II SA/Po 880/14 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1584708

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2014 r. II SA/Po 880/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik.

Sędziowie WSA: Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.), Elwira Brychcy.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) 2013 r. Nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego;

I.

uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia... 2013 r. nr. Wójt Gminy K. odmówił M. M. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem M. M. W podstawie prawnej decyzji organ powołał przepisy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) w związku z § 1-2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodziny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 959) oraz rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3 z dnia 3 stycznia 2013 r.) i art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm. - dalej k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 23 kwietnia 2013 r. M. M. złożyła wniosek o przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia. Na podstawie dołączonych do wniosku dokumentów i oświadczeń ustalono, że mąż wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest całkowicie niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji od marca 2010 r. na stałe. Do wniosku dołączono dochody męża oraz oświadczenie wnioskodawczyni o braku dochodu w 2011 r. Następnie przytoczono treść przepisów regulujących zasady i tryb przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego - art. 16a ust. 1, art. 3 pkt 22 oraz art. 16 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazano, iż warunkiem otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia łub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej łub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przedłożonych dokumentów przez wnioskodawczynię wynika, że ostatnio w stosunku pracy pozostawała w okresie od 10 stycznia 1998 r. do 4 stycznia 2001 r. oraz w okresie od 22 marca 2001 r. do 7 grudnia 2011 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy (dalej "PUP") jako osoba bezrobotna. Do dnia 30 kwietnia 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne na męża M. M., przyznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją nr... z dnia...2012.

Podano, iż z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni zamieszkuje wraz mężem i dziećmi, w rodzinie obecnie nikt nie pracuje zawodowo, rodzina utrzymuje się z świadczeń rentowych i zasiłku rodzinnego. Żona Pana M. M. zapewnia mu całodobową opiekę, podaje posiłek, dowozi do szpitala. Pani M. M. oświadczyła, że przed wystąpieniem z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne na męża nie zrezygnowała z zatrudnienia, ponieważ nie pozostawała w zatrudnieniu oraz przed złożeniem wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy na męża także nie zrezygnowała z zatrudnienia ponieważ nie pozostawała w zatrudnieniu od 05.01.20011 r. Od początku choroby męża nie mogła podjąć zatrudnienia i nadal nie może, ponieważ musi się nim opiekować.

Zdaniem organu I instancji przepis art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa negatywne przesłanki, których wystąpienie powoduje, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie przysługuje. Wnioskodawczyni przed wystąpieniem z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne oraz o specjalny zasiłek opiekuńczy na męża nie zrezygnowała z zatrudnienia. Pomimo, iż strona spełnia kryterium dochodowe do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak nie spełnia przesłanki odnośnie rezygnacji z zatrudnienia, co uniemożliwia uwzględnienie wniosku.

