II SA/Po 882/19, Krąg podmiotów legitymowanych w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji ostatecznej. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3035793

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2020 r. II SA/Po 882/19 Krąg podmiotów legitymowanych w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji ostatecznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik.

Sędziowie WSA: Danuta Rzyminiak-Owczarczak, Asesor Jan Szuma (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi W. K., P. K., A. F., M. T., W. T., S. K., A. K., T. A., R. A., A. B., D. P., P. P., M. B., G. J. i Spółdzielni Mieszkaniowej na postanowienie Wojewody z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zamiany decyzji

1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty (...) z dnia (...) lutego 2019 r., nr (...),

2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących W. K. i P. K. kwotę (...) (słownie: (...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania,

3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. F. kwotę (...) (słownie: (...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania,

4. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących M. T. i W. T. kwotę (...) (słownie: (...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania,

5. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących S. K. i A. K. kwotę (...) (słownie: (...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania,

6. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących T. A. i R. A. kwotę (...) (słownie: (...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania,

7. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. B. kwotę (...) (słownie: (...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania,

8. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących D. P. i P. P. kwotę (...) (słownie: (...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania,

9. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. B. kwotę (...) (słownie: (...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania,

10. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej G. J. kwotę (...) (słownie: (...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania,

11. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę (...) (słownie: (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia (...) lipca 2019 r., (...) Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą") - po rozpoznaniu zażaleń P. F., K. S. i Z. S., W. K. i P. K., A. F., M. T. i W. T., S. K. i A. K., T. A. i R. A., A. B., D. P. i P. P., M. B., G. S.-J. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej (...) - utrzymał w mocy postanowienie Starosty (...) (zwanego dalej "Starostą") z dnia (...) lutego 2019 r., (...) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany wcześniejszych ostatecznych decyzji tegoż Starosty:

- z dnia (...) października 2013 r., (...),

- z dnia (...) października 2013 r., (...),

- z dnia (...) października 2013 r., (...) oraz

- z dnia (...) listopada 2013 r., (...), którymi w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jednolity tego aktu prawnego obecnie opublikowano w Dz. U. z 2019 r. poz. 1314 z późn. zm. - uw. Sądu) orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego oznaczonych nieruchomości położonych w L. w prawo własności nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Kolejnymi decyzjami z 2013 r. (wymienionymi powyżej) dokonano przekształcenia użytkowania wieczystego szeregu działek położonych w L. w prawo własności nieruchomości. Przekształcane nieruchomości pozostawały w całości lub w oznaczonej precyzyjnie większej części w udziale prawa użytkowania wieczystego przysługującego Spółdzielni Mieszkaniowej "(...). W niektórych częściach prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych, podlegającego przekształceniu, przysługiwało właścicielom poszczególnych lokali w budynkach (k. 32-57 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia (...) grudnia 2018 r. o zmianę decyzji przekształceniowych wystąpili wcześniej uprawnieni: P. F., K. i Z. S., V. K., Spółdzielnia Mieszkaniowa (...) oraz późniejsi nabywcy lokali: W. K. i P. K., A. F., A. B., M. B., M. T. i W. T., D. P. i P. P., G. S.-J., T. A. i R. A. oraz S. K. i A. K.

Wnioskodawcy domagali się, aby:

1) działki (...) i (...) (obejmowała je decyzja z dnia (...) października 2013 r., (...) - uw. Sądu) zostały wyłączone ze wspólnego współobciążenia i zostały dla nich ustalone odrębne, realne części pozostałe do spłaty,

2) wobec nowych właścicieli wydane zostały odrębne decyzje określające pozostałą wysokość zobowiązań z tytułu przekształcenia zgodnie z udziałem w nieruchomości wspólnej oraz

3) została wydana odrębna decyzja wobec Spółdzielni Mieszkaniowej (...), w której ta ostatnia zostanie zwolniona z części opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości proporcjonalnej do wielkości udziałów właścicieli lokali przy ul.

