II SA/Po 916/14 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1584713

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2014 r. II SA/Po 916/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.).

Sędziowie WSA: Wiesława Batorowicz, Elwira Brychcy.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) 2014 r. Nr (...) w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości

I.

uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 11.321,- zł (jedenaście tysięcy trzysta dwadzieścia jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania,

III.

określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia (...) 2013 r. o nr (...) wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6, art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 20103 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z uchwałą (...) Rady Miasta P. z dnia (...)2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. w rejonie ul. Z., ustalił dla "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi (...) i (...), o łącznej powierzchni 3,2951 ha, położonej w P. przy ul. Z. i (...), w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wysokości (...) zł, określając jednocześnie, iż opłatę należy uiścić na wskazany rachunek Urzędu Miast P. w terminie 14 dni od daty odbioru decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż na przedmiotowej nieruchomości, nowy plan miejscowy uchwalony wyżej wymienioną uchwałą Rady Miasta P. z dnia 24 czerwca 2008 r. przewiduje następujące funkcje: UC - teren rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, k.p./Kw - parkingi z drogą wewnętrzną, KD-D - ulica dojazdowa, US/ZP1 - tereny sportu i rekreacji oraz zieleni urządzonej, ZP/ZZ - teren zieleni urządzonej - zagrożony powodzią. Dla wszystkich terenów objętych ww. planem ustalono stawkę 30%, stanowiącą podstawę do określenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Organ wskazał także, iż przed wejściem w życie ww. planu miejscowego dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywały ustalenia uchwały nr (...) Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia (...)1981 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P., zgodnie z którą działka (...) oznaczona została symbolem 7A P jako istniejący zakład "B adaptowany w planie (wymagane wprowadzenie izolacji zieleni wysokiej wokół zakładu). Działka (...) oznaczona była symbolem 7A P jako istniejący zakład "B." adaptowany w planie oraz 8A ZP jako teren zieleni nadrzecznej oraz izolacyjnej zieleni od strony "B." - obszar o powierzchni 0,0180 ha. Ponadto, część działki (...) położona była na terenach kolejowych (oznaczenie w planie symbolem K). W okresie między dniem 1 stycznia 2003 r. a dniem 21 września 2008 r. przedmiotowa nieruchomość nie była objęta ustaleniami planu miejscowego, jednak wykorzystanie działek było tożsame z przeznaczeniem obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r.

W dalszej kolejności wyjaśniono, iż w dniu 11 lipca 2012 r. użytkownik wieczysty - "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zbył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W związku z czym wszczęte zostało z urzędu w dniu 8 marca 2013 r. postępowanie w celu ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości będącej wynikiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wartość nieruchomości przed uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po jego uchwaleniu, została określona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. F. wynika, iż wartość przedmiotowej nieruchomości według stanu po 21 września 2008 r. wyniosła (...) zł, faktycznego sposobu wykorzystania wyniosła (...) zł, stanu do 31 grudnia 2002 r. wyniosła (...) zł. Zatem wartość zbytego gruntu w związku z uchwaleniem planu miejscowego wzrosła o (...) zł, a tym samym renta planistyczna ustalona w oparciu o 30% stawkę służącą naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi (...) zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zarzucając zaskarżonej decyzji: naruszenie art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a w związku z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na sporządzonym z naruszeniem zasad ustawowych i standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego mgr inż. K. F., przy jednoczesnym uznaniu tego dowodu za posiadający pełną moc dowodową, w sytuacji:

nieuzasadnionego doboru podejścia i metody szacowania nieruchomości;

nieprawidłowego doboru transakcji porównawczych w kontekście przesłanki "podobieństwa" nieruchomości;

nieuzasadnionego ujednolicenia funkcji nieruchomości - oszacowanie nieruchomości w całości jako przeznaczonej do funkcji handlu;

braku skorygowania ceny sprzedaży w przypadku obrotu prawem użytkowania wieczystego;

sprzeczności ustaleń rzeczoznawcy co do poziomu cechy cenotwórczej "infrastruktura" nieruchomości szacowanej;

nieprawidłowego zdefiniowania funkcji terenu w kontekście możliwości doboru grupy porównawczej.

Ponadto zarzucono błędne ustalenie faktyczne, co do poziomu zmiany wartości nieruchomości spowodowanego zmianą jej przeznaczenia planistycznego wprowadzoną uchwałą Rady Miasta Piła z dnia 24 czerwca 2008 r. nr XXIV/287/08.