W odwołaniu wnioskodawczyni, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem podała, że mąż wymaga stałej opieki, przez co nie mogła i nie może podjąć zatrudnienia. Otrzymywane dotychczas świadczenie pielęgnacyjne pozwalało utrzymać rodzinę, której jedynym dochodem jest świadczenie rentowe męża.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia... 2013 r. Nr.. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że w sprawie ustalony został stan faktyczny, którego strona nie kwestionuje, a który organ II instancji przyjmuje w tej sytuacji jako własny. Następnie Kolegium przytoczyło przepisy regulujące zasady i tryb przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, iż świadczenie to nie mogło zostać wnioskodawczyni przyznane z uwagi na niespełnienie przesłanki ustawowej - warunku rezygnacji z zatrudnienia. O ile w rozpatrywanym przypadku spełniona została większość przesłanek uprawniających do przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to brak spełnienia wymienionej przesłanki wyklucza uwzględnienie wniosku. Z materiału dowodowego bezspornie wynika, że strona nie spełnia warunku rezygnacji z aktywności zawodowej. Strona w okresie poprzedzającym złożenie wniosku w tej sprawie ani przed ubieganiem się poprzednio o świadczenie pielęgnacyjne nie pracowała, nie pozostawała w zatrudnieniu ani nie wykonywała żadnej pracy zarobkowej lecz była osobą faktycznie pozostającą bez pracy, albowiem była zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba poszukująca zatrudnienia, co oznacza także zdolność i gotowość do podjęcia pracy w razie pojawienia się propozycji pracy. Taki status i takie rozumienie wynika wprost z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Strona jednakże traciła ten status na swój wniosek. A zatem w świetle powyższego bezsporne jest, że strona nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem. Utrata statusu osoby bezrobotnej na wniosek strony nastąpiła od dnia 8 grudnia 2011 r., tymczasem data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji, który to status uprawnia do ubiegania się o świadczenie opiekuńcze przez najbliższą osobę zobowiązaną do alimentacji, jak wynika z orzeczenia datuje się od marca 2012 r. Na gruncie obowiązującego obecnie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi to niewątpliwie przeszkodę do uzyskania prawa do wnioskowanego zasiłku, ponieważ ustawodawca wprowadzając nową instytucję świadczenia opiekuńczego w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego w wyniku nowelizacji tej ustawy wyraźnie i wprost zastrzegł, że konieczny jest warunek rezygnacji z wykonywanego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a zatem w przeciwieństwie do świadczenia pielęgnacyjnego nie wystarczy fakt niepodejmowania zatrudnienia lub innej: pracy zarobkowej. Dodatkowo na gruncie obowiązujących obecnie znowelizowanych przepisów przesłanka rezygnacji z pracy musi mieć związek przyczynowy z faktem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny. Zatem musi to być także związek czasowy. Rezygnacja ta musi być zainicjowana przez pracownika jako stronę stosunku pracy i mieć charakter celowy, to znaczy nastąpić w określonym celu a mianowicie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem najbliższej rodziny. Związek ten zarówno przyczynowy jak i czasowy zachodzić może jedynie wówczas, gdy to Strona inicjuje i wypowiada umowę - rezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. A zatem niepełnosprawność w znacznym stopniu osoby wymagającej opieki bądź odpowiadająca temu niezdolność do samodzielnej egzystencji musi istnieć i być ustalona w okresie tej celowej rezygnacji, skoro dopiero znaczny stopień niepełnosprawności ustalony w orzeczeniu i wynikające z niego wskazania konieczności sprawowania stałej lub co najmniej długotrwałej pomocy i opieki uprawniają do świadczeń opiekuńczych. Wymaga bowiem podkreślenia, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych do ubiegania się o świadczenia opiekuńcze nie uprawnia sam fakt określonych schorzeń, chociażby przewlekłych i faktycznie ograniczających sprawność i zdolność do samodzielnej egzystencji, lecz warunkiem koniecznym jest legitymowanie się orzeczeniem z ustalonym stopniem niepełnosprawności w stopniu znacznym lub o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Ustalona data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji lub znacznego stopnia niepełnosprawności ma istotne znaczenie w związku z datą rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, albowiem rezygnacja ta musi nastąpić w związku ze statusem osoby niepełnosprawnej bądź niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Tak też wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r. w sprawie oznaczonej sygnaturą akt I OSK 455/12 "nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia ale tylko takie, której celem jest sprawowanie opieki", oraz powołuje się na Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012, z którego wynika, że "musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek (czasowy i co do motywów) między rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą". Podkreślono, ze specjalny zasiłek opiekuńczy jest jedną z trzech form świadczeń opiekuńczych, a przepis dotyczący tej formy świadczenia opiekuńczego został uregulowany w rozdziale 3 i ustawodawca w ramach instytucji prawnych określonych w tym rozdziale wyraźnie rozróżnia sytuację niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 17 ustawy, od sytuacji faktycznej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej określonej w art. 16a dotyczącym specjalnego zasiłku opiekuńczego. Strona nie tylko nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w ścisłym rozumieniu wynikającym z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz była zarejestrowana jako osoba bezrobotna, zdolna i gotowa do pracy. A zatem nieuzasadnionym jest twierdzenie, jakoby nie mogła podjąć pracy z powodu opieki nad mężem. Z kolei fakt wyrejestrowania się na wniosek nie pozostaje w związku czasowym i przyczynowym z datą powstania i ustalenia w orzeczeniu niezdolności do samodzielnej egzystencji jej męża.