(...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) oraz (...) (k. 30-31 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia (...) lutego 2019 r., (...) Starosta, powołując się na art. 61a § 1 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę postanowienia tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej "k.p.a."), odmówił wnioskodawcom wszczęcia postępowania. Wskazał, że określona grupa osób została ujawniona jako właściciele lokali i uprawnieni do udziału w prawie własności działek już po tym jak decyzje przekształceniowe zostały wydane. Ich prawa ujawniono w większości na podstawie ugody sądowej, a w jednym przypadku na podstawie umowy. Nawiązując do tych okoliczności organ wyjaśnił, że postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. można prowadzić tylko w sytuacji, gdy postępowanie o zmianę decyzji (art. 155 k.p.a.) dotyczy tożsamej sprawy, przy identycznym kręgu podmiotowym i przy tym samym przedmiocie, stanie prawnym i nie zmienionym stanie faktycznym.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosły osoby wymienione na wstępie niniejszego uzasadnienia. Wskazały, że należy mieć na uwadze, iż decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności powoduje nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego łączącego elementy rzeczowe z osobowymi. W ich ocenie zmiana podmiotowa po stronie właścicieli spornych działek, którzy nabyli prawa na podstawie ugody sądowej, nie powinna być traktowana automatycznie jako przesłanka wyłączająca możliwość żądania zmiany decyzji. Skarżący akcentowali także, że art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy i należy się opowiadać za możliwością jego stosowania, gdy tylko nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego (k. 88-91 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia (...) lipca 2019 r., (...) Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uwypuklił - z powołaniem na orzecznictwo i doktrynę - że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może nastąpić tylko, gdy istnieje tożsamość sprawy administracyjnej, w granicach której ma dojść do zmiany decyzji. Tożsamość ta w kategoriach materialnoprawnych wiąże się z utrzymaniem elementów podmiotowych i przedmiotowych. W analizowanej sprawie część osób (obecni właściciele później nabytych lokali) nie była stronami postępowań zakończonych decyzjami z 2013 r. Nie ma więc, zdaniem Wojewody, tożsamości podmiotowej (tzn. różne podmioty brały udział sprawach pierwotnych oraz a różne musiałyby być adresatami decyzji, gdyby była ona zmieniana współcześnie - uw. Sądu).

Powyższe postanowienie zostało objęte, złożonymi w jednym piśmie, skargami P. F., K. S., Z. S., V. K., W. K., P. K., A. F., M. T., W. T., S. K., A. K., T. A., R. A., A. B., D. P., P. P., M. B., G. J. i Spółdzielni Mieszkaniowej (...) (k. 16-20 akt sądowych).

W motywach skarg skarżący zarzucili naruszenie art. 155 k.p.a. oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. zaznaczając, że pierwszy z tych przepisów został przez Wojewodę błędnie zinterpretowany, jak też że nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego. Dalsze tezy przedstawione w skardze zasadniczo odpowiadały twierdzeniom wyłożonym już wcześniej w zażaleniu.

W odpowiedzi Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi V. K. oraz oddalenie skarg pozostałych osób.

W tym miejscu można nadmienić, że postanowieniem z dnia (...) lutego 2020 r. Sąd odrzucił skargi P. F., K. S. i Z. S. oraz V. K., a postanowienie to uprawomocniło się (k. 224-228 akt sądowych).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty, jednakże z innych przyczyn, aniżeli podnieśli skarżący.

W kontrolowanych postanowieniach organy obu instancji - wskazując na zmiany właścicielskie dotyczące praw do nieruchomości objętych decyzjami przekształceniowymi z 2013 r., które to zmiany nastąpiły po wydaniu tych decyzji - uznały, że zachodzą przeszkody prawne do zmiany decyzji z 2013 r. Stwierdzono bowiem, że obecnie prowadzone postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. toczyłoby się w odniesieniu do sprawy pierwotnej, ale przy braku tożsamości podmiotowej, a to uznaje się za niedopuszczalne.

Z przyjętego powyżej stanowiska organy administracji wyprowadziły także dalsze wnioski proceduralne, które co prawda nie zostały szerzej przedstawione w uzasadnieniach rozstrzygnięć, ale które wynikają z samej konstrukcji postanowień z dnia (...) lutego 2019 r., (...) i z dnia (...) lipca 2019 r., (...) Otóż zdaniem organów w okolicznościach zaistniałych w sprawie postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. w ogóle nie mogło być wszczęte, a odmowa wszczęcia miała znaleźć umocowanie w art. 61a § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu przyjętej przez organy formy zakończenia sprawy - odmowy wszczęcie postępowania - nie można zaakceptować.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (czyli żądanie wszczęcia postępowania):

- zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub

- z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, że wniosek o zmianę decyzji przekształceniowych z 2013 r. (to jest wniosek datowany na (...) grudnia 2018 r.) złożyły osoby "niebędące stronami" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. W tym miejscu należy dopowiedzieć, że art. 61a § 1 k.p.a. zwrotem "niebędące stronami" posługuje się przez nawiązanie do art. 28 k.p.a. Ten ostatni z kolei definiuję "stronę" przez ujęcie pasywne (jej obowiązku lub interesu prawnego dotyczy postępowanie), albo aktywne ("kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek").

Po pierwsze, należy zaznaczyć, że pismem z dnia (...) grudnia 2018 r. o zmianę decyzji przekształceniowych z 2013 r. wystąpili nie tylko właściciele lokali, które nabyli je po zakończeniu podstępowań przekształceniowych, ale także P. F., K. i Z. S., V. K. i Spółdzielnia Mieszkaniowa (...), a więc podmioty, które były stronami w sprawach pierwotnych. Osobom tym nie sposób odmówić prawa do złożenia podania w trybie art. 155 k.p.a. (co oczywiście nie oznacza, że do zmiany decyzji w efekcie postępowania dojdzie).