Rzeczoznawca majątkowy K. F. odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wyjaśnił, iż zasadny jest zarzut dotyczący sprzecznych ustaleń co do poziomu cechy cenotwórczej "infrastruktura" nieruchomości szacowanej. W tym zakresie rzeczoznawca przyznał, że wyceniana nieruchomość zarówno przed jak i po zmianie planu miejscowego miała możliwość dostępu do pełnej komunalnej infrastruktury technicznej, co stwierdzone zostało jednoznacznie na stronie 11 ostatni akapit głównej części operatu. W związku z powyższym rzeczoznawca przedłożył uaktualniony operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości zgodnie, z którym oszacowana wartość nieruchomości dla:

* stanu po 21 września 2008 r. wyniosła 4.935.059 zł,

* faktycznego sposobu wykorzystania wyniosła 3.567.007 zł,

* stanu do 31 grudnia 2002 r. wyniosła 3.567.062 zł

Decyzją z dnia (...) 2014 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości i terminu płatności ustalonej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i orzekło o ustaleniu tej opłaty w wysokości (...) zł. W pozostałej części utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Kolegium powołując się na treść art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśniło, iż w sprawie istniały przesłanki do wszczęcia postępowania w celu ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Sporządzony operat uwzględnia stan nieruchomości z dnia uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. z dnia 21 września 2008 r. oraz poziom cen z dnia zbycia nieruchomości, tj. z dnia 11 lipca 2012 r. Do dnia wejścia w życie nowego planu miejscowego nieruchomość wykorzystywana była na cele przemysłowo-składowe, czego potwierdzeniem są m.in.: zapisy planu miejscowego z 1981 r., wypis z rejestru gruntów, odpis księgi wieczystej nr (...) oraz dokumenty inwentaryzacji terenu. W następstwie wejścia w życie z dniem 21 września 2008 r. planu miejscowego, w istotny sposób zmienił się sposób wykorzystania nieruchomości. Dotąd tereny przemysłowo-składowe zaczęły pełnić funkcję usługowo-handlową wraz obsługą komunikacyjną i terenami zieleni urządzonej. Po wejściu w życie planu miejscowego wzrósł potencjał nieruchomości w aspekcie możliwości inwestycyjnych, z uwagi na możliwość realizacji inwestycji polegającej na budowie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.

Kolegium wyjaśniło, iż określając wartość nieruchomości dla stanu przed zmianą przeznaczenia, rzeczoznawca majątkowy uwzględnił transakcje obrotu nieruchomościami, które tak jak wyceniana nieruchomość były objęte funkcją przemysłowo-składową. Próbka reprezentatywna obejmowała swym zakresem 11 transakcji, na podstawie których ustalona została - uwzględniając upływ czasu i współczynnik korekcyjny związany z prawem użytkowania wieczystego - wartość rynkowa 1 m2. Wartość 1 m2 dla funkcji usług handlu określona została w podejściu porównawczym metodą porównywania parami i wyniosła 152,30 zł. Rzeczoznawca majątkowy określając wartość działek po zmianie przeznaczenia do porównania przyjął transakcje nieruchomościami, które tak jak wyceniana nieruchomość, przeznaczone były w planie miejscowym na cele usług handlu, przy czym uwzględniono cechy użytkowe faktycznie różnicujące nieruchomości w badanym segmencie rynku, mające wpływ na ich wartość rynkową, a także współczynnik korekcyjny dotyczący prawa użytkowania wieczystego. Według organu rzeczoznawca majątkowy poprzez porównanie nieruchomości o analogicznym przeznaczeniu przed wejściem w życie planu miejscowego i po jego wejściu udowodnił, że w wyniku zmiany funkcji nieruchomości jej wartość wzrosła a tym samym został wykazany związek przyczynowo - skutkowy między wejściem w życie planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości.

Zaznaczono, iż operat został wykonany został zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców. Operat nie zawiera w swojej treści braków i pomyłek, które powinny być sprostowane lub uzupełnienie przez rzeczoznawcę. Poza tym jest rzeczowy, logiczny i wiarygodny.

Zdaniem Kolegium rzeczoznawca trafnie wskazał, iż w zależności od ilości transakcji na rynku stosuje się metodę porównywania parami - przy małej ilości transakcji lub metodę korygowania ceny średniej przy dużej ilości transakcji na rynku - co najmniej kilkunastu. W tej sytuacji kwestionowanie jako "nieuzasadnionego" przyjęcia do wyceny podejścia porównawczego i metody porównywania parami, z uwagi na rodzaj wycenianej nieruchomości i ograniczoną ilość transakcji nie jest uzasadnione.

