Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1549814

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 7 listopada 2014 r.
II SA/Po 927/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Szaniecka.

Sędziowie WSA: Jakub Zieliński, Tomasz Świstak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Rejonu (...) A Sp. z o.o. z dnia (...) czerwca 2014 r. Nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej;

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Rejonu (...) A Sp. z o.o. z dnia (...) 2014 r. nr (...),

II.

zasądza od Dyrektora Rejonu (...) A Sp. z o.o. na rzecz skarżącej kwotę (...) zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

W piśmie z dnia 25 marca 2014 r. (data wpływu do organu: 27 marca 2014 r.) pełnomocnik A Sp. z o.o. z siedzibą w (...) (dalej "spółka A" lub "wnioskodawca"), powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wezwał B Sp. z o.o. z siedzibą w (...) dalej: spółka B) do udzielenia mu w terminie 14 dni informacji publicznej poprzez udostępnienie decyzji administracyjnych, umów, oświadczeń właścicieli nieruchomości, protokołów odbioru technicznego oraz protokołów załączenia pod napięcie dotyczących lokalizacji, budowy oraz eksploatacji linii elektroenergetycznych na szeregu wskazanych tymże piśmie nieruchomości, jak również załączników do tych decyzji, umów, oświadczeń i protokołów, w tym map obrazujących przebieg przedmiotowych urządzeń przesyłowych i wykazów właścicieli nieruchomości. Wniosek dotyczył m.in. następujących nieruchomości wskazanych w punktach k-m osnowy wniosku: położonej w miejscowości (...) (gmina (...)) działki nr (...) (KW nr (...)); położonych w miejscowości (...) (gmina (...)) działki nr (...) (KW nr (...)), działki nr (...) i (...) (KW nr (...)), działki nr (...) (KW nr (...)); położonej w miejscowości (...) (gmina (...)); działki nr (...) (KW nr (...)). W odniesieniu do objętych zakresem przedmiotowego wniosku linii elektroenergetycznych pełnomocnik spółki A zażądał nadto udostępnienia mu informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy planowana jest w okresie najbliższych 5 lat modernizacja lub likwidacja tych urządzeń oraz czy była w przeszłości dokonywana ich modernizacja albo przebudowa, a jeśli tak, to czy zachowany został pierwotny przebieg tych urządzeń, czy też nastąpiła zmiana ich trasy.

Pełnomocnik wskazał sposób udostępnienia żądanej informacji, domagając się udzielenia pisemnych wyjaśnień oraz przesłania wyjaśnień i kopii dokumentów na adres pełnomocnika wnioskodawcy, w terminie 14 dni od daty doręczenia wniosku.

Pismem z dnia (...) kwietnia 2014 r., znak (...); sprawa nr (...) Dyrektor Rejonu (...) Spółki B (dalej "Dyrektor Rejonu (...)" lub "organ") poinformował pełnomocnika wnioskodawcy, że udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie dokumentacji prawnej stanowiącej podstawę budowy urządzeń energetycznych będących w eksploatacji Rejonu (...) na wyżej opisanych działkach wymienionych w punktach k, I i m wniosku nie może zostać udostępniona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a powodem opóźnieni[a) jest konieczność odszukania przedmiotowej informacji w archiwach spółki, a w związku z tym informacja zostanie udzielona najpóźniej do dnia 28 maja 2014 r.

Następnie w piśmie z dnia (...) maja 2014 r., nr (...) Dyrektor Rejonu (...), działając na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm. (aktualnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 782) - dalej również: u.d.i.p.), w odpowiedzi na wniosek (w zakresie dotyczącym działek opisanych w punktach k-m), rozstrzygnął sprawę w tym przedmiocie, informując, że przesłał pełnomocnikowi wnioskodawcy kserokopię decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) 1982 r. dotyczącą urządzeń położonych w miejscowości (...).

Jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 powołanej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto poinformował, że przez teren działki nr (...) w miejscowości (...) przebiega lina (...), której właścicielem (jest podmiot C), zaś przez teren działki nr (...) i (...) znajdujących się w miejscowości (...) oprócz linii energetycznych będących własnością spółki B przebiega linia (...) będąca (linią), która nie stanowi własności tej spółki.

W piśmie z dnia (...) maja 2014 r. zostało zawarte pouczenie co do możliwości złożenia zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosku o ponowne rozpatrzenie spraw - w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedmiotowego rozstrzygnięcia.

W dniu 9 czerwca 2014 r. (data nadania pocztowego: 3 czerwca 2014 r.) do spółki B wpłynął wniosek spółki A o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia (...) maja 2014 r., znak (...), doręczoną dnia 3 czerwca 2014 r., o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktów k), 1) i m) wniosku z dnia 25 marca 2014 r., oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem.

W uzasadnieniu strona podniosła, że zgodnie z przepisem art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Wnioskodawca kwestionował prawidłowość uzasadnienia rozstrzygnięcia (decyzji), podnosząc, że sprowadza się do przytoczenia przepisu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., nawet bez wskazania tego, który z interesów chronionych ustawowo stanowi podstawę dla odmowy udostępnienia informacji publicznej, co nie pozwala na weryfikację twierdzeń spółki B co do zasadności uznania informacji za niepodlegającą udostępnieniu, gdyż "nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z przepisem art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

Wnioskodawca podkreślił, że jeżeli dany dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym przyszłym procesie cywilnym. W ocenie wnioskodawcy spółka B odmawia udzielenia informacji publicznej z uwagi na obawę, że udostępnione dane mogą zostać wykorzystane przez właściciela nieruchomości w ewentualnym sporze.

Spółka A podniosła, że w odpowiedzi na jej wniosek z dnia 25 marca 2014 r., udzielono informacji dotyczącej nieruchomości w miejscowości (...) w gminie (...) (punkt n wniosku z dnia 25 marca 2014 r.), co w świadczy o tym, że dokumenty wskazane we wniosku podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W dalszej kolejności zarzuciła, że "uzasadnienie wydanej decyzji nie spełnia wymogów ustawowych.

Rozstrzygnięciem z dnia (...) czerwca 2014 r. (nr sprawy (...)) wydanym na podstawie art. 17 u.d.i.p., w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku" spółki A dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie, o którym mowa we wniosku z dnia 25 marca 2014 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor Rejonu (...) podtrzymał dotychczasowe stanowisko zwarte w rozstrzygnięciu odmawiającym udostępnienia żądanych informacji. Dyrektor wyjaśnił zarazem, że jego rozstrzygnięcie dotyczy wniosku z dnia 3 czerwca 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy udostępnienia informacji publicznej dla urządzeń energetycznych zlokalizowanych na terenie działek nr (...) w miejscowości (...) oraz dz.(...),(...),(...) oraz (...) w miejscowości (...).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w piśmie z dnia 25 marca 2014 r. pełnomocnik spółki A złożył wniosek w sprawie udostępnienia informacji publicznej poprzez udostępnienie decyzji administracyjnych, umów i innych dokumentów dotyczących lokalizacji budowy oraz eksploatacji linii energetycznych na wskazanych kilkudziesięciu działkach, a pismem z dnia (...) maja 2014 r. B Rejon (...), to jest zgodnie z kompetencjami ze względu na położenie działek, udostępniła część żądanych dokumentów, natomiast w pozostałej części odmówiła udzielenia wnioskowanej informacji publicznej przyjmując, że żądana informacja należy do kategorii informacji chronionych ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Powołując się na treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji z dnia 16 kwietnia 1993 r. stwierdził, że spółka B podjęła kroki mające na celu zachowanie poufności informacji, umieszczając je w wykazie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa - obowiązującej w przedsiębiorstwie od dnia 1 maja 2011 r. "Instrukcji bezpieczeństwa informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w B sp. z o.o." (dalej również: Instrukcja). Dalej podniósł, że zgodnie z tym wykazem informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią m.in. dokumentacja budowy linii elektroenergetycznej oraz dokumentacja eksploatacyjna takich linii, umowy handlowe, oferty złożone w toku postępowania regulaminowego oraz informacje sensytywne. Informacje, o których mowa w ww. Instrukcji nie podlegają upublicznianiu i stanowią dla przedsiębiorstwa energetycznego szczególną wartość gospodarczą. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, organ podniósł, że fakt udzielenia informacji w jednostkowym przypadku nie stanowi o zwolnieniu wskazanej kategorii dokumentów spod ochrony.