Dodatkowo podniesiono, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych niedopuszczalne jest wydawanie decyzji o charakterze uznaniowym, a organy administracji publicznej uprawnione są i zobowiązane wyłącznie do badania przesłanek ustawowych. Ustawodawca dokonał zmian w ustawie i ustanawiając nowe restrykcyjne, jednakże zobiektywizowane kryteria uprawniające do nabycia prawa do tej nowej formy świadczenia opiekuńczego, nie uzależnia tego uprawnienia od powodów braku spełnienia określonych kryteriów czy przesłanek. A zatem nawet niewątpliwie bardzo trudna sytuacja rodzinna i materialno-bytowa nie może stanowić ani samodzielnej ani dodatkowej podstawy przy ustalaniu prawa do przedmiotowego świadczenia.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. M. domagała się uchylenia wydanych w rozpatrzeniu jej wniosku decyzji, zarzucając organom obu instancji naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 16a ust. 1 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że skarżąca nie spełnia warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej z uwagi na okoliczność, ze nigdy nie była zatrudniona. Podniesiono, że ustawodawca wymieniając sytuacje w których zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, nie wyliczył posiadania statusu osoby bezrobotnej jako negatywnej przesłanki w tym zakresie. Na podobnym stanowisku stanął również WSA w Łodzi wskazując w wyroku z dnia 13 sierpnia 2013 r. wydanym w sprawie II SA/Łd 599/13, iż "Ustawodawca wśród wskazanych w art. 16a ust. 8 u.ś.r. szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie wskazał statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Gdyby ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie to uczyniłby to w tym przepisie". Tym samym organ nie miał racji nie przyznając skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Kolegium podkreśliło, że podstawowe znaczenie ma ustalenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a chorobą osoby wymagającej opieki. W przypadku skarżącej występuje ponadto rozbieżność między utratą statusu osoby bezrobotnej a ustaloną w orzeczeniu o niepełnosprawności datą powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji męża strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 13 lutego 2014 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z powodu skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w sprawie istotnej dla rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Postanowieniem z 31 lipca 2014 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.

W piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2014 r. skarżąca podniosła, iż Kolegium wadliwie przyjęło, że ustaloną w orzeczeniu o niepełnosprawności datą powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji męża był marzec 2012 r., podczas gdy w orzeczeniu wymieniono marzec 2010 r. Do pisma skarżąca załączyła kserokopie trzech orzeczeń - Komisji Lekarskiej ZUS Nr.z...2011 r., Lekarza Orzecznika ZUS z... 2012 r. oraz Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia... 2010 r.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), zwanej dalej: "u.ś.r." lub "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), zwanej dalej ustawą nowelizującą i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie, tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie zostało uzależnione od spełnienia szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie.

W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą - zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 788 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca opiekuje się niepełnosprawnym mężem. Zawodowo pracowała do 4 stycznia 2001 r., następnie w okresie od 22 marca 2001 r. do 7 grudnia 2011 r. była zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna gotowa do podjęcia zatrudnienia. W takim przypadku, w ocenie organów, nie jest możliwe wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. W ocenie organów brak jest również przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Uznano, iż pomiędzy ustaniem ostatniego zatrudnienia skarżącej, a chorobą jej męża brak związku czasowego. Organ II instancji dodatkowo argumentował, że utrata statusu osoby bezrobotnej wobec wyrejestrowania się w PUP przez skarżącą nie może zostać uznana za rezygnację z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Rozpatrując sprawę organ II instancji wyszedł nadto z założenia, że niepełnosprawność męża skarżącej datuje się od marca 2012 r. i w stosunku do tej daty oceniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy wyrejestrowaniem się skarżącej z PUP oraz stanem jej męża. Tymczasem zarówno z uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak i kserokopii orzeczeń lekarskich dotyczących męża skarżącej (nadesłanych przez skarżącą już po wniesieniu skargi) wynika, że znaczny stopień niepełnosprawności ustalony został od marca 2010 r. Jednocześnie zauważyć należy, że do akt administracyjnych sprawy orzeczeń tych nie załączono, co uzasadnia zarzut wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy.

