Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1437439

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 17 grudnia 2013 r.
II SA/Po 809/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Drzazga.

Sędziowie WSA: Wiesława Batorowicz, Maria Kwiecińska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę; oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) lutego 2011 r., nr (...), Starosta W., na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", oraz art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) orzekł o ustaleniu na rzecz J. i F. F. odszkodowania w wysokości (...) zł od Gminy P., za działki numer (...), (...), (...), (...) i (...) o łącznej pow. (...) ha. położone w obrębie wsi W., zapisane w księdze wieczystej Kw. Nr (...), prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W., które przeszły z mocy prawa na własność Gminy P., z przeznaczeniem na drogę publiczną, wskutek decyzji Wójta Gminy P. z dnia (...) czerwca 2004 r. znak: (...) wydanej na wniosek właściciela (pkt. 1 decyzji) oraz zobowiązał do wypłaty odszkodowania Wójta Gminy P. (pkt. 2 decyzji).

W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że J. i F. F. wystąpili do Starosty W. z wnioskiem z dnia (...) styczna 2009 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego, w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na własność Gminy P., nieruchomości gruntowej, położonej w miejscowości W., oznaczonej jako działki numer (...), (...), (...), (...) i (...) o łącznej pow. (...) ha. Ostateczną decyzją z dnia (...) września 2010 r. Wojewoda W. uchylił decyzję Starosty W. z dnia (...) sierpnia 2009 r., orzekającą o umorzeniu postępowania, dotyczącego ustalenia wysokości odszkodowania.

Następnie wskazano, że Starosta prowadząc przedmiotowe postępowania postanowił dopuścić dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego Ł. G., na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania za przejęty z mocy prawa grunt - działki numer (...), (...), (...), (...) i (...) o łącznej pow. (...) ha. położone w obrębie wsi W., gmina P. Opinia ta została przedłożona w dniu (...) marca 2010 r. i w ocenie organu została sporządzona w sposób prawidłowy, przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) oraz Powszechnych Krajowych Zasad Wycen opracowanych i opublikowanych przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Do oszacowania wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Z opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego wynikało, że rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi lub poszerzenie dróg istniejących, z terenu gminy W., S, i P. jest bardzo słabo rozwinięty i brak jest miarodajnych ilość transakcji mających znamiona transakcji rynkowych. Brak miarodajnych transakcji dotyczących nieruchomości drogowych spowodowała, że rzeczoznawca, przy sporządzaniu wyceny, posłużył się przepisem § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Z uwagi na fakt, że nieruchomość wyceniana była wyodrębniona z nieruchomości przeznaczonych pod tereny rekreacyjne i turystyczne, dalszą analizą objęto rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod turystykę i rekreację. Obszar analizowanego rynku obejmował Powiat W., miejscowości O., W., B., O. i K. Średnia cena nieruchomości oscylowała w granicach (...) zł./m2. Do ostatecznych wyliczeń przyjęto próbę reprezentatywną składającą się z 18 transakcji gruntami niezabudowanymi. Organ I instancji dokonał oceny operatu szacunkowego, uwzględniając przebieg rozprawy administracyjnej w dniu (...) listopada 2010 r., konkludując, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że w toku postępowania ustalono, że działki numer (...), (...), (...), (...) i (...) o łącznej pow. (...) ha. położone w obrębie wsi W. zostały przeznaczone w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego na tereny planowanych ulic dojazdowych i ciągów pieszo jezdnych, tereny planowanych ulic lokalnych oraz tereny planowanych ciągów pieszych. Powyższy fakt potwierdza zaświadczenie Wójta Gminy P. z dnia (...) maja 2010 r. Przedmiotowe działki przeszły na własność Gminy P. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna. W dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla letniskowego we wsi W., to jest w dniu 14 kwietnia 1999 r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Z art. 10 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jednoznacznie wynikało, że każda droga znajdująca się w planie bez względu czy jest drogą dojazdową czy lokalną - osiedlową jest drogą publiczną, gdyż niedopuszczalne było wyznaczanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przebiegu dróg wewnętrznych.