Odnosząc się do pozostałej argumentacji przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Rejonu (...) stwierdził, że jak słusznie zauważono, iż zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawierać powinno także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji, jednakże zarazem stwierdził, że zgodnie z art. 17 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji niebędących organami władzy publicznej o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji oraz do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisy art. 16, w tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej również: k.p.a.) oraz przepisy dotyczące odwołania, stosuje się odpowiednio, a nie wprost. W tym zakresie wyjaśnił, że przedsiębiorstwa energetyczne nie są organami władzy publicznej i jako takie nie są zobowiązane do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w swojej codziennej działalności, w każdym razie nie wydają decyzji administracyjnych w rozumieniu przepisów tego Kodeksu, co oznacza, że nie są zobowiązane do wydawania decyzji w formie obowiązującej dla decyzji administracyjnych. W ocenie organu, kierowane do strony pisma spółki B zawierały wszystkie istotne i wymagane elementy.

W piśmie z dnia 23 lipca 2014 r. spółka A, reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, zaskarżyła w całości decyzję B Sp. z o.o. z dnia (...) czerwca 2014 r., znak (...), (...), doręczoną dnia 24 czerwca 2014 r., o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia (...) maja 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej nieruchomości położonych w miejscowości (...) (działki ewidencyjne nr (...), (...), (...) i (...)) i (...) (działka ewidencyjna nr (...)), domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia (...) maja 2014 r., znak (...) oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Strona złożyła także wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego w postaci przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. polegające na błędnym przyjęciu, że żądane przez skarżącą informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorcy; 2) przepisu postępowania w postaci art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 24 kwietnia 2014 r. bez zachowania ustawowego wymogu wskazania imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz bez wykazania, że informacja objęta wnioskiem stanowi tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Skarżąca podniosła, że obydwa uchybienia (naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania) miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zamiast dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na jej udostępnieniu.

Nadto, w zakresie dotyczącym niewyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji dlaczego informacja objęta wnioskiem stanowi tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. strona podniosła, że powyższa wadliwość uzasadnienia decyzji sprawia, że nie jest możliwa weryfikacja stanowiska przeciwnika co do uznania informacji za objętą tajemnicą, co w konsekwencji może prowadzić do nadmiernego rozszerzenia zakresu stosowania wyjątku od zasadny jawności informacji publicznych z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu strona w pierwszej kolejności podniosła, że pisma B Sp. z o.o. z (...) maja 2014 r. i (...) czerwca 2014 r. powinny być uznane za decyzje administracyjne w rozumieniu przepisu art. 16 u.d.i.p. w związku z przepisem art. 17 u.d.i.p., gdyż pomimo braku formalnego oznaczenia pisma jako decyzji administracyjnej, pisma te zawierają elementy niezbędne dla uznania ich za decyzje. W ocenie strony, pomimo faktu, iż przepis art. 17 ust. 1 u.d.i.p. stanowi o "rozstrzygnięciu" podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji, niebędącego organem władzy publicznej, to jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ma ono postać decyzji administracyjnej.

Dalej skarżąca podniosła, że przeciwnik jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, jako że wykonuje zadania publiczne jako operator systemu dystrybucyjnego.

W ocenie strony, żądana informacja stanowi informację publiczną, bowiem zakresem tego pojęcia objęta jest treść m.in. decyzji administracyjnych, a to na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. Podniosła, że również żądanie odpowiedzi na poszczególne pytania zostało przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych jako dopuszczalne w sprawach dotyczących uzyskania informacji publicznej, a sposób sformułowania żądania wniosku przez skarżącego został dostatecznie uszczegółowiony, co pozwalało Przeciwnikowi na udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem.

W ocenie skarżącej tajemnicą przedsiębiorstwa nie mogą być objęte decyzje administracyjne (poza decyzjami, których jawność jest wyłączona - np. poprzez opatrzenie klauzulami »tajne« lub »ściśle tajne« - art. 74 § 1 k.p.a.). Decyzje administracyjne są bowiem aktami władzy publicznej i pozyskanie ich w trybie u.d.i.p. jest możliwe zarówno od strony, będącej jednocześnie podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, jak i od organu, który wydał rozstrzygnięcie. Prawo dostępu do informacji publicznej nie może być warunkowane wyborem podmiotu, do którego złożono wniosek o jej udostępnienie.

Strona podkreśliła, że możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) braku wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienia, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcia przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji).

W odniesieniu do informacji objętych wnioskiem, innych niż decyzje administracyjne, strona podniosła, że dokumenty, których udostępnienia się domaga, nie mają szczególnej wartości gospodarczej, a ich ujawnienie nie narazi przeciwnika na szkodę. Żądane informacje dotyczą bowiem okoliczności sprzed wielu lat, które utraciły istotne znaczenie gospodarcze. Skarżąca nabyła bowiem wskazane na wstępie nieruchomości odpowiednio w latach: (...), zaś we wniosku domagała się udostępnienia informacji jej nieznanych, pochodzących sprzed daty nabycia. W ocenie strony nie sposób przyjąć, aby informacje gospodarcze zachowały istotny walor po upływie tak długiego okresu, zaś obawa przed przegraniem ewentualnego sporu cywilnego nie może stanowić podstawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że chronionymi informacjami są dokumenty z budowy i eksploatacji linii elektroenergetycznych, jednak dokumentacja taka nie ma waloru gospodarczego, który uzasadniałby skuteczne objęcie jej tajemnicą przedsiębiorstwa, bowiem skuteczność uznania informacji za objętą tajemnicą podlega weryfikacji, a w przypadku uznania, że przedsiębiorca niezasadnie uznał informację za objętą tajemnicą, zastrzeżenie takie staje się bezskuteczne, a informacja podlega udostępnieniu.

W ocenie skarżącej, strona przeciwna dokonuje oceny ryzyka związanego z udostępnieniem informacji, a następnie udostępnia informacje w sprawach, gdzie ocenia swoją ewentualną pozycję w postępowaniu cywilnym jako silną, a w sprawach, gdzie dostrzega ryzyko przegrania sprawy cywilnej odmawia udostępnienia informacji zasłaniając się tajemnicą przedsiębiorcy.

W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że uzasadnienie wydanej decyzji nie spełnia wymogów ustawowych, gdyż zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji. Zdaniem strony w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia powyższych elementów zabrakło, co oznacza, że informacja o osobach biorących udział w odmowie udostępnienia informacji powinna zostać ujęta w decyzji wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy - w zakresie obejmującym osoby biorące udział w wydawaniu decyzji z dnia (...) maja 2014 r., jak i decyzji wydanej na skutek rozpatrzenia niniejszego wniosku. W tym zakresie powtórzyła argumentacje przedstawioną w osnowie w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Jej zdaniem przeciwnik nietrafnie twierdzi w zaskarżonej decyzji, że spełnił powyższy wymóg. Decyzje z dnia (...) maja 2014 r. i (...) czerwca 2014 r. nie zawierają wskazania osób, które zajęły stanowisko w sprawie odmowy udostępnienia informacji.

W odpowiedzi na skargę spółka B, reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie zaś o umorzenie postępowania.

Uzasadniając podstawy odmowy udostępnienia żądanych informacji, spółka B kolejno przedstawiła argumentację i poglądy dotyczące przede wszystkim tajemnicy przedsiębiorcy, dokumentów urzędowych, informacji sensytywnych i postanowień "Programu zgodności", informacji poufnych w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi sprawy publicznej, informacji przetworzonej i inne.