Ponadto przyjęte w bazie transakcji nieruchomości mają funkcje tożsame z wycenianą nieruchomością (funkcja usługowa). Zatem przesłanka tożsamości funkcji jest zachowana. Natomiast rozbieżności w zakresie cech rynkowych takich jak lokalizacja ogólna, sąsiedztwo i powierzchnia zostały przez rzeczoznawcę uwzględnione poprzez zastosowanie stosownych korekt. Rzeczoznawca trafnie wywiódł, że tereny jak drogi dojazdowe, wewnętrzne, parkingi a nawet tereny zielone pełnią funkcję uzupełniającą i niezbędną dla realizacji funkcji handlowej. Z tego względu wszystkie transakcje z rynku uwzględnione w operacie poza dominującą funkcją handlową, posiadają konieczne funkcje uzupełniające. Dlatego też nie jest błędem przyjęcie, że określona cena 1 m2, określona w oparciu o te transakcje ma zastosowanie do wszystkich funkcji i to zarówno dla dominującej i towarzyszących.

Kolegium zauważyło, iż trafny jest zarzut sprzecznych ustaleń co do poziomu cechy cenotwórczej "infrastruktura" nieruchomości szacowanej, co przyznał rzeczoznawca w piśmie z dnia 7 listopada 2013 r. Z tej też przyczyny doszło do korekty sporządzonego operatu szacunkowego w wyniku której ustalono, iż wartość zbytego gruntu w związku z uchwaleniem planu miejscowego wzrosła o (...) zł zaś renta planistyczna ustalona w oparciu o 30% stawkę służącą naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi (...) zł. Z powyższych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości ustalonej opłaty i orzec o ustaleniu opłaty z uwzględnieniem dokonanej przez rzeczoznawcę korekty operatu szacunkowego. Ponadto Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu uiszczenia opłaty, gdyż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstawy do orzekania w przedmiocie terminu do uiszczenia opłaty.

Skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego albowiem:

stwierdzony przez rzeczoznawcę zanik transakcji nieruchomościami podobnymi, wykluczał z założenia ustawowego możliwość zastosowania podejścia porównawczego;

definiując "zakres rodzajowy" nieruchomości przyjętych do porównań, rzeczoznawca odwołał się do ich przeznaczenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wskazując, że są to nieruchomości "przeznaczone pod usługi handlu mieszkaniową". Takiej funkcji nieruchomość szacowana pełnić nie może. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do zarzutu przyjęcia do porównań nieruchomości o przeznaczeniu planistycznym mieszkaniowym. Rzeczoznawca natomiast, co znamienne, przemilczał ten zarzut w piśmie z dnia 7 listopada 2013 r.;

ze stanowiska organu wynika, że wszystkie nieruchomości winny mieć funkcję handlowo-usługową, przy tym funkcja handlowa winna być dominująca. Teza ta nie znajduje potwierdzenia na gruncie materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego, jak i pozostaje w sprzeczności z oznaczeniem funkcji przedstawionym w tabeli na karcie 2 zał. Nr 2 do operatu oraz ze wskazaniem przeznaczenia w planach zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości porównywanych - funkcji mieszkaniowej; przy tym organ nie podjął jakichkolwiek kroków w celu zweryfikowania tezy o dominującej funkcji handlu dla każdej z nieruchomości porównywanych (w ramach metody porównywania parami); w szczególności nic nie stało na przeszkodzie - zważywszy na zarzuty skarżącej Spółki - aby pozyskać niezbędne wypisy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla porównywanych nieruchomości (co również przyczyniłoby się do wyjaśnienia zarzutu o funkcji mieszkaniowej nieruchomości porównywanych);

operat szacunkowy zawiera sprzeczność w zakresie wyceny części działek zajętych pod inne funkcje aniżeli działki "przeznaczone na cele zurbanizowane"; na karcie 14 operatu biegły zastrzega, że części działek przeznaczone pod pozostałe funkcje (drogi, parkingi, tereny zieleni itp.), na które brak jest transakcji spełniających ww. przesłanki, zostaną oszacowane w oparciu o te wartości w odmienny sposób opisany bezpośrednio w części dotyczącej wyceny dla poszczególnych funkcji.; tymczasem w opozycji do poczynionego założenia, rzeczoznawca - autor operatu oszacował w sposób jednolity całość przedmiotowej nieruchomości dla funkcji handlu;