Starosta wyjaśnił również, że w dniu (...) lipca 2004 r. J. i F. F. podpisali protokół rokowań z Gminą P. ustalającą wysokość odszkodowania za grunt przejęty pod drogi w wysokości (...) zł. Sąd Rejonowy w W., prawomocnym wyrokiem z dnia (...) listopada 2006 r. oddalił powództwo J. i F. F. o stwierdzenie nieważności umowy. Jednakże, w ocenie organu I instancji porozumienie zawarte pomiędzy J. i F. F., a Gminą P. zostało zawarte w dniu (...) lipca 2004 r., a więc zanim decyzja o podziale stała się ostateczna, co z kolei spowodowało konieczność wypłaty odszkodowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina P. W treści odwołania w pierwszej kolejności wniesiono o umorzenie postępowania podnosząc, że wnioskodawcy oraz Gmina P. w dniu (...) lipca 2004 r. uzgodnili odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Wnioskodawcy wystąpili do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie nieważności tej umowy. Jednak Sąd Rejonowy w W. prawomocnym wyrokiem z (...) listopada 2006 r. oddalił to powództwo. Natomiast organ I instancji orzekający w niniejszej sprawie nie uzasadnił powodów, dla których uznał wskazaną wyżej umowę za nieważną.

W odwołaniu podniesiono, że zaskarżona decyzji została bezkrytycznie oparta na treści operatu szacunkowego, który zawierał szereg uchybień i niezgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. I tak, operat został sporządzony w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, a w konsekwencji błędną metodę wyceny, tj.: w oparciu o § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem Gminy za niewystarczające uznać należało wskazanie, że w wyniku analizy rynku stwierdzono, że w obrocie rynkowym nie ma wystarczającej, a przede wszystkim miarodajnej liczby transakcji dotyczącej obrotu gruntami z przeznaczeniem pod drogi. Dla Gminy P. niezrozumiałym pozostał również fakt przypisania określeniu na poziomie 15% wpływu uzbrojenia działek w urządzenia infrastruktury technicznej na cenę wycenianych nieruchomości. Zdaniem Gminy sporządzający operat w żadnym miejscu nie uzasadnił słuszności takiego założenia, przy czym przypisanie temu czynnikowi tak niskiego wpływu jest błędem, zaś uznanie, że położenie nieruchomości wpływa na jej cenę w 40%, a ponadto czynniki środowiskowe do rekreacji to kolejne 15%, prowadzi do błędnego założenia, że lokalizacja nieruchomości ma wpływ na jej wartość aż w 55%.