Należy w tym miejscu zauważyć, że ustawodawca nie definiuje w powołanej ustawie o świadczeniach rodzinnych wyrazu "rezygnacja" w kontekście zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej. Nie ulega zarazem wątpliwości, że art. 16a cytowanej ustawy znajduje zastosowanie, gdy osoba występująca o przyznanie jej rozważanego świadczenia sama rozwiąże umowę o pracę aby opiekować się bliską osobą. Analiza wymienionego przepisu nie pozwala jednak przyjąć, że jest to jedyny przypadek, gdy przepis ten znajduje zastosowanie. Celem omawianej regulacji było bowiem przyznanie pewnej formy rekompensaty pieniężnej osobom, które z powodu sprawowania opieki nad bliskimi osobami, nie mogą być aktywne zawodowo. Dlatego należy przyjąć, że pojęcie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej dotyczy także takich sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy miała możliwość kontynuacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, lecz z możliwości tej nie skorzystała w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bliską osobą. Sąd orzekający podziela pogląd, wyrażany w orzecznictwie m.in. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 550/13, w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. II SA/Go 506/13 i w wyroku z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. II SA/Go 516/13,a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 23 października 2013 r. o sygn. II SA/Bd 874/13 oraz w wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r. o sygn. II SA Bd 463/13 - (dostępnych na stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego: w CBOSA) - iż tak, jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 u.ś.r., trzeba wykładać szeroko, tj. mając na uwadze realia, w których znajduje się np. osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy. Wspomniana judykatura wskazała na przykładzie osób bezrobotnych, że już złożenie przez osobę zarejestrowaną jako bezrobotna wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego oznacza de facto rezygnację z gotowości do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, co należy w takim przypadku utożsamić z pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", o którym mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Skutki wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną są bowiem w istocie takie same i oznaczają, że dana osoba nie wykonuje pracy zawodowej, gdyż czas ten poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Sądu, przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy jak i wartości wynikające z Konstytucji. Wartością konstytucyjną, jak i celem ustawy, jest opieka nad osobą niepełnosprawną i jej ochrona. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdza okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Tak więc, przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach służy zachowaniu ciągłości uzyskiwania świadczeń w ramach kontynuowania udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej, a tym samym, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Nie można zatem a priori uznać, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie. Dodać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, której celem jest sprawowanie opieki. Zarówno rezygnacja jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli oczywiście zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (zob. wyroki NSA z dnia 24 października 2008 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1758/07 i z dnia 7 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 437/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16a u.ś.r., w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. II SA/Łd 599/13, publ. CBOSA)

Z tej perspektywy w realiach niniejszej sprawy istotne jest, z jakich przyczyn skarżąca złożyła wniosek o wyrejestrowanie jej z ewidencji osób bezrobotnych - w kontekście pogarszającego się stanu zdrowia jej męża oraz starania się o uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazać bowiem należy, że do dnia 30 kwietnia 2013 r. skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne na męża, przyznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją nr... z dnia... 2012. Wymienioną decyzją uchylono odmowną decyzję Wójta Gminy K. z dnia... 2011 r. Nr.. i rozstrzygnięto sprawę merytorycznie - przyznając skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Z zestawienia tej daty oraz daty wyrejestrowania z PUP (7 grudnia 2011 r.) wynika, że skarżąca zrezygnowała z możliwości uzyskania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem.

Wskazana okoliczność nie była przedmiotem wnikliwej analizy organów administracji publicznej.

Skarżąca od 1 grudnia 2012 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne, przyznane na męża decyzją SKO w K. z dnia... 2012 r. Powyższe okoliczności nie zostały w ogóle rozważone przez organy, w kontekście spełnienia przesłanki do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Pominięcie faktu przyznania w poprzednim stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego doprowadziło w konsekwencji do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wykluczało bowiem możliwość zarówno podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, jak i możliwość zarejestrowania się jako osoba poszukująca pracy. W tym miejscu wskazać należy, iż przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego było również nie podejmowanie zatrudnienia. Tymczasem przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r. w sposób przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prowadziłoby do wniosku, że wnioskodawczyni chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego musiałaby, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, uciekać się do działań polegających na zatrudnieniu się, co z kolei związane byłoby z zaniechaniem opieki, wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek zatrudnienia w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje pogodzić się z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż taki sposób wykładni nie służy dobru osoby niepełnosprawnej (tak: WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 10 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Sz 830/13, publ. CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 408/13 (publ. CBOSA) podkreślił, że "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna" (wyrok dostępny na stronach internetowych w: CBOSA). Stanowisko to Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w całości podziela. Osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem.

W rozpatrywanym przypadku organy w ocenie Sądu w sposób nieuprawniony pojęcie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej odniosły do stanu sprzed uzyskania przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na męża. W opinii Sądu skoro skarżącej w poprzednim stanie prawnym przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, to wyczerpana została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Tak więc związku przyczynowego nie należy upatrywać, jak to czynią organy, w powiązaniu z brakiem aktywności zawodowej skarżącej przed uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego, lecz w nabyciu - na podstawie decyzji - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pogląd taki został już zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r. o sygn. akt II SA/Bd 523/13 (publ. CBOSA), zgodnie z którym osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tekst jedn.: przed 1 stycznia 2013 r.) nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a u.ś.r. To, czy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miało miejsce z uwagi na rezygnację z zatrudnienia, czy też z uwagi na niepodejmowanie pracy, pozostaje bez znaczenia dla oceny prawnej spełnienia omawianej przesłanki, skoro istotny jest sam fakt przyznania decyzją świadczenia pielęgnacyjnego, która to stanowi o zaistnieniu okoliczności rezygnacji z zatrudnienia. Odmienne traktowanie osób wówczas niepodejmujących zatrudnienia i rezygnujących z zatrudnienia, a które uzyskały świadczenie pielęgnacyjne przed dniem 1 stycznia 2013 r., powodowałoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie naruszono art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym w toku postępowania a organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło zarazem do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80, w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały przy tym istotny wpływ na wynik postępowania.