rzeczoznawca szacuje wedle ceny za nieruchomość o dominującej funkcji handlowej tę część nieruchomości wycenianej, która zarezerwowana jest pod funkcję sportu i rekreacji oraz zieleni urządzonej (2.090 m2); z powierzchni jednolicie szacowanej przez rzeczoznawcę, jako teren handlu 34,61% stanowią tereny o innym przeznaczeniu planistycznym, wykluczającym bezpośrednie wykorzystanie dla funkcji handlu; przy tym żaden przepis prawa nie przewiduje lansowanego przez rzeczoznawcę parytetu pomiędzy funkcją handlu a terenami funkcjach "towarzyszących";

prawo miejscowe różnicuje funkcję planistyczną szacowanej nieruchomości; zatem brak jest przeszkód prawnych bądź faktycznych, aby zabudowę obiektem handlu wielkopowierzchniowego ograniczyć - wraz z infrastrukturą parkingową i drogową - do obszaru, dla którego przewidziana jest funkcja UC i k.p./kw. Powierzchnia tego obszaru to odpowiednio 21.425,00 m2 i 7.014,00 m2. W pozostałym zakresie mogą po części powstać obiekty rekreacji czy zieleni urządzonej, zgodnie z przeznaczeniem planistycznym.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Są Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o ustaleniu dla "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi: (...) i (...), o łącznej powierzchni 3,2951 ha, położonej w P. przy ul. Z. i (...)., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Materialnoprawną podstawę orzekania w tej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) - dalej: "u.p.z.p." Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w powyższym przepisie, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 postępowanie w celu ustalenia opłaty z tyłu wzrostu wartości nieruchomości może być wszczęte w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego - umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości.

Z powyższego wynika, iż podstawą ustalenia jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu wykazany stosownym operatem szacunkowym, zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące oraz wszczęcie w tym terminie postępowania w celu ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie po za sporem jest, iż "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zbyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w dniu 11 lipca 2012 r., w więc w terminie 5 lat od dnia (21 września 2008 r.) w którym zaczęła obowiązywać uchwała (...) Rady Miasta P. z dnia (...)2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ul. Z., którą zmieniono dotychczasowe przeznaczenie tej nieruchomości. Ponadto postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tyłu wzrostu wartości nieruchomości wszczęto z urzędu w dniu 8 marca 2013 r. o czym zawiadomiono "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. w dniu 4 kwietnia 2013 r., a zatem przed upływem 5 lat od dnia, w którym ww. plan miejscowy stał się obowiązujący.

Kwestią sporną pozostaje natomiast ustalenie czy, a jeżeli tak to w jakim zakresie wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości, w związku z wejściem w życie ustaleń tego planu.

Zgodnie z przepisem art. 37 ust. 11 u.p.z.p. zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości, zawarte są w przepisach o gospodarce nieruchomościami, a ściślej w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") oraz w związku z delegacją ustawową zawartą w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, także w przepisach. W myśl postanowień art. 149 u.g.n., przepisy od art. 149-159 stosuje się do wszystkich nieruchomości bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, jedynie z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Ustalenia wartości nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, sporządzając na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n.). Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty.

W tym miejscu podkreślić trzeba, iż operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.) i podlega, tak jak każdy dowód, ocenie organu z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje organ. Na nim to bowiem spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To z kolei oznacza, że dokonując oceny wartości dowodowej operatu organy mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Podlegający ocenie organu operat szacunkowy winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Z tego też względu proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie przedłożony przez rzeczoznawcę K. F. operat szacunkowy z 10 lipca 2013 r. wraz z poprawką z 28 października 2013 r. stał się podstawą do wyliczenia przez organ II instancji opłaty planistycznej. W ocenie Sądu operat ten zawiera nieścisłości i braki, które nie zostały wyjaśnione przez organ II instancji choć mogą rzutować na wysokość ustalonej opłaty planistycznej. Organ ten mało krytycznie podszedł także do wyjaśnień złożonych przez biegłego rzeczoznawcę w piśmie z dnia 7 listopada 2013 r.

Jak wynika z przedłożonego operatu szacunkowego (strona 12) biegły do wyceny przedmiotowej nieruchomości, po uchwaleniu ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Zgodnie art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei z § 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika, iż przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Zatem zastosowanie przy wycenie nieruchomości podejścia porównawczego, metody porównywania parami wymaga wyszukania nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, które były przedmiotem obrotu rynkowego i których ceny transakcyjne były znane.