Podkreślono również, że w przedmiotowej sprawie Starosta W. uznał wybraną przez biegłego metodę wyceny za prawidłową, podczas gdy w innych analogicznych sprawach organ pozytywnie ocenił operaty sporządzone na podstawie zupełnie innej metody wyceny (§ 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego), przy czym obie oceniane nieruchomości pochodziły z tego samego obszaru. W odwołaniu wskazano wreszcie, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Operat autorstwa Ł. G. został sporządzony (...) marca 2010 r., a co za tym idzie nie może on stanowić dowodu w sprawie po dniu (...) marca 2011 r., a obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie sprawy przy uwzględnieniu stanu istniejącego w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r., nr (...), Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśniono, że w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego nieruchomość oznaczoną jako działkę nr (...) przeznaczono na tereny planowanych ulic dojazdowych i ciągów pieszo jezdnych, tereny zarezerwowane pod przebieg ustalonej w planie ogólnym gminy "obwodnicy" drogi wojewódzkiej, odcinka pasa drogowego, ustalonej w planie ogólnym "obwodnicy", do czasu jej realizacji, tereny planowanej osiedlowej ulicy zbiorczej, tereny planowanych ulic lokalnych. Wójt Gminy P. w decyzji z (...) czerwca 2004 r., znak (...), zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) położoną w Wieleniu, będącą własnością J. i F. F. Jednocześnie w punkcie drugim tej decyzji stwierdzono przejście z mocy prawa nowopowstałych działek nr (...), (...), (...), (...) i (...), jako nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. W ocenie Wojewody nie ulegało więc wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Gminy P. z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, gdyż spełnione zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 93 i art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Gmina P. i J. i F. F. zawarli w dniu (...) lipca 2004 r. porozumienie w formie protokołu rokowań, w którym strony ustaliły wartość odszkodowania na kwotę (...) zł za nieruchomości, które przeszły z mocy prawa na własność Gminy P. na podstawie decyzji Wójta Gminy P. z dnia (...) czerwca 2004 r. J. i F. F. wnieśli powództwo przeciwko Wójtowi Gminy P. o ustalenie nieważności umowy zawartej w dniu (...) lipca 2004 r. w formie protokołu rokowań, na mocy której Gmina P. wypłaciła kwotę (...) zł tytułem odszkodowania za przejętą na własność Gminy P. nieruchomości. Sąd Rejonowy w W., w wyroku z dnia (...) listopada 2006 r., oddalił to powództwo, wskazując w uzasadnieniu na brak legitymacji biernej Wójta Gminy P. Wyrok ten nie ma więc znaczenia w przedmiotowej sprawie. Równocześnie Wojewoda uznał, że nie jest możliwe zrzeczenie się roszczenia o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, jako nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną, na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przed uprawomocnieniem się decyzji w wyniku, której zostały wydzielone poszczególne działki. Podniesiono przy tym, że choć decyzję Wójta Gminy P. z dnia (...) czerwca 2004 r., została opatrzona klauzulą ostateczności, na której wpisano datę (...) lipca 2004 r., to jednak data powyższe jest błędna, gdyż zgodnie z adnotacją znajdującą się na tej decyzji, egzemplarz przeznaczony dla J. i F. F. został odebrany przez stronę osobiście (...) czerwca 2004 r. Mając to na względzie należy stwierdzić, że 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. upływał w dniu (...) lipca 2004 r., a decyzja stała się ostateczna w dniu (...) lipca 2004 r. Jak wyjaśniono, z klauzuli ostateczności wynika jedynie domniemanie, że decyzja (orzeczenie wywłaszczeniowe) stała się ostateczna w danej dacie, niemniej domniemanie to może zostać wzruszone poprzez przedstawienie okoliczności pozwalających na jego obalenie. Mając powyższe na względzie za bezzasadny uznano zarzut dotyczący konieczności umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż strona uprawniona nie wycofała wniosku o ustalenie odszkodowania, ani skutecznie nie zrzekła się tego roszczenia, ani też strony nie zawarły w tym przedmiocie ważnego porozumienia.