Na marginesie Sąd pragnie wskazać, że podnoszona przez organ I instancji okoliczność powstania znacznego stopnia niepełnosprawności męża skarżącej jeszcze w okresie pozostawania przez nią w ewidencji osób bezrobotnych nie może automatycznie przemawiać za niespełnieniem wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem. Nie można bowiem wykluczyć, że skarżąca mogła wówczas zakładać możliwość zorganizowania swojego czasu pracy w sposób pozwalający na łącznie pracy zawodowej z opieką nad mężem.

Podsumowując, w opinii Sądu organy administracji publicznej błędnie ustaliły, że w niniejszej sprawie skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością opiekowania się mężem. Mając bowiem na uwadze materiał zgromadzony w aktach sprawy, taką ocenę należy uznać za przedwczesną, a tym samym wydane rozstrzygnięcie za nieprawidłowe.

Niezależnie od powyższego Sad w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko prezentowane w licznych wyrokach sądów administracyjnych, iż

rzeczą sądu administracyjnego rozpatrującego sprawę ze skargi na decyzję odmawiającą prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osobie, która pobierała świadczenie pielęgnacyjne, jest dokonanie spośród możliwych sposobów wykładni art. 16a ust. 1 ustawy takiego, który przyniósłby rezultat zgodny z przepisami Konstytucji RP. Przedstawiona w niniejszym uzasadnieniu interpretacja art. 16a ust. 1 ustawy do rezultatu takiego prowadzi. Na niekonstytucyjne skutki możliwej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prowadzącej do utraty praw słusznie nabytych, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1557). W konsekwencji Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie może podzielić poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 269/14, akceptującego wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy, prezentowaną przez organy administracji. Uzasadnienie to pomija bowiem całkowicie aspekt konstytucyjny wykładni analizowanego przepisu, który ma znaczenie decydujące dla jej rezultatu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik postępowania, jak i z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Rozpatrując ponownie sprawę organ II instancji powinien w pierwszej kolejności uzupełnić materiał dowodowy o orzeczenia lekarskie dotyczące niepełnosprawności męża skarżącej, a następnie rozważyć wnikliwie kwestię spełnienia przez skarżącą wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, mając w szczególności na uwadze, że skarżąca pozostawała w gotowości do podjęcia zatrudnienia do czasu konieczności sprawowania opieki na mężem, a z chwilą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w istocie zrezygnowała z zatrudnienia. W opinii Sądu istotnego znaczenia dla sprawy nie ma okoliczność, że świadczenie pielęgnacyjne skarżąca miała przyznane do dnia 30 kwietnia 2013 r., zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia... 2010 r. Należy mieć bowiem na uwadze przepis art. 25 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jak również to, że w przypadku męża skarżącej najprawdopodobniej mamy do czynienia z ciągłością orzeczenia o niepełnosprawności. W przypadku, gdy o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ustawy zmienianej w art. 17, ubiegają się osoby, którym w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. wygasły decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r., z powodu upływu terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje tym osobom w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2014 r.

Reasumując, Kolegium związane jest wykładnią przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku. Z kolei, z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, która realizując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 27/13 wprowadziła dla osób, którym wygasły z dniem 30 czerwca 2013 r. decyzje przyznające świadczenia pielęgnacyjne, nowy rodzaj świadczenia rodzinnego - zasiłek dla opiekuna - wypłacany wstecz od 1 lipca 2013 r. wraz z odsetkami, należy zwrócić uwagę na konieczność sprawdzenia, czy zasiłek taki nie został skarżącej na jej wniosek przyznany. Zasiłek ten i specjalny zasiłek opiekuńczy są świadczeniami, które wykluczają się bowiem wzajemnie. Gdyby zatem zasiłek dla opiekuna skarżącej w istocie przyznano za okres po 30 kwietnia 2013 r., to rzeczą organu administracji odmowne rozpatrzenie wniosku w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego dotyczą wydane w sprawie decyzje.

Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.