Przez nieruchomości podobne, stosownie do definicji zawarte w art. 4 pkt 16 u.g.n. rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Jak wynika z Uchwały Nr (...) Rady Miasta Piła z dnia (...)2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulicy Z. (dalej: Plan) przedmiotowa nieruchomości (działki (...) i (...)) położna jest na terenach przeznaczonych pod rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 (symbol: UC), terenach przeznaczonych pod sport i rekreację oraz zieleń urządzoną (symbol: US/ZP1), terenach zielni urządzonej zagrożone powodzią (Symbol: ZP/ZZ) oraz terenach komunikacyjnych - parkingi z drogą wewnętrzną (symbol k.p./Kw).

Dla terenu oznaczonego symbolem UC przewidziano m.in. sytuowanie na nim budynku lub zespołu budynków handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 (§ 6 ust. 1 pkt 2 Planu); obowiązek zapewnienia miejsc postojowych w ilości nie mniejszej niż 1 miejsce postojowe na 4 miejsca konsumpcyjne lub nie mniej niż 10 miejsc postojowych na 1.000 m2 powierzchni użytkowej budynków (§ 6 ust. 1 pkt 5 Planu); minimalną powierzchnię terenu biologicznie czynnego - 15% terenu nieruchomości (§ 6 ust. 1 pkt 6 Planu).

Z kolei na obszarze oznaczonym symbolem US/ZP1 Plan dopuszcza m.in. sytuowanie obiektów budowlanych, budowli sportowych i rekreacyjnych związanych z wyznaczoną funkcją terenu np. amfiteatr, boiska sportowe, toalety, obiekty małej architektury, oczka wodne, oświetlenie (§ 10 ust. 1 pkt 1 Planu).

W § 16 pkt 2 Planu określono, iż teren oznaczony symbolem k.p./Kw służy obsłudze terenu oznaczonego symbolem UC oraz powiązaniom dróg publicznych.

W piśmie z 7 listopada 2013 r. biegły rzeczoznawca wyjaśnił, iż w celu wyceny przedmiotowej nieruchomości przyjął do porównania trzy podobne nieruchomości, które był przedmiotem transakcji i posiadały przeznaczenie pod funkcję dominującą handlową. Zdaniem biegłego te nieruchomości w chwili ich zbycia były podobne do nieruchomości wycenianej, przewidywano bowiem na nich także teren przeznaczony pod obsługę komunikacyjną planowanych obiektów handlowych, jak też przewidywano lokalizację zieleni towarzyszącej dominującej funkcji handlowej.

Zdaniem Sądu zgromadzone w sprawie informacje dotyczące tych trzech, dobranych przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości (str. 5-7 Załącznika nr 2 Operatu uzupełnionego w dniu 28 października 2013 r.), są niewystarczające do uznania ich za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej.

Największe wątpliwości Sądu zrodziło uznanie przez biegłego za podobną do nieruchomości wycenianej, nieruchomości opisanej na str. 6 Załącznika nr 2 do operatu, o pow. 1627 m2 Już sama powierzchnia tej działki wyklucza lokowanie na niej zabudowy po powierzchni sprzedaży ponad 2000 m2, a taka zabudowa ma być lokalizowana na nieruchomości wycenianej. Ponadto z zawartego w operacie opisu nie wynika czy na nieruchomości tej przewidziane jest także lokowanie ciągów komunikacyjnych oraz miejsc parkingowych, jak też powierzchni biologicznie czynnej. Z operatu szacunkowego wynika jedynie, iż jest zlokalizowana w pobliżu drogi asfaltowej oraz posiada dostęp do sieci energetycznej, gazowej, kanalizacyjnej, wodociągowej, telewizyjnej i telefonicznej.

Również opis nieruchomości o pow. 6805 m2 na stronie 7 Załącznika nr 2 operatu, nie zawiera informacji dotyczących ulokowania na niej ciągów komunikacyjnych, miejsc parkingowych oraz powierzchni biologicznie czynnej, nie wspominając już o terenach zieleni urządzonej przeznaczonych na sport i rekreację. Biegły wskazał jedynie, iż nieruchomość ta zlokalizowana jest w pobliżu drogi asfaltowej oraz posiada dostęp do sieci energetycznej, gazowej, kanalizacyjnej, wodociągowej, telewizyjnej i telefonicznej.