W odniesieniu do zagadnienia tajemnicy przedsiębiorcy skarżona spółka przywołała treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, argumentując, że podjęła kroki, o których mowa w przywołanym przepisie, tj. mające na celu zachowanie poufności informacji, umieszczając je w wykazie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa obowiązującej w przedsiębiorstwie od dnia 1 maja 2011 r. "Instrukcji bezpieczeństwa informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w B sp. z o.o.". W tym zakresie podniosła, że zgodnie z przedmiotowym wykazem informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią m.in.: dokumentacja budowy linii elektroenergetycznej oraz dokumentacja eksploatacyjna takich linii, umowy handlowe, oferty złożone w toku postępowania regulaminowego oraz informacje sensytywne. Stwierdziła, że informacje, o których mowa w Instrukcji nie podlegają upublicznianiu i stanowią dla przedsiębiorstwa energetycznego szczególną wartość gospodarczą, jak również że spełniła warunki do uznania określonych informacji za tajemnice przedsiębiorstwa, w związku z czym miała prawo odmówić udzielenia informacji.

Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji za nieuzasadniony uznał zarzut wadliwości odmowy udostępnienia informacji z uwagi na brak »wykazania« swojego stanowiska. W tym zakresie skarżona spółka odwołała się do treści art. 107 k.p.a., podnosząc, że przepis ten "nie wymaga jednak »wykazania« swojego stanowiska, a decyzje B w tym zakresie nie uchybiają przepisom. Podniosła, że żaden przepis prawa nie wymaga od organu »uprawdopodobnienia« swoich decyzji, a w szczególności tego, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa mają dla niego szczególną wartość. O szczególnej wartości dla przedsiębiorcy określonych informacji świadczy wystarczająco to, że przedsiębiorca podjął decyzję o ich szczególnej ochronie i podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Pomimo to skarżona spółka wyjaśniła, że objęte tajemnicą B informacje mają szczególną wartość gospodarczą i zasługują na szczególna ochronę, gdyż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym z dnia 4 października 2010 r. (Dz. U. Nr 198, poz. 1314), wydanym na podstawie art. 6 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców (Dz. U. Nr 122, poz. 1320 oraz z 2002 i Nr 188, poz. 1571), B Sp. z o.o. jest przedsiębiorcą o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym, dla którego organem organizującym i nadzorującym wykonywanie zadań na rzecz obronności Państwa jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Podniosła, że w rozumieniu ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców (Dz. U. Nr 122, poz. 1320 oraz z 2002 r. Nr 188, poz. 1571) do zadań na rzecz obronności państwa należą w szczególności przedsięwzięcia w zakresie zabezpieczenia potrzeb obronnych państwa oraz na rzecz Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i wojsk sojuszniczych w warunkach zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny oraz w zakresie militaryzacji. Dalej argumentowała, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa oraz ich szczególnej ochrony z dnia 24 czerwca 2003 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 1090), wydanym na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 205 z późn. zm.), obiektami szczególnie ważnymi dla bezpieczeństwa i obronności państwa są elektrownie i inne obiekty elektroenergetyczne oraz inne obiekty będące we właściwości organów administracji rządowej, organów jednostek samorządu terytorialnego, formacji, instytucji państwowych oraz przedsiębiorców i innych jednostek organizacyjnych, których zniszczenie lub uszkodzenie może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi albo spowodować poważne straty materialne, a także zakłócić funkcjonowanie państwa. W tym zakresie argumentowała, że zgodnie z wyżej przywołanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 czerwca 2003 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 1090) przygotowanie szczególnej ochrony obiektów obejmuje prace koncepcyjne, planistyczne, organizacyjne, logistyczne, techniczne, szkoleniowe i kontrolne mające na celu ochronę obiektu wynikającą z jego specyfiki i charakteru zagrożeń dla jego funkcjonowania i jako takie należy uznać m.in. objęcie tajemnicą B niektórych informacji, w tym dokumentów dotyczących budowy oraz eksploatacji linii energetycznych. W ocenie spółki nieograniczony dostęp do informacji na temat systemu sieci elektroenergetycznych określonych obszarów, gmin, województw i kraju może stanowić potencjalne zagrożenie dla funkcjonowania i bezpieczeństwa tych systemów oraz krajowego systemu energetycznego w ogóle. Nie ma przy tym w sprawie żadnego znaczenia, że informacje dotyczą okoliczności sprzed wielu lat, gdyż na podstawie dokumentacji budowy i eksploatacji linii elektroenergetycznych możliwe jest odtworzenie mapy sieci dystrybucyjnej zasilającej całe obszary geograficzne i jednostki administracyjne, a wejście w posiadanie takiej mapy przez osoby lub grupy osób może stanowić potencjalne zagrożenie dla funkcjonowania krajowych systemów energetycznych. Ograniczenie dostępu do informacji podyktowane jest obowiązkiem ochrony interesów osób trzecich, w tym w aspekcie bezpieczeństwa osób i mienia, gdyż wejście w posiadanie informacji na temat układu sieci może prowadzić do wykorzystania tej wiedzy w celach niezgodnych z prawem, np. wyłączenia lub dewastacji obiektu energetycznego, do sprowadzenia zagrożenia dla życia lub mienia wielkich rozmiarów włącznie, w szczególności w przypadku wyłączenia odbiorcy (lub odbiorców) tzw. wrażliwych (np. szpital, przepompownie ścieków, wodociągi itp.), nie posiadających własnego rezerwowego zasilania.

Odnosząc się do "Instrukcji bezpieczeństwa informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w B Sp. z o.o., skarżona spółka podniosła, że dokument ten określa wykaz informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa B Sp. z o.o. oraz sposób postępowania z tymi informacjami i zgodnie z Instrukcją tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności; natomiast zgodnie z "Wykazem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w B Sp. z o.o." tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią m.in. umowy handlowe, Informacje sensytywne (zgodnie z wykazem informacji sensytywnych zawartym w Programie Zgodności) oraz dokumentacja budowy i eksploatacji linii elektroenergetycznej, to jest:

- Dokumentacja projektowa prawna;

- Dokumentacja projektowa techniczna;

- Zgody właścicieli nieruchomości na przeprowadzenie robót budowlanych, dokumenty świadczące o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane;

- Dokumenty związane ze zgłoszeniem budowy do odpowiednich organów zgodnie z wymogami ustawy Prawo Budowlane;

- Oświadczenie Kierownika Budowy lub osoby pełniącej funkcję kierownika budowy o zakończeniu budowy/robót budowlanych obiektu/zadania zgodnie z dokumentacją projektową i obowiązującymi przepisami, potwierdzone przez Inspektora Nadzoru lub Prowadzącego Zadanie za zgodność ze stanem faktycznym;

- Zgłoszenie gotowości obiektu/zadania/urządzenia do odbioru;

- Kopie zawiadomienia o zakończeniu budowy złożoną w odpowiednim urzędzie;

- Protokoły odbiorów;

- Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie;

- Opracowane programy pierwszego załączenia itp.;

- Aktualne protokoły badań odbiorczych wykonanych przed przyłączeniem do sieci i prób fabrycznych;

- Protokoły odbiorów częściowych, protokoły odbiorów robót ulegających zakryciu lub zanikających;

- Dokumentacja powykonawcza;

- Dziennik budowy;

- Dokumentację rozliczeniową na materiały z demontażu;

- Dokumenty świadczące o uregulowaniu tytułu prawnego do gruntu, na którym znajdują się obiekty/urządzenia B Sp. z o.o. - zgodnie z wymaganiami obowiązującymi w B Sp. z o.o.;

- Dokumenty świadczące o zaspokojeniu roszczeń właścicieli nieruchomości na terenie których prowadzone były roboty budowlane objęte zakresem odbioru;

Opracowaną lub zaktualizowaną Instrukcję eksploatacji urządzeń elektroenergetycznych/obiektu/urządzenia oraz dokumenty świadczące o przeszkoleniu personelu eksploatującego;

- Uzgodniony z B Sp. z o.o. harmonogram prób i testów (wytwórcy e.e.);

- Gwarancje na wykonane prace;

- Oznakowanie obiektu/ urządzenia zgodnie z przyjętym w Spółce sposobem;

- Dowody przyjęcia majątkowego zgodne z przepisami księgowymi obowiązującymi w B Sp. z o.o.;

- Dokumentacja eksploatacyjna linii elektroenergetycznej:

- Książka obiektu budowlanego;

- Protokoły z wykonania oględzin okresowych i doraźnych;

- Protokoły z przeprowadzenia przeglądu linii;

- Protokoły z okresowych ocen stanu technicznego;

- Zasięg linii (mapa przebiegu linii), schematy linii (topologia)

- Protokoły z okresowych badań elementów linii np. badania uziemienia i napięć rażenia;

- Pozostałe dokumenty wynikające z prowadzonej eksploatacji linii np. montaż dodatkowych elementów lub wymiana istniejących elementów linii.

