza postępowanie administracyjne,

III. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę (...) zł ((...)) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) marca 2014 r., nr (...), Burmistrz Miasta i Gminy (...) ustalił Pani (...) i Panu (...) (dalej: skarżącym), jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dz. nr (...) o pow. (...) m2 położonej w obrębie (...) gmina (...), w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem przedmiotowej nieruchomości przed upływem 5 lat od daty uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wysokości 30% wzrostu wartości tej nieruchomości, tj. w kwocie (...) zł. Nadto, organ w sentencji decyzji stwierdził, że ww. opłatę, skarżący zobowiązani są przekazać na podany w decyzji rachunek lub wpłacić w Kasie Urzędu Miasta i Gminy (...) w terminie 14 dni od daty, w której decyzja stanie się ostateczna, a w przypadku nieterminowego uiszczenia opłaty, będą pobierane odsetki.

Organ wskazał, że uchwałą nr (...) z dnia (...) maja 2013 r. Rada Miejska Gminy (...) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obrębu (...) gmina (...), obejmujący działkę stanowiącą własność skarżących. Uchwała ta spowodowała zmianę przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej, w części pod tereny dróg wewnętrznych, w części pod tereny dróg publicznych gminnych lokalnych.

Przedmiotowa nieruchomość została zbyta przez skarżących dnia (...) lipca 2013 r. Wobec powyższego, w dniu (...) września 2013 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia i pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty, w wysokości 30%, określiła Rada Miejska Gminy (...) w § 48 Uchwały nr (...) z dnia (...) maja 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu (...) gmina (...), a warunkiem pobrania opłaty było zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od daty uchwalenia planu. Wartość nieruchomości skarżących przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu, została określona w operacie szacunkowym z dnia (...) października 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego (...). Z operatu wynika, że wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu określono na kwotę (...) zł, a wartość nieruchomości po uchwaleniu planu określono na kwotę (...) zł. W tym stanie sprawy, opłata w wysokości 30% wzrostu od kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wartością nieruchomości po opracowaniu planu ((...) zł) a wartością nieruchomości ((...) zł), wynosi (...) zł.

Pismem z dnia (...) marca 2014 r., skarżący wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji. W ocenie skarżących, nałożenie na nich opłaty nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego, Rada Miasta i Gminy w (...) ustaliła w § 50, że wchodzi on w życie po 30 dniach od jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa (...). Ogłoszenie to nastąpiło dnia (...) czerwca 2013 r., zatem zapisy planu stały się prawem miejscowym Gminy (...) dnia (...) lipca 2014 r. Sprzedaż przedmiotowej nieruchomości nastąpiła w drodze aktu notarialnego zawartego w kancelarii notarialnej w dniu (...) lipca 2014 r. Wobec powyższego, w ocenie skarżących, przepisy określające obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie mają w tym przypadku zastosowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia (...) września 2018 r., nr (...), uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i ustaliło wysokość łącznej opłaty planistycznej w wysokości (...) zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości (...), gmina (...), obręb (...), działka nr (...) o powierzchni (...) ha w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem tej nieruchomości.

Organ, wyjaśniając motywy swojego rozstrzygnięcia wskazał, że żaden przepis prawa materialnego i procesowego ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa, że w decyzji organ ustala termin zapłaty opłaty. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące opłaty planistycznej nie dają podstawy do orzekania w przedmiocie terminu do uiszczenia opłaty ani też o obowiązku zapłaty odsetek ustawowych w razie naruszenia tego terminu. Z tych też względów Kolegium zdecydowało o uchyleniu tegoż rozstrzygnięcia w całości. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że konwalidował tylko błędne rozstrzygnięcie, nie zmieniał jednak wysokości opłaty i oparł się na tożsamych dowodach, tj. operacie szacunkowym.

Organ odwoławczy nie podzielił poglądu stron, że zbycie nastąpiło przed wprowadzeniem w życie przedmiotowej uchwały Gminy (...). W ocenie Kolegium, wskazanie przez ustawodawcę, że to uchwalenie planu przez Radę Gminy powoduje, że już w tym momencie nastąpił wzrost wartości nieruchomości i ta czynność uprawnia organ do pobrania opłaty. Ostatecznie, po publikacji, taki akt prawa miejscowego zaczyna obowiązywać na terenie objętym zmianą.