Także z opisu nieruchomości o pow. 10 632 m2 (str. 5 załącznika nr 2 operatu) nie wynikają wszystkie jej cechy, które zdaniem biegłego upodabniają ją do nieruchomości wycenianej - w szczególności te dotyczące umiejscowienia na niej ciągów komunikacyjnych, miejsc parkingowych, powierzchni biologicznie czynnej czy terenów zieleni urządzonej przeznaczonych na sport i rekreację. Z opisu tej nieruchomości, jak też nieruchomości poprzednich nie wynika jak duża powierzchnia handlowa jest na nich dopuszczalna. Zdaniem Sądu trudno bowiem mówić o podobieństwie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę powierzchni handlowej np 500 m2, i pod zabudowę powierzchni handlowej powyżej 2000 m2. Brak powyższych danych uniemożliwia organom administracyjnym rzetelne ocenienie czy opinia biegłego jaką jest sporządzony operat szacunkowy, jest logiczna oraz zgodna z przepisami prawa co umożliwia oparcie na niej prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Według Sądu mało przekonujące są wyjaśnienia biegłego rzeczoznawcy dotyczące przyjęcia przez niego, iż część wycenianej nieruchomości oznaczonej w Planie symbolem US/ZP1 stanowi obszar uzupełniający dominującą funkcję handlową tej nieruchomości, co uzasadniało jej wycenę na takich samych zasadach jak wycenę części nieruchomości oznaczonej symbolem UC i k.p./Kw.

O ile bowiem należy zgodzić się z stwierdzeniem, iż teren oznaczony symbolem k.p./Kw jest ściśle funkcjonalnie związany z terenem handlowym (symbol UC) - służy obsłudze tego terenu - co wynika wprost z § 16 pkt 2 Planu, to z zapisów tego Planu nie można wyciągać jednoznacznych wniosków, o takim ścisłym powiązaniu terenu przeznaczonego pod handel (UC), z terenem przeznaczonym pod zieleń urządzoną oraz sport i rekreację. Plan przewiduje bowiem na tym terenie możliwość lokalizacji takich obiektów jak amfiteatr czy boiska sportowe, które to obiekty trudno uznać za pełniące funkcję towarzyszącą, uzupełniającą dla obiektów handlowych. Obiekty te mogą funkcjonować niezależnie od zlokalizowanej nieopodal zabudowy handlowej.

Zatem, w ocenie Sądu, stosując podejście porównawcze metodę porównywania parami biegły winien był znaleźć do porównania z nieruchomością wycenianą takie nieruchomości, na których są przewidziane były dwie niezależne od siebie funkcje:

- handlowa,

oraz

- tereny zieleni urządzonej przeznaczone pod sport i rekreację.

Tylko wówczas spełniony zostałby warunek podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi z uwagi na ich funkcję. Z informacji dotyczących dobranych przez biegłego do porównania nieruchomości opisanych na stronach nr 5-7 Złącznik nr 2 operatu nie wynika czy nieruchomości te spełniały powyższy warunek. Kwestii tej nie wyjaśnił również organ II instancji, czym naruszono art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia - ustalenie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem ww. Planu. Z tych też przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien wezwać biegłego rzeczoznawcę do uzupełnienia informacji dotyczących nieruchomości opisanych na stronach nr 5-7 Złącznika nr 2 operatu w celu ustalenia czy posiadają takie samo mieszane przeznaczenie jak nieruchomość wyceniana. Biegły winien także dokładnie wyjaśnić na jakiej podstawie uznał, iż nieruchomość opisana na stronie 5 Załącznika nr 2 operatu, na której niewątpliwie nie może zostać w całości zlokalizowany obiekt o pow. powyżej 2000 m2 została uznana z podobną do nieruchomości wycenianej będącej od niej dwudziestokrotnie większej.

W przypadku ustalenia, iż nieruchomości te nie spełniają warunku podobieństwa i brak jest na rynku transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej biegły winien dokonać odrębnej wyceny dla terenu przeznaczonego pod zabudowę handlową oraz drogi wewnętrzne i parkingi oraz odrębnej dla terenu przeznaczonego pod zieleń i obiekty sportowe oraz rekreacyjne, tak jak zrobił to w sporządzonym operacie szacunkowym w odniesieniu do terenów oznaczonych w Planie symbolem ZP/ZZ.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.