Kolejnym argumentem podniesionym przez skarżoną spółkę były zastrzeżenia związane z definicją dokumentu urzędowego. W tym zakresie zakwestionowała wniosek, że przedsiębiorstwa energetyczne są zobowiązane do udostępniania żądanych informacji ze względu na charakter posiadanych przez siebie dokumentów. Odwołując się do definicji dokumentu urzędowego zawartej w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, spółka stwierdziła, że ujęcie to oddziela materiały robocze, które po pierwsze - nie będą kierowane do innych osób, a po drugie nie zawierają oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego, od dokumentów urzędowych. W jej ocenie, dokumenty wymienione w Instrukcji w większości nie są dokumentami kierowanymi do innych osób, ale stanowią dokumenty tzw. kierownictwa wewnętrznego i nie stanowią dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto dokumenty te w większości nie są dokumentami podpisanymi przez funkcjonariusza publicznego i nie stanowią dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie spółka przywołała definicję funkcjonariusza publicznego zwartą w art. 115 § 13 Kodeksu karnego, z której wynika, że w przypadku przedsiębiorstwa energetycznego za funkcjonariusza należy uznać pracowników przedsiębiorstwa energetycznego uprawnionych do wydawania decyzji, jednak w dalszej kolejności analizy wymaga ustalenie, jakie decyzje spółki prawa handlowego (przedsiębiorstwa energetycznego) są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie podkreśliła, że przedsiębiorstwa energetyczne co do zasady albo zawierają umowy handlowe (o przyłączenie do sieci, o świadczenie usług dystrybucji i o roboty budowlane) albo wydają warunki techniczne przyłączenia do sieci energetycznej albo podejmują decyzje w sprawie budowy własnej infrastruktury sieciowej i trudno mówić, iżby umowy handlowe lub decyzje w sprawie budowy własnej infrastruktury sieciowej miały być traktowane jako decyzje administracyjne. Zdaniem skarżonej spółki przedsiębiorstwa energetyczne wydają tylko jednego rodzaju decyzje w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jest warunki techniczne przyłączenia do sieci, a ponieważ w praktyce większość pracowników przedsiębiorstwa energetycznego pełni wyłącznie czynności usługowe, a tylko nieliczni, należący do ścisłego grona kadry kierowniczej, mają uprawnienia do podejmowania decyzji finansowych, a jeszcze mniejsze grono (ściśle techniczne) do wydawania warunków technicznych przyłączenia do sieci, należy przyjąć, że dokumentami urzędowymi wytworzonymi i będącymi w posiadaniu przedsiębiorstw energetycznych, do udostępniania których zobowiązane są te przedsiębiorstwa na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, są jedynie warunki techniczne przyłączenia do sieci. W konsekwencji uznała, że skoro przedsiębiorstwo energetyczne wydaje tylko jednego rodzaju decyzje (warunki przyłączenia), to uzasadniona było odmowa udostępnienia żądanych dokumentów, jako nie stanowiących oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego.

W zakresie dotyczącym zawartych w dokumentacji spółki informacji sensytywnych i postanowień "Programu zgodności", spółka B podkreśliła, że dostęp do warunków technicznych przyłączenia do sieci jest chroniony także ze względu na zawarte w nich informacje sensytywne w związku z art. 9d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 54, poz. 348), zgodnie z którym, w ramach tzw. działania zabezpieczającego sieć, operator systemu przesyłowego i dystrybucyjnego opracowują i są odpowiedzialni za realizację programów, w których określają przedsięwzięcia, jakie należy podjąć w celu zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania użytkowników systemu, w tym szczegółowe obowiązki pracowników wynikające z tych programów, a Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, w drodze decyzji, zatwierdza program. Dalej wyjaśniła, że zgodnie z wykazem informacji sensytywnych zawartym w Programie Zgodności B sp. z o.o. informacje sensytywne stanowią informacje o użytkownikach systemu lub potencjalnych użytkownikach systemu, których posiadanie stawia użytkownika systemu lub potencjalnego użytkownika systemu w uprzywilejowanej pozycji wobec innych użytkowników systemu lub potencjalnych użytkowników systemu, dotyczące: wielkości mocy umownej, danych odczytowych urządzeń pomiarowych mocy i energii elektrycznej, zużycia energii elektrycznej i struktury jej poboru, umownych ograniczeń występujących w dostarczaniu energii elektrycznej, terminów płatności faktur i okresów rozliczeniowych, zadłużenia i windykacji należności, historii płatności oraz indywidualnie wydane techniczne i finansowe warunki przyłączenia do sieci.

W ocenie spółki nieograniczony dostęp do informacji, w tym dokumentów dotyczących budowy i eksploatacji urządzeń energetycznych, może spowodować potencjalne zagrożenie dla informacji sensytywnych i ustawowego obowiązku zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania użytkowników systemu dystrybucyjnego. Z tego względu tajemnicą przedsiębiorstwa objęto m.in. warunki przyłączenia do sieci, dokumentację projektową prawną i techniczną, dokumenty świadczące o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, dokumenty związane ze zgłoszeniem budowy i inne (według Instrukcji) na podstawie których osoba trzecia, żądająca do nich dostępu mogłaby wejść w posiadanie informacji sensytywnych. Na podstawie sposobu zasilania, zainstalowanych typów i rodzajów urządzeń, uzyskanych zgód i pozwoleń itp. można wejść w sposób nieuprawniony, przy odrobinie wiedzy inżynierskiej, w posiadanie wiedzy na temat wielkości mocy umownej, zużycia energii elektrycznej i struktury jej poboru, ograniczeń występujących w dostarczaniu energii elektrycznej, to jest w posiadanie informacji sensytywnych.

W następnej kolejności strona skarżona zwróciła uwagę na to, że B Sp. z o.o. jest spółką zależną spółki giełdowej B S.A. zatem niektóre informacje mogą stanowić informacje poufne w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, dlatego B sp. z o.o. objęła tajemnicą przedsiębiorstwa wszystkie umowy handlowe.