Odnosząc się do pozostałych wnioskodawców stwierdzić należy, że o ile można się zgodzić, że część z osób, które złożyły wniosek z dnia (...) grudnia 2018 r., nie było niegdyś stronami spraw zakończonych decyzjami przekształceniowymi z 2013 r., to jednak trudno zaprzeczyć, że obecnie kierując do organu żądanie wszyscy wnioskodawcy powołują się na swój interes prawny, który nie jest abstrakcyjny, ale jest realnie powiązany ze sprawą - wnioskodawcy posiadają wszakże prawa rzeczowe do nieruchomości ukonstytuowane decyzjami przekształceniowymi z 2013 r. To z kolei oznacza, że i oni z żądaniem w trybie art. 155 k.p.a. mogą wystąpić.

Na marginesie należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych można spotkać poglądy odmienne, zgodnie z którymi osoby spoza ścisłego kręgu stron decyzji pierwotnej w ogóle nie mogą żądać wszczęcia postępowania w trybie art. 155 k.p.a. - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2010 r., I OSK 1544/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w tym składzie nie podziela aż tak restrykcyjnego stanowiska, uznając, że niekiedy osoby, zwłaszcza uprawnione w stosunkach rzeczowych ukształtowanych decyzją administracyjną, mogą żądać wszczęcia postępowania z art. 155 k.p.a. także wówczas, gdy nabyły prawa rzeczowe po dacie decyzji. Jeszcze raz podkreślić przy tym należy, że uznanie prawa proceduralnego do złożenia i domagania się załatwienia wniosku złożonego z powołaniem na art. 155 k.p.a. nie oznacza jeszcze, że musi dojść do zmiany decyzji. Zupełnie innym bowiem zagadnieniem jest to, czy takie żądanie składającego podanie w konkretnych okolicznościach będzie załatwione odmownie czy może doprowadzić do zmiany decyzji.

Wracając do kwestii przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. Sąd nie dostrzega też żadnej dalszej, innej przesłanki czy okoliczności, która w świetle k.p.a. lub innych ustaw pozwalałaby a limine (przed odmowę wszczęcia postępowania) zaniechać rozpoznania wniosku złożonego w odniesieniu do decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. Nie występują zwłaszcza takie przeszkody, jak choćby wyłączenie w stosunku do danej kategorii spraw trybów nadzwyczajnych (zob. przykładowo art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 396 z późn. zm.).

Podsumowując więc należy przyjąć, że wniosek z dnia (...) grudnia 2018 r. o zmianę decyzji Starosty z dnia (...) października 2013 r., (...), z dnia (...) października 2013 r., (...), z dnia (...) października 2013 r., (...) oraz z dnia (...) listopada 2013 r., (...) złożyły podmioty zdolne skutecznie żądać wszczęcia postępowania (ze względu na powołanie się na swój interes prawny powiązany z prawem własności nieruchomości, których decyzje dotyczyły), a zarazem nie ma "innych uzasadnionych przyczyn" ze względu na które postępowanie w sprawie zmiany decyzji nie mogło być wszczęte.

Powyższe prowadzi do wniosku, że organy orzekające w kontrolowanej sprawie uchybiły art. 61a § 1 k.p.a., gdyż pochopnie a limine odmówiły osobom składającym wniosek z (...) grudnia 2018 r. wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu postępowanie z art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji przekształceniowych z 2013 r. mogło się toczyć i powinno zostać zakończone w formie decyzji administracyjnej.

Z uwagi na fakt, że doszło do odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy organy powinny były zakończyć postępowanie w formie decyzji administracyjnej, Sąd uznał, iż byłoby przedwczesnym wypowiadać się, czy złożone w trybie art. 155 k.p.a. wystąpienie osób składających wniosek z dnia (...) grudnia 2018 r. należało załatwić odmownie, względnie czy mogło ono prowadzić do żądanych zmian.

Jedynie naprowadzająco Sąd sygnalizuje, że problematyka tożsamości przedmiotowej, podmiotowej (zwłaszcza w zakresie adresatów aktu) oraz kwestie utrzymania stanu prawnego i okoliczności faktycznych sprawy mogą mieć znaczenie z punktu widzenia stosowania art. 155 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") uchylił postanowienia obu instancji.

O kosztach postępowania w punktach od 2-11 wyroku orzeczono na postawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty dla poszczególnych skarżących, z których pojedyncze osoby lub małżonkowie legitymowali się odrębnymi interesami prawnymi, złożyły się kwoty uiszczonych wcześniej przez skarżących wpisów od skarg.

Na marginesie sprawy Sąd poddaje pod rozwagę organu prowadzącego ponownie sprawę po wyroku (nie przesądzając tej kwestii), czy nie byłoby wskazanym z punktu widzenia porządku rozstrzygnięcia rozdzielenie postępowania na odrębne postępowania dotyczące decyzji Starosty z dnia (...) października 2013 r., (...), z dnia (...) października 2013 r., (...), z dnia (...) października 2013 r., (...) oraz z dnia (...) listopada 2013 r., (...) Odnotować bowiem należy, że wymienione tu decyzje dotyczyły różnych nieruchomości, natomiast osoby wnioskujące o zmianę tych decyzji w trybie art. 155 k.p.a. powołują się na prawa do lokali w budynkach związanych właśnie z poszczególnymi nieruchomościami.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.