Następnie Wojewoda wskazał, że w ramach postępowania odwoławczego analizie został poddany operat szacunkowy sporządzony w dniu (...) marca 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. G. Wartość określona w tym dokumencie została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego (...) kwietnia 2011 r. Jak podkreślono w przedłożonym operacie zastosowane zostało podejście porównawcze, metoda porównywania parami. Z uwagi na przedmiot wyceny i jego przeznaczenie (droga) rzeczoznawca, w pierwszej kolejności, dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne lub poszerzenie dróg istniejących. W jej wyniku stwierdzono, że dany rynek jest bardzo słabo rozwinięty. Nie natrafiono na miarodajną ilość transakcji charakteryzujących rynek nieruchomości drogowych, a przede wszystkim nie zdefiniowano tych transakcji, jako transakcji mających charakter rynkowy. Były to najczęściej transakcję, gdzie z góry zdefiniowany był nabywca nieruchomości w skutek czego, nieruchomość nie była wystawiona do sprzedaży na nieograniczonym rynku oraz nie był zachowany odpowiedni czas do wynegocjowania odpowiednich warunków cenowych. Ceny jednostkowe w danych transakcjach mieściły się w przedziale od około (...) zł/m2 do maksymalnie (...) zł/m2. Większość z tych transakcji miała miejscowy charakter i skupiona była w podobnym przedziale czasowym. Duże rozwarstwienie ceny również przesądza o fakcie iż jest to rynek bardzo niestabilny i pozbawiony cech rynkowych. Wobec powyższego w procesie wyceny posłużono się przepisem § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przyjmując do wyceny nieruchomości przeznaczone pod tereny rekreacyjne i turystyczne. Okres, za jaki analizowano ceny objął okres dwóch ostatnich lat poprzedzających datę wyceny, oraz nieruchomości położone w powiecie wolsztyńskim, w miejscowościach o podobnym stopniu rozwoju społeczno-gospodarczym oraz rekreacyjno-turystycznym.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda scharakteryzował przedłożony operat szacunkowy oraz odniósł się do zarzutów Gminy. Jak wyjaśniono, z uwagi na zgłaszane wątpliwości organ II instancji pismem z dnia (...) kwietnia 2011 r. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o ustosunkowanie się do zarzutów odwołania dotyczących sporządzenia operatu szacunkowego z dnia (...) marca 2010 r. W piśmie z dnia (...) kwietnia 2011 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił swoje stanowisko wyjaśniając, że zarówno na rynku lokalnym jak i poza jego zasięgiem (analizą rynku objęto inne rynki poza obszarem rynku lokalnego) nie natrafiono na transakcję, które pozwoliłyby na zastosowanie podejścia porównawczego w myśl § 36 ust. 1 powołanego w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W toku analizowanych rynków nie natrafiono na miarodajną liczbę transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi. W sprzeczności z ustawą (definicją wartości rynkowej) pozostaje fakt, że w wyszukanych transakcjach przeznaczonych pod drogę na które natrafiono, nabywcą nieruchomości był Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego. Takie transakcje nie mają charakteru rynkowego i nie mogą stanowić podstawy do określenia wartości rynkowej zgodnie z § 36 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia. Dodatkowo podniesiono, że w świetle przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, grunty zajęte pod drogi publiczne z mocy prawa przechodzą na własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego z dniem w którym decyzja o lokalizacji drogi (decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) stała się ostateczna za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji odpowiednio przez wojewodę lub starostę. Wobec powyższego grunty zajęte pod drogę wykupowi nie podlegają, zatem transakcji rynkowych na lego typu nieruchomości nie ma. Rzeczoznawca podniósł również, że przywołane w operacie szacunkowym i jednocześnie zakwestionowane przez uczestnika postępowania przypisanie cesze "uzbrojenie nieruchomości" wartości 10%, czy 40% dla cechy "położenie", wynikało z analizy bazy danych o cenach nieruchomości będących wcześniej przedmiotem obrotu rynkowego jak również z badań - obserwacji potencjalnych nabywców nieruchomości oraz doświadczenia własnego. Utożsamienie przez uczestnika postępowania wagi "położenie nieruchomości" z cechą "czynniki środowiskowe" bliżej opisanych i przedstawionych na str. 13 opracowania, jest oczywistym błędem i prowadzi do mylnych wniosków. Cecha czynniki środowiskowe opisana została, jako bliskość nieruchomości wycenianej w stosunku do zbiorników wodnych jezior, stawów, rzek, lasów. Cecha ta utożsamiona została z ewentualnym poziomem nasłonecznienia nieruchomości, poziomem hałasu w pobliżu nieruchomości itp. Cecha ta w sposób jednoznaczny wyróżnia nieruchomości zwłaszcza w aspekcie nieruchomości przeznaczonych pod turystykę i rekreację od nieruchomości stanowiących bazę porównawczą. Cecha "położenie nieruchomości" identyfikuje nieruchomość z uwagi na jej położenie względem zabudowań (miejscowości) czy punktów handlowo - usługowych i w żaden sposób nie powinna ona być scalana z cechą czynniki środowiskowe w jedną cechę jaką jest lokalizacja nieruchomości podobnie jak uczynił to uczestnik postępowania.