W odniesieniu do kwestii dotyczących definicji sprawy publicznej skarżona spółka podniosła, że nie każda informacja, w której posiadaniu jest B, jest informacją publiczną, bowiem zgodnie z art. 1 u.d.i.p. informację publiczną w rozumieniu ustawy stanowi tylko informacja o sprawach publicznych, natomiast pod pojęciem "sprawa publiczna" należy rozumieć przejaw aktywności władzy publicznej (jej organów), osób pełniących funkcje publiczne i samorządów oraz już tylko niektóre działania innych osób, jednostek organizacyjnych, a to tylko takie, które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych, przy jednoczesnym dysponowaniu majątkiem publicznym, przez który należy również rozumieć środki publiczne w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. W ocenie strony przepisy o finansach publicznych nie mają zastosowania do spółek prawa handlowego (a taki status prawny posiadają przedsiębiorstwa energetyczne, w tym B), a po drugie przy kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej nie wystarczy kierować się jedynie tym, kto wytworzył daną informację i jaką ma formę czy postać. Istotne jest bowiem przede wszystkim to, co dana informacja zawiera, a więc czy dotyczy sprawy publicznej. Zdaniem strony część dokumentów wymienionych w Instrukcji (...) miało jedynie charakter korespondencji wewnętrznej, dotyczącej działania spółki i wzajemnych relacji w zakresie podległości służbowej osób zatrudnionych w spółce, nie stanowi informacji publicznej, a jest jednym z narzędzi pracodawcy w zakresie kierownictwa przy wykonywaniu określonych zadań przez pracowników i nie jest dotyczy sprawy publicznej. Szereg żądanych przez Skarżącego informacji nie dotyczy interesu ogółu, ale jest informacją o sprawach prywatnych, indywidualnych, takich jak kto i kiedy wydał zgodę na postawienie urządzeń energetycznych na gruncie, kto i jakie warunki techniczne przyłączenia do sieci uzyskał, jakie są parametry tego przyłączenia. Podniosła, że zgodnie z art. 6 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, "podczas gdy żądane przez Skarżącego informacje w rzeczy samej nie są żądaniem informacji o majątku, ale o żądaniem udostępnienia informacji o majątku i warunkach zasilania poszczególnych nieruchomości osób trzecich, a więc informacji prywatnych. Argumentowała, że sprawą publiczną są tylko niektóre z działań innych osób, jednostek organizacyjnych, a to tylko takie, które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych przy jednoczesnym dysponowaniu majątkiem publicznym. Oznacza to, że w przypadku organów władzy publicznej, osób publicznych i samorządów mamy do czynienia wyłącznie z przesłanką podmiotową, a w przypadku innych osób i jednostek, takich jak przedsiębiorstwa energetyczne, przesłankami przedmiotowymi. Można więc powiedzieć, że informacja, którą dysponuje władza publiczna dzieli się na informację o sprawach publicznych, sprawach prywatnych oraz o sprawach, które ze względu na działania, których dotyczą i podmiot je podejmujący uznane by mogły być za publiczne, to wobec tego, że dotyczą dóbr osobistych, które mogłyby zostać naruszone w wyniku uznania za publiczne, za takie nie mogą być uznane. Te dwie ostatnie kategorie, chociaż różne, można określić wspólnym mianem sfery prywatności człowieka (osób prywatnych). Informacje o sprawach prywatnych można podzielić na informacje o sferze życia osobistego, rodzinnego, religijnego, kulturalnego, ale także na informacje o majątku i o działalności gospodarczej. Stąd też podkreśliła, że po uzyskaniu żądanych informacji Skarżący wejdzie w posiadanie szeregu informacji właśnie o majątku i o działalności gospodarczej osób trzecich - właścicieli nieruchomości, przez które przebiegają urządzenia energetyczne B, co uznać należy za niedopuszczalne.

Dalej argumentowała, że jeżeli na podstawie określonych obowiązków publicznych osoby prywatne są zobowiązane do dostarczenia informacji ich dotyczących władzom publicznym, to jednocześnie nałożone są ograniczenia w zakresie dysponowania tymi informacjami przez organy władz publicznych, a jeżeli z kolei osoba prywatna zawiera umowę cywilno-prawną np. na wykonanie usług na rzecz jednostki budżetowej, to mamy do czynienia z działaniem jednostki władz publicznych czyli sprawą publiczną i staje się ona przedmiotem informacji publicznej; co z kolei nie przesądza o dostępności niektórych informacji z zakresu prywatności (danych osobowych, tajemnic handlowych), o których jawności należy rozstrzygać według odrębnych przepisów lub w porozumieniu z gestorem tych dóbr, za więc określoną osobą prywatną. Skarżona spółka stwierdziła, że miała prawo odmówić udostępnienia żądanych informacji.

W następnej kolejności skarżona spółka przedstawiła poglądy dotyczące informacji przetworzonej, odwołując się do brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podnosząc, że prawo do uzyskania informacji przetworzonej uzależnione jest od pozytywnego ustalenia zaistnienia przesłanki w postaci uzyskania informacji przetworzonej w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tym też zakresie - wyjaśniając, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji legalnej pojęcia informacji przetworzonej - wskazała, jakie okoliczności pozwalają dokonać takiej kwalifikacji danej informacji. Podniosła, że w niniejszej sprawie udostępnienie żądanych informacji wymagało udostępnienia informacji przetworzonej, bowiem przedsiębiorstwo energetyczne nie jest przedsiębiorstwem geodezyjnym i nie posiada aktualnych map geodezyjnych, z których wynikałaby wiedza na temat tego na czyim gruncie znajdują się urządzenia energetyczne. Taka wiedza potrzebna jest przedsiębiorstwu energetycznemu tylko na etapie budowy urządzeń, jednak kilka lub kilkadziesiąt lat po wybudowaniu nie posiada już żadnej wiedzy na temat aktualnego podziału działek, aktualnego przebiegu linii granicy działek czy własności działek, na których urządzenia energetyczne się znajdują. Udostępnienie skarżącemu decyzji i innych żądanych dokumentów wymaga więc od B podjęcia szeregu czynności, w tym m.in. pozyskania aktualnych map i ustalenia aktualnego przebiegu granic działek; zidentyfikowania znajdujących się na nadziałkach urządzeń - w tym w wyniku wizji lokalnej w terenie, ustalenia własności urządzeń, ustalenia okresu budowy urządzeń lub choćby nazwy inwestora, co w większości przypadków nie jest możliwe, a przynajmniej poważnie utrudnione i czasochłonne, zidentyfikowania i przeanalizowania zbioru dokumentów dotyczących tych urządzeń i wyselekcjonowania spośród nich tych, na podstawie których prowadzono inwestycję, przy czym zbory te nie są zlokalizowane w jednym miejscu, w jednym archiwum, ale w archiwach różnych jednostek wewnętrznych B, położonych niekiedy w różnych miejscowościach. Skarżona spółka stwierdziła, że wobec konieczności przeprowadzania takiego szeregu czynności, uzasadnione jest stanowisko, że strona skarżąca domagała się udostępnienia informacji przetworzonej.

Za bezprzedmiotowe skarżony podmiot uznał żądanie przedłożenia oryginałów decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o zatwierdzeniu "Instrukcji Ruchu i Eksploatacji Sieci Dystrybucyjnej", a tym bardziej tym bardziej decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o zatwierdzeniu taryfy dla usług dystrybucyjnej energii elektrycznej, gdyż po pierwsze są to dokumenty publikowane przez Prezesa URE w Biuletynie tego organu (art. 47 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne), a po drugie dowód z tych dokumentów jest w niniejszej sprawie bezprzedmiotowy, gdyż spółka B nie kwestionuje wykonywania przez siebie zadań publicznych.

W piśmie procesowym z dnia 28 października 2014 r. strona odniosła się do odpowiedzi na skargę.

W ocenie skarżącej, błędne jest stanowisko strony przeciwnej, że skuteczność objęcia danej informacji tajemnicą przedsiębiorcy zależy wyłącznie od podjęcia przez przedsiębiorcę działania zmierzającego do ochrony informacji i nie jest możliwa weryfikacja dopuszczalności zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy. Stanowisko takie prowadziłoby do możliwości zupełnego wyłączenia obowiązku udostępniania informacji publicznej poprzez zadeklarowanie przez przedsiębiorcę, że wszelkie posiadane przez niego dane i informacje, niezależnie od źródła i sposobu ich wytworzenia, stanowią tajemnicę. W ocenie strony zniweczyłoby to zupełnie regulacje u.d.i.p. i w istocie prowadziłoby do obejścia przepisów o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko takie nie znajduje również odzwierciedlenia w orzecznictwie sądów administracyjnych, które wielokrotnie podkreślały, że skuteczność takiego zastrzeżenia podlega weryfikacji. Zasadą jest bowiem jawność informacji publicznych. W ocenie skarżącej strona przeciwna usiłuje wykazać znaczenie gospodarcze informacji objętych wnioskiem poprzez odwołanie się do względów obronności Państwa, jednak z uwagi na to, że linie napowietrzne są urządzeniami widocznymi i wraz z podziemnymi podlegają ponadto zaewidencjonowaniu na mapach zasadniczych, ich lokalizacja nie może być uznana za niejawną. Nadto skarżąca stwierdziła, że argumentacja skarżonego organu w tym zakresie dotyczy obronności Państwa, a nie tajemnicy przedsiębiorcy, podczas gdy powodem odmowy udzielenia informacji była przesłanka tajemnicy przedsiębiorcy i nie jest dopuszczalne modyfikowanie podstaw tego rozstrzygnięcia na etapie postępowania sądowadministracyjnego i kwestia objęcia tych informacji innego rodzaju tajemnicami pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. Odwołując się do treści 4 i ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 czerwca 2003 r. skarżąca stwierdziła, że strona przeciwna nie wykazała, aby jej urządzenia zostały umieszczone w wykazie, o którym mowa w powołanym przepisie, jak również, że informacje objęte wnioskiem mają znaczenie dla obronności Państwa.