Pismem z dnia (...) października 2018 r., skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżący wskazali, że nie zgadzają się ze stanowiskiem zajętym przez Burmistrza (...) oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że dzień podjęcia uchwały jest dniem jej wejścia w życie a zatem obowiązywania. Skarżący wyjaśnili, że taka wykładnia powoduje, że organ władzy samorządowej jakim jest np. burmistrz, może wydać decyzję ustalającą obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej choć sama uchwała może nie wejść w życie z powodów uchybień formalnych czy też błędów merytorycznych. Dopuszczenie takich możliwości powodować może chaos w działaniach urzędów oraz niepewność obywateli co do ram stosowanego prawa. Skarżący wskazali również, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają rangę przepisów prawa miejscowego a przepisy prawa winny być uchwalane we właściwym trybie i następnie ogłaszane. W związku z tym, że tworzą "nową rzeczywistość", powinno ich obowiązywanie poprzedzone być okresem określanym jako vacatio legis. Nie bez znaczenia jest bowiem fakt, że obywatele mają prawo wiedzieć jak nowe regulacje będą kształtowały ich życie oraz jakimi sankcjami dysponować będą organy władzy samorządowej czy też państwowej by te przepisy w życie wprowadzać. Skarżący wskazali więc, że przepisy określające obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbywanej nieruchomości nie mają w tym przypadku zastosowania.

Pismem z dnia (...) listopada 2018 r., wniesionym w odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że skarżący zbyli swoją nieruchomość po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale przed jego wejściem w życie. Na tym tle powstał spór co do możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zgodnie z przywołanym przepisem art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie istnieje możliwość naliczenia skarżącym opłaty, skarżący natomiast podkreślają, że zbycie przez nich nieruchomości nastąpiło jeszcze zanim uchwała o planie miejscowym weszła w życie i w związku z tym, organ niesłusznie nałożył na nich obowiązek uiszczenia opłaty.

W rozpoznawanej sprawie, w zakresie wykładni zawartego w omawianym przepisie a spornego w sprawie sformułowania "w związku z uchwaleniem planu miejscowego", odwołać się należy do rozważań poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt: II OSK 3044/17 (LEX nr 2543573), który przyjął, że możliwość ustalenia opłaty zaistnieje jedynie w sytuacji zbycia nieruchomości już po wejściu w życie planu miejscowego. Rozważania te i całą argumentację sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przepisie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie chodzi o faktyczny wzrost wartości nieruchomości następujący w trakcie trwającej procedury planistycznej, w toku której następuje podjęcie uchwały o planie, lecz o wzrost wartości nieruchomości wynikający z dokonanej zmiany przeznaczenia nieruchomości, co następuje dopiero po wejściu uchwały w życie. Należy zauważyć, że skutek faktyczny w postaci ruchu cen na rynku nieruchomości, wynikający z przewidywanej zmiany ich przeznaczania w planie miejscowym, nie powstaje jednorazowo z chwilą podjęcia uchwały o planie, lecz następuje w toku całej procedury planistycznej, kiedy możliwość takiej zmiany staje się coraz bardziej prawdopodobna (podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, sporządzenia projektu takiego planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, podjęcie uchwały, publikacja uchwały). Dopiero jednak dokonana a nie przewidywana zmiana przeznaczenia nieruchomości, która następuje w dacie wejścia planu w życie upoważnia organ gminy do pobrania opłaty planistycznej. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, opłatę planistyczną można pobierać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że przy określaniu wysokości opłaty planistycznej wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości, jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości. Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu. Nie ma żadnego uzasadnienia by inną datę przyjmować przy ustalaniu stanu nieruchomości (dla określania wzrostu jej wartości), a inną datę przy ustalaniu właściciela (użytkownika wieczystego) tej nieruchomości jako podmiotu zobowiązanego do zapłaty opłaty wynikającej z tak ustalonego wzrostu wartości nieruchomości. Innymi słowy ustalenie opłaty planistycznej wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości związane jest z datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak co do stanu i cech tej nieruchomości dla ustalenia tego wzrostu, jak i co do osoby zobowiązanej do zapłaty opłaty wynikającej z tego wzrostu.

Należy także przywołać wykładnię sformułowania "w związku z uchwaleniem planu miejscowego" przyjętą przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt: V CSK 473/15 (LEX nr 2066991). Sąd Najwyższy, analizując przepis art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uprawniający do dochodzenia odszkodowania od gminy w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości uległa obniżeniu, również przyjął, że przez pojęcie "w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą" należy rozumieć datę wejścia w życie uchwały gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, następującą każdorazowo z upływem vacatio legis.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przekonujące argumenty Naczelnego Sądu Administracyjnego a także wykładnia systemowa pojęcia "w związku z uchwaleniem planu miejscowego" odwołująca się do rozumienia tego pojęcia w sprawach o odszkodowanie, pozwalają przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały podstawy ustalenia skarżącym opłaty planistycznej. Naruszenie przez organ prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię, niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego, wydane w sprawie decyzje podlegają uchyleniu, a prowadzone postępowanie administracyjne umorzeniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.