Dokonując oceny operatu szacunkowego oraz przedstawionych wyjaśnień Wojewoda wskazał, że strona skarżąca nie wykazała wadliwości operatu szacunkowego, który to operat odpowiada wymogom zawartym w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz przepisom wykonawczym wydanym na jej podstawie i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Wojewoda wskazał, że dokonana na zasadzie określonej w art. 80 k.p.a., ocena operatu szacunkowego wskazuje, że biegły, prawidłowo wycenił wartość przedmiotowej działki, wydzielonej pod drogi publiczne biorąc do porównań nieruchomości podobne do tej, z której wydzielono przedmiotowe działki. Rzeczoznawca majątkowy zarówno w samym operacie szacunkowym, jak i w wyjaśnieniach złożonych na rozprawach administracyjnych oraz zawartych w piśmie z dnia (...) kwietnia 2011 r. w sposób logiczny i przejrzysty wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się sporządzając omawiany operat.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina P. reprezentowana przez adwokata M. P., wnosząc uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegający na uznaniu, że odszkodowanie przysługuje właścicielowi nieruchomości pomimo braku zakwalifikowania danej drogi przewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego do kategorii dróg publicznych oraz braku jednoznacznego określenia kategorii planowanej drogi, naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegająca na przyjęciu, że rokowania dotyczące wysokości odszkodowania mogą nastąpić dopiero po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oraz naruszenie art. 105 k.p.a. polegające na odmowie umorzenia postępowania w sprawie, w której prowadzenie jest bezzasadne.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zapisy planu miejscowego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie nie rozstrzygają o przeznaczeniu nieruchomości pod konkretną kategorię dróg, a tym bardziej pod drogi gminne. Na podstawie postanowień aktu prawa miejscowego nie sposób było zatem jednoznacznie ustalić, czy i ewentualnie które z działek i w jakiej części przeszły na własność Gminy P. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z treścią planu miejscowego część działek miała zostać przeznaczona pod planowaną obwodnicę drogi wojewódzkiej, co skutkowałoby obowiązkiem wypłaty odszkodowania przez Wojewodę. Skarżąca wskazała, że o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, co jednak nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. W skardze podniesiono wreszcie, że niezależnie od powyższej argumentacji, J. i F. F. w dniu (...) marca 1997 r. podpisali deklarację, w której zobowiązali się do nieodpłatnego przekazani Gminie działek, które miały zostać przeznaczone pod drogi dojazdowe, a w dniu (...) lipca 2004 r. zawarli ze skarżącą gminą porozumienie o ustaleniu odszkodowania w wysokości (...) zł. Zdaniem skarżącej obowiązującej przepisy prawne umożliwiały ustalenie i wypłatę odszkodowania przed przejściem własności nieruchomości na rzecz Gminy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia 24 października 2011 r. pełnomocnik skarżącej Gminy wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia przed sądem powszechnym sprawy z powództwa Gminy P. przeciwko J. i F. F. o ustalenie istnienia prawa należnego pozwanym do odszkodowania za grunty przejęte pod drogi stanowiące działki o numerach (...), (...), (...), (...), (...) opisane w Protokole Rokowań z dnia (...) lipca 2004 r. w wysokości (...) zł.

Postanowieniem z dnia 26 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowania sądowoadministracyjne do czasu zakończenie postępowania przed Sądem Rejonowym.

W dniu 23 lipca 2013 r., po przekazaniu przez Sąd Rejonowy prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w (...) z dnia (...) kwietnia 2013 r., mocą którego oddalono powództwo Gminy P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podjął zawieszone postępowanie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem zawisłej przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym sprawy jest kwestia prawidłowości decyzji Wojewody, mocą której utrzymano w mocy decyzję Starosty W., o ustaleniu na rzecz J. i F. F. odszkodowania za działki numer (...), (...), (...), (...) i (...) o łącznej pow. (...) ha. położone w obrębie wsi W., zapisane w księdze wieczystej Kw. Nr (...), prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W., które przeszły z mocy prawa na własność Gminy P., z przeznaczeniem na drogę publiczną.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Równocześnie dotychczasowemu ich właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje z tego tytułu odszkodowanie (art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że ostateczną decyzją Wójta Gminy P. z dnia (...) (...) czerwca 2004 r., znak (...), zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) położoną w W., będącą własnością J. i F. F. Jednocześnie w punkcie drugim tej decyzji stwierdzono przejście z mocy prawa nowopowstałych działek nr (...), (...), (...), (...) i (...), jako nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne.