Ponadto skarżąca argumentowała, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje znacznie szerszy zakres niż tylko dokumenty urzędowe (at. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.), wobec tego ustalenie, że dany dokument nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu powołanej ustawy nie oznacza, że jego treść nie podlega udostępnieniu.

Skarżąca podniosła, że nie wnosiła o udostepnienie informacji, które mogłyby zostać wyłączone z obowiązku udostępnienia ze względu na program zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania użytkowników systemu dystrybucyjnego, a w szczególności nie wniosła o udostępnienie jej indywidualnie wydanych technicznych i finansowych warunków przyłączenia do sieci. Ponadto podniosła, że celem regulacji art. 9d ust. 4 ustawy Prawo energetyczne jest zapewnienie transparentnego dostępu do sieci na ustawowych zasadach.

W odniesieniu do stanowiska skarżonej spółki dotyczącego informacji poufnych skarżąca stwierdziła, że strona przeciwna w żaden sposób nie odniosła swojej argumentacji do informacji objętych wnioskiem, zatem nie może w ten sposób uzasadniać odmowy udostępnienia informacji.

Skarżąca podniosła również, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest niezależny od statusu podmiotu zwracającego się o jego udostępnienie

Ponadto stwierdziła, że nietrafna jest argumentacja skarżonego podmiotu co do tego, że wnioskowane informacje są informacjami przetworzonymi. Po pierwsze, przesłanka taka nie została powołana jako podstawa odmowy w kwestionowanej decyzji. Nie jest dopuszczalne uzupełnienie podstawy wydanego rozstrzygnięcia na etapie odpowiedzi na skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Na jakimkolwiek wcześniejszym etapie postępowania przeciwnik nie wskazywał, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną ani nie wzywał skarżącej do wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Podtrzymując stanowisko co do wadliwego uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, skarżąca podniosła, że błędnie przeciwnik wskazuje, że nie ma konieczności wykazania, że informacja, której dotyczy odmowa, jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy. Omówienie tej kwestii powinno bowiem znaleźć się w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, które przeciwnik zobowiązany jest zamieścić na podstawie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z przepisem art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

Za niezasadny uznała również wniosek strony przeciwnej o umorzenie postępowania, gdyż żądanie takie nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione z odwołaniem do przepisu art. 161 p.p.s.a., zaś przesłanki określone w tym przepisie nie zaktualizowały się w niniejszej sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga okazała się zasadna.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, iż Sąd nie rozpoznał sprawy w postępowaniu uproszczonym mimo, że było to formalnie dopuszczalne, ze względu na znaczny stopień jej skomplikowania oraz stanowisko skarżonego podmiotu w tym zakresie, które aczkolwiek błędne co do wskazania, iż trybu takiego ustawa oprawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje, to jednak stanowiło w ocenie sądu sprzeciw co do rozpoznania sprawy w tym trybie.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest ustalenie, czy B Sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądane przez stronę informacje są informacją publiczną.

Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przy wykładni tego przepisu należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r., sygn. IV SAB/Gl 28/07, dostępny jak wyżej). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Jest nią zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez podmioty te wytworzonych jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, co należy podkreślić na gruncie rozpatrywanej sprawy, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów.

Mając na uwadze przywołane poglądy i przedstawioną wykładnię prawa, stwierdzić należy, że żądane przez stronę skarżącą informacje obejmujące cyt. "decyzje administracyjne, umowy i protokoły odbioru technicznego oraz protokoły załączenia pod napięcie dotyczące lokalizacji, budowy oraz eksploatacji linii elektroenergetycznych na wskazanych we wniosku nieruchomościach położonych w miejscowościach (...) (działki ewidencyjne nr (...), (...), (...) i (...)) oraz (...) (działka ewidencyjna nr (...)), jak również załączniki do tych decyzji umów i protokołów, w tym mapy obrazujące przebieg przedmiotowych urządzeń przesyłowych i wykazy właścicieli nieruchomości tj. decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanej działce" są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie (tak też, na tle analogicznych stanów faktycznych, inne wyroki WSA w Poznaniu, np: z 20 grudnia 2012 r., sygn. IV SAB/Po 87/12; z 10 stycznia 2013 r., sygn. II SAB/Po 66/12 i II SAB/Po 70/12; z 15 stycznia 2013 r., sygn. II SAB/Po 65/12 i II SAB/Po 68/12, wszystkie dostępne jak wyżej). Analogicznie informacją publiczną jest informacja dotyczącą planów operatora energetycznego związanych z modernizacją lub likwidacją urządzeń na wskazanych nieruchomościach oraz informacja czy w przeszłości dokonywana była na tychże nieruchomościach modernizacja, albo przebudowa urządzeń przesyłowych, a jeśli tak, to czy zachowany został pierwotny ich przebieg, czy też nastąpiła zmiana ich trasy.

Odnosząc się do podmiotowego aspektu niniejszej sprawy, stwierdzić w pierwszym rzędzie należy, iż zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Jak wynika z odpisu aktualnego z rejestru przedsiębiorców (nr KRS (...)) B Sp. z o.o. jest podmiotem którego jedynym udziałowcem jest Spółka Akcyjna B (nr KRS (...)). Jednocześnie jak wynika z informacji zamieszczonej na stronie internetowej Spółki Akcyjnej B Skarb Państwa posiada 51,5% udziału w kapitale zakładowym tej Spółki.

B Sp. z o.o. jest zatem spółką prawa handlowego, której jedynym akcjonariuszem jest inna Spółka, w której Skarb Państwa posiada 51,5% akcji i co za tym idzie jest jej większościowym akcjonariuszem. Powyższe oznacza, że Skarb Państwa dysponuje pośrednio ilością akcji B Sp. z o.o. przekraczającą wartość graniczną przesądzającą o posiadaniu pozycji dominującej wynoszącą - zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów - 40%.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej sformułowany jest w sposób uniemożliwiający ograniczenie się w jego interpretacji wyłącznie do metod wykładni językowej. Art. 4 pkt 10 ustawy z dnia z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi bowiem, że ilekroć w ustawie jest mowa o pozycji dominującej - rozumie się przez to pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym (przez który rozumie się rynek opisany w art. 10 pkt 9 ww. ustawy) przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Stąd też wobec brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zgodnie z którym chodzi w nim o osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów uznać należy, iż przepis ten ustanawia normę zgodnie z którą obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają ponad 40% udziałów lub akcji. Inaczej rzecz ujmując, skoro art. 4 ust. 1 pkt 5 wskazuje na osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, to nie sposób regulacji tej odnosić do udziału w rynku właściwym, lecz uznać należy, iż odsyła ona tylko i wyłącznie do określonej w tych przepisach procentowej wielkości pozwalającej na uznanie pozycji za dominującą, a wynoszącej 40%. Inne rozumienie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie jest przy tym możliwe, albowiem skoro dotyczy on osób prawnych w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą to nie sposób wprost stosować w tym zakresie definicji pozycji dominującej zawartej w art. 4 pkt 10 ustawy z dnia z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, odnoszącej się nie do struktury właścicielskiej osoby prawnej, a do pozycji takiej osoby na rynku właściwym.

Niezależnie od powyższego stwierdzić, że kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustaleń, czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 851/10 (publ. LEX nr 737513), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p.

Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Reasumując nie budzi wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne B Sp. z o.o. jest podmiotem objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Dalej zauważyć należy, iż przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wymienia podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, przy czym katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 nie ma charakteru zamkniętego, gdyż ustawodawca posłużył się w określeniu tego katalogu zwrotem "w szczególności". Mając na uwadze, że unormowania u.d.i.p. wprowadziły odformalizowany tryb dostępu do informacji i stanowią konkretyzację wynikającego z Konstytucji RP prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP), należy stanąć na stanowisku, że przepisy określające otwarty katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., o ile tylko są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", powinny być wykładane w taki sposób, który w najpełniejszy sposób gwarantuje rzeczywisty dostęp do informacji publicznej. Podmiotem zobowiązanym do zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może być zatem zarówno spółka jak i jej jednostka organizacyjna, a co za tym idzie zarówno spółka jak i jej jednostki organizacyjne uprawnione są do rozpoznawania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w tym do wydawania rozstrzygnięć o jakich mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zatem zarówno spółka, jak i jej jednostka organizacyjna mogą być traktowane jako organy w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2874, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 146/12 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Powyższe oznacza, iż Dyrektor Rejonu (...) PozSpółki B sp. z o.o. był podmiotem właściwym do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej i co za tym idzie wydane prze niego rozstrzygnięcie nie jest obarczone wadą nieważności określoną w art. 156 (§ ) 1 pkt 1 k.p.a.

Dalej zauważyć należy, iż odmowa udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej, w której posiadaniu podmiot się znajduje oraz umorzenie postępowania, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. następuje w trybie wydania decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem szczególnych wymogów określonych w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. W myśl art. 17 ust. 1 powoływanej ustawy, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji niebędących organami władzy publicznej przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Instytucja odesłania do odpowiedniego stosowania pewnej kategorii przepisów do innych stanów faktycznych nie jest zdefiniowana prawnie. W nauce prawa i orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuję się, iż odpowiednie stosowanie przepisów do których ustawodawca odsyła może oznaczać, zarówno stosowanie ich wprost, jak i stosowanie z pewnymi modyfikacjami, a także rezygnację ze stosowania danych przepisów do określonych stanów faktycznych i prawnych. Synonimy przysłówka "odpowiednio" to adekwatnie, właściwie, stosownie, należycie, poprawnie, słusznie, trafnie, jak należy, co wyraźnie wskazuje na to, iż stosowanie odpowiednie, to nie stosowanie wprost, lecz takie, które najpełniej umożliwi realizację celów danej regulacji i uzyskanie poprawnych (trafnych) rozwiązań.

Odpowiednie stosowanie określonych przepisów oznacza zatem konieczność respektowania specyfiki postępowań, w jakich znaleźć one mają zastosowanie i to w taki sposób, by nie wypaczać istoty tych postępowań.

Pamiętać należy, iż zasadniczą przesłanką dla dokonywania wykładni przepisów prawa, jest zasada racjonalności ustawodawcy, z której wynika założenie, iż nie stosuje on w treści aktów prawnych zbędnych słów i wyrażeń, a jednocześnie instytucjom prawnym odmiennie nazwanym przypisuje odmienne znaczenie.

Skoro zatem ustawodawca w art. 17 powoływanej ustawy nakazuje do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej niebędących organami władzy publicznej odpowiednie stosowanie przepisu art. 16 tej ustawy, to w ten sposób stwarza w zakresie procedur udostępniania informacji publicznej w trybie wnioskowym nową kategorię specyficznego rozstrzygnięcia zbliżonego do decyzji administracyjnej, lecz różniącego się od niej przede wszystkim podmiotem wydającym rozstrzygnięcie.

Biorąc pod uwagę cel ustawy o dostępie do informacji publicznej jakim jest zagwarantowanie obywatelom realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej oczywistym jawi się, iż przepisy tej ustawy winny być tak wykładane, by zapewnić obywatelom możliwie szeroki dostęp do informacji publicznej, a w przypadku niezbędnego niekiedy ograniczenia tego dostępu ze względu na potrzebę zabezpieczania innych podlegających ochronie prawnej interesów, zapewnić obywatelom możliwość poznania i zrozumienia przesłanek odmowy udostępnienia im informacji publicznej oraz możliwość poddania tej odmowy kontroli sądowej.

Stąd też uznać należy, iż odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej przepisu art. 16 tej ustawy, oznacza, iż rozstrzygnięcia tych podmiotów niezależnie od tego czy zostaną formalnie nazwane decyzjami, orzeczeniami, czy po prostu rozstrzygnięciami, względnie nie zostaną opatrzone jakakolwiek nazwą, winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zakresie w jakim wymogi te są adekwatne dla sprawy udostępnienia informacji publicznej.

Podejmując próbę takiego odpowiedniego zastosowania przywołanych powyżej przepisów do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej uznać należy, iż rozstrzygnięcia takowe winny zawierać oznaczenie podmiotu, datę wydania, oznaczenie wnioskodawcy, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska osoby upoważnionej do wydania rozstrzygnięcia, a rozstrzygnięcie, w stosunku do którego może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, powinno zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi. Uzasadnienie stanowiska podmiotu o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej winno zaś zawierać imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, odmówiono udostępnienia informacji oraz wskazanie jakich informacji dotyczyło żądanie, czy informacje te stanowiły informację publiczną i podanie przyczyn, z powodu których odmówiono udostępnienia żądanej informacji, z wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia i z przytoczeniem przepisów prawa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż pisma Dyrektora Rejonu (...) z dnia (...) maja 2014 i (...) czerwca 2014 r. spełniały minimalne wymogi pozwalające na uznanie ich za rozstrzygnięcia (decyzje) o odmowie udostępnienia informacji publicznej o jakich mowa w art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W pismach tych zawarto bowiem oznaczenie podmiotu, datę wydania, oznaczenie wnioskodawcy, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska osoby upoważnionej do wydania rozstrzygnięcia oraz pouczenie, czy i w jakim trybie służy środek zaskarżenia (decyzja z (...) maja 2014 r.) oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (decyzja z (...) czerwca 2014 r.). Obie decyzje zawierały także - aczkolwiek szczątkowe, o czym w dalszej części uzasadnienia niniejszego wyroku - uzasadnienia zajętego stanowiska.

Powyższe oznacza, iż decyzja Dyrektora Rejonu (...) z dnia (...) czerwca 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego samego podmiotu z dnia (...) maja 2014 r. mogły zostać skutecznie zaskarżone do sądu administracyjnego.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż odmowa udzielenia wnioskowanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany nastąpiła ze względu na to, że żądana informacja należy do kategorii informacji chronionych ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Dyrektor Rejonu (...) powołując się na treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji z dnia 16 kwietnia 1993 r. stwierdził, iż spółka B podjęła kroki mające na celu zachowanie poufności informacji, umieszczając je w wykazie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa oraz wskazał, że zgodnie z tym wykazem informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią m.in. dokumentacja budowy linii elektroenergetycznej oraz dokumentacja eksploatacyjna takich linii, umowy handlowe, oferty złożone w toku postępowania regulaminowego oraz informacje sensytywne. Informacje, o których mowa w ww. Instrukcji nie podlegają upublicznianiu i stanowią dla przedsiębiorstwa energetycznego szczególną wartość gospodarczą.

Tak sporządzone uzasadnienie uznać trzeba za obarczone dwojakiego rodzaju wadami, sprowadzającymi się do naruszenia przepisu prawa materialnego - to jest art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów oraz wynikającego częściowo z tego pierwotnego uchybienia naruszenia przepisów postępowania, to jest i art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i niekompletne uzasadnienie zajętego stanowiska.

Zauważyć bowiem należy, iż stosownie do art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 192/13, zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Jak wynika z powyższego na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny - sprowadzający się posiadania przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy oraz formalny - wola utajnienia danych informacji.

Podmiot zobowiązany dokonał zatem błędnej wykładni prawa materialnego poprzez przyjęcie, iż samo podjęcie przez Spółkę B kroków mających na celu zachowanie poufności informacji, poprzez umieszczenie ich w wykazie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, było wystarczające dla uznania, że dane informacje faktycznie stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż zastrzeżenie danej informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa może być skuteczne dopiero wtedy, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, ze zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, przy czym jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi faktycznej tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie będzie musiało zostać uznane za bezskuteczne.

Nie sposób przy tym podzielić poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę jakoby o szczególnej wartości dla przedsiębiorcy określonych informacji świadczy wystarczająco to, że przedsiębiorca podjął decyzję o ich szczególnej ochronie i podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Przyjęcie takiego stanowiska za uprawnione czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, albowiem dla pozbawienia go dostępu do dolnie szerokiego katalogu informacji wystarczającym byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę, iż określone informacje stanowią tajemnice przedsiębiorstwa. Niebezpieczeństwo to jest szczególnie wyraźnie widoczne właśnie w realiach niniejszej, gdyż "Wykaz informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w B Sp. z o.o.", na który powołuje się podmiot zobowiązany zakres rzekomej tajemnicy przedsiębiorcy zakreślił ekstremalnie szeroko, obejmując nią praktycznie wszystkie informacje, których udostępnienia mógłby domagać się obywatel, w tym co szczególnie znamienne, także treść wydanych przez organy administracji publicznej decyzji.

Powyższa błędna wykładnia prawa materialnego skutkowała tym, iż organ działający za podmiot zobowiązany pominął zupełnie aspekt materialnoprawny uznania danych informacji za tajemnice przedsiębiorstwa, nie podejmując nawet próby wykazania jaką wartość (gospodarczą bądź inną) posiadają dla przedsiębiorcy wnioskowane informacje i czy w związku z tym zachodzą przesłanki dla uznania ich za tajemnice przedsiębiorstwa.

Powyższe powoduje, że zaskarżona decyzja wymyka się w tym zakresie kontroli sądowej, albowiem w ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na powołane wyżej tajemnice konieczne jest badanie przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy, przy czym sąd nie może w tym zakresie zastępować podmiotu zobowiązanego, który danej okoliczności w ogóle nie zbadał, albowiem uprawnienia sądów administracyjnych obejmują jedynie sprawowanie kontroli działania organów, a nie ich zastępowanie.

Już tylko powyższa okoliczność samodzielnie uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i obarczonej tą samą wadą decyzji ją poprzedzającej.

Bez znaczenia dla sprawy pozostaje przy tym okoliczność, iż próbę wykazania, że zachodzą materialnoprawne przesłanki dla uznania żądanych informacji za stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa podmiot zobowiązany podjął w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę nie może bowiem skutecznie zastąpić uzasadnienia decyzji, w szczególności gdy dotyczy ona okoliczności, w ogóle w uzasadnieniu decyzji nie podnoszonych.

Z tej samej przyczyny nie mogły zostać uwzględnione przez Sąd podniesione dopiero w odpowiedzi na skargę argumenty sprowadzające się do stwierdzenia, iż wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Podkreślić przy tym należy, iż w odpowiedzi na skargę nie wskazano, które dokładnie spośród informacji wnioskowanych przez skarżącą mają taki charakter.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż w ocenie Sądu sporządzenie kopii określonych, konkretnych decyzji administracyjnych ma charakter informacji publicznej i nie powinno być zaliczane do kategorii informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a to z tego względu, że ich sporządzenie nie prowadzi do powstania nowych informacji, składających się z cząstkowych informacji prostych. Niewątpliwie decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Z tego względu dostęp do tego dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej nieprzetworzonej.

Kolejnym uchybieniem orzekającego w sprawie organu było niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nierozpatrzenie w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego.

Zauważyć bowiem należy, iż inicjujący postępowanie wniosek o udostępnienie informacji publicznej miał charakter złożony i w zakresie objętym rozpatrywana skargą nie dotyczył udostępnienia jednej, konkretnie wskazanej informacji, względnie jednego dokumentu, lecz udostępnienia szeregu różnego rodzaju informacji i ich nośników (dokumentów). W szczególności wnioskodawca domagał się udostępnienia mu decyzji administracyjnych, umów, oświadczeń właścicieli nieruchomości, protokołów odbioru technicznego oraz protokołów załączenia pod napięcie dotyczących lokalizacji, budowy oraz eksploatacji linii elektroenergetycznych, jak również załączników do tych decyzji, umów, oświadczeń i protokołów, w tym map obrazujących przebieg przedmiotowych urządzeń przesyłowych i wykazów właścicieli nieruchomości dotyczących działek o wskazanych we wniosku numerach położonych w miejscowościach (...) i (...) oraz udzielenia informacji czy planowana jest w okresie najbliższych 5 lat modernizacja lub likwidacja tych urządzeń oraz czy była w przeszłości dokonywana ich modernizacja albo przebudowa, a jeśli tak, to czy zachowany został pierwotny przebieg tych urządzeń, czy też nastąpiła zmiana ich trasy.

Już treści samego wniosku jednoznacznie wynika, iż dotyczy on szeregu różnych dokumentów, w tym zarówno wytworzonych przez organy administracji publicznej, jak i dokumentów prywatnych, w tym pochodzących zarówno od podmiotu zobowiązanego, jak i od jego kontrahentów, jak informacji dotyczących zamierzeń inwestycyjnych podmiotu zobowiązanego i jego działalności w przeszłości.

Informacje jakich udostępnienia się wnioskodawca maja zatem charakter zróżnicowany i każda z nich winna być odrębnie oceniona pod katem tego czy stanowi ona informację publiczną, a jeśli tak to czy jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Dopiero udzielenie przez podmiot zobowiązany odpowiedzi na powyższe pytania upoważniało do dokonania oceny, czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Odmowa udostępnienia informacji ma bowiem charakter aktu woli, co oznacza, iż odmówić można wyłącznie udostępnienia informacji, którą podmiot zobowiązany posiada, zaś w przypadku nieposiadania wnioskowanej informacji właściwym sposobem rozpoznania wniosku jest poinformowanie o tym strony zwykłym pismem.

Również ocena czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy winna być dokonana w sposób zindywidualizowany, odrębnie dla każdej z żądanych informacji, z wyraźnym wskazaniem jakie konkretnie przesłani przemawiają za odmową udzielenia konkretnej informacji.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż bez znajomości treści dokumentów o udostępnienie, których wnioskodawca się zwraca nie można ocenić, czy faktycznie ich zachowanie w tajemnicy jest uzasadnione, co oznacza, iż podmiot rozpoznający wniosek winien w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazać, że dysponuje dokumentami źródłowymi, których udostępnienia domaga się osoba inicjująca postępowanie.

Oczywistym bowiem jawi się, iż inny charakter i walor z punktu widzenia interesów podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji ma informacja zawarta w dokumencie urzędowym w postaci decyzji administracyjnej, inny w kierowanym do operatora energetycznego wniosku odbiorcy energii (który sam także może być przedsiębiorcą), a jeszcze inny np. informacja co do jego zamierzeń inwestycyjnych.

Wymogom powyższym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie sprostało, albowiem ograniczyło się ono do generalnego wskazania, iż całość informacji wnioskowanych przez stronę objęta jest tajemnica przedsiębiorstwa, bez próby wykazania jakie przesłanki przemawiają za uznaniem za objęte tajemnica przedsiębiorstwa poszczególnych informacji o udzielenie, których zawnioskowała strona, w tym na przykład decyzji organów administracji publicznej.

Próby konwalidacji tego uchybienia nie podjętego także w odpowiedzi na skargę, która choć obszerna, to jednak sformułowana została w sposób zbyt ogólny i bez odniesienia się do poszczególnych żądanych informacji.

Również przedstawione sądowi wraz ze skargą materiały nie zawierały jakichkolwiek dokumentów źródłowych, których udostępnienia domagał się podmiot inicjujący postępowanie, co zdaje się sugerować, iż dokumenty te nie były faktycznie przez podmiot orzekający w sprawie analizowane.

Stąd też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy podmiot zobowiązany winien rozpatrzyć wniosek skarżącej o udostępnienie jej informacji publicznej dotyczącej działek nr (...), (...) i (...) położonych w miejscowości (...) oraz nr (...) położonej w miejscowości (...) z uwzględnieniem poglądów prawnych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż sąd w żadnej mierze nie przesądza o sposobie załatwienia wniosku skarżącej, albowiem charakter uchybień jakich dopuścił się orzekający w sprawie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji uniemożliwił sądowi dokonanie merytorycznej oceny trafności poglądu, iż w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia żądanych informacji. Ocena takowa będzie bowiem możliwa dopiero po proceduralnie prawidłowym rozpoznaniu sprawy i w przypadku odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji w całości lub w części po sporządzeniu odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu decyzji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej samej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.