Odnosząc się do zasadności wypłaty odszkodowania wskazać należy, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że na własność jednostki samorządu terytorialnego przechodzą nieruchomości przeznaczone "pod drogi publiczne". Jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1384/11, Baza NSA, termin powyższy należy interpretować przy uwzględnieniu treści art. 93 ust. 2 powołanej powyżej ustawy, jako przeznaczenie i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu pod drogi publiczne, o których mowa w ustawie o drogach publicznych. Innymi słowy, w przepisie powyższym nie chodzi o wybudowaną drogę, stanowiącą drogę publiczną, o określonej kategorii, klasie i parametrach technicznych, ani nawet o zaprojektowaną drogę, lecz o planistyczne przeznaczenie wydzielonego w wyniku podziału nieruchomości gruntu pod drogę z wyznaczonymi granicami (liniami) pasa drogowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma decydującego znaczenia przy orzekaniu o ustaleniu odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy wydzielona pod drogę działka gruntu jest już drogą publiczną o określonej kategorii, klasie i parametrach technicznych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.). Powoduje to, że wypłata odszkodowania nie jest uzależniona od tego, czy doszło do wpisu do księgi wieczystej prawa własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do działki wydzielonej pod drogę, czy droga została wybudowana i czy został wydany akt o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Jeżeli podział nieruchomości jest zgodny z planem miejscowym, to konieczne jest dopuszczenie wypłaty odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną w wyniku tego podziału pod budowę drogi publicznej. Stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku nie tylko stanowi pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 228/12, Baza NSA, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1339/10, Baza NSA), ale jest również zgodny z poglądem wyrażonym w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny (sprawa Bugajny i Inni przeciwko Polsce, skarga nr 22531/05). W szczególności, jak wyjaśniono w sprawie Bugajny dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nieruchomość oznaczoną jako działkę nr (...) przeznaczono na tereny planowanych ulic dojazdowych i ciągów pieszo jezdnych, tereny zarezerwowane pod przebieg ustalonej w planie ogólnym gminy "obwodnicy" drogi wojewódzkiej, odcinka pasa drogowego, ustalonej w planie ogólnym "obwodnicy", do czasu jej realizacji, tereny planowanej osiedlowej ulicy zbiorczej, tereny planowanych ulic lokalnych. W ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. z (...) czerwca 2004 r., stwierdzono przejście z mocy prawa nowopowstałych działek nr (...), (...), (...), (...) i (...), jako nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, a zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów stanowią one obecnie własność Gminy. W powyższym świetle zarówno Wojewoda, jak i Starosta zasadnie uznali, że przedmiotowe nieruchomości stanowią drogi publiczne, za które konieczne jest wypłacenia odszkodowania, a podnoszone przez Gminę zarzuty dotyczące braku uchwały rady gminy o nadaniu im statusu drogi gminnej nie znajdują uzasadniania.

Podobnie za nietrafne uznać należało zarzuty dotyczące skutecznego zrzeczenia się przez J. i F. F. odszkodowania. Skarżąca Gmina błędnie przyjmuje, że fakt złożenia w dniu (...) marca 1997 r. deklaracji, w której właściciele nieruchomości zobowiązali się do nieodpłatnego przekazani Gminie działek, które miały zostać przeznaczone pod drogi dojazdowe, a następnie zawarcie, dniu (...) lipca 2004 r., porozumienie o ustaleniu odszkodowania w wysokości (...) zł, powodował, że prowadzone obecnie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Zauważyć bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że prawo do odszkodowania powstaje dopiero, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości staje się ostateczna (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 203/10). Wskazuje się również, że porozumienie w sprawie odszkodowania za działki przyjęte pod drogi, nie może wiązać organu, jeżeli zostaje zawarte przed wydaniem i uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję podziałową. Procedura administracyjne przewiduje wprawdzie możliwość załatwienia sprawy w formie ugody, lecz tylko wówczas, gdy postępowanie administracyjne w danej sprawie toczy się przed organem, przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyśpieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa. Charakter sprawy rozstrzyganej decyzją administracyjną, która dopiero w przyszłości będzie wywoływać skutek w postaci obowiązku wypłacenia odszkodowania, pozwala wykluczyć możliwość stosowania ugody w tej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1658/00, LEX 81734). Jak prawidłowo wskazał Wojewoda, w przedmiotowej sprawie decyzja Wójta Gminy P. z dnia (...) czerwca 2004 r., choć została opatrzona klauzulą ostateczności, na której wpisano datę (...) lipca 2004 r., to jednak data powyższe jest błędna, gdyż zgodnie z adnotacją znajdującą się na tej decyzji, egzemplarz przeznaczony dla J. i F. F. został odebrany przez stronę osobiście (...) czerwca 2004 r. Stąd też decyzja stała się ostateczna w dniu (...) lipca 2004 r., a zawarte w dniu (...) lipca 2004 r. porozumienie nie mogło wywoływać skutków prawnych.

W ramach prowadzonego postępowania skarżąca Gmina kwestionowała również prawidłowość przedłożonego operatu szacunkowego. Zasady ustalenia wysokości odszkodowania zostały określone w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 130 powołanej powyżej ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji. W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W dacie sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania obowiązywał przepis § 36 rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne należało stosować podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), przy czym obowiązkiem rzeczoznawcy było przyjęcie cen nieruchomości na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu (§ 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r.). Sąd podkreśla, że przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 (Dz. U. z 2012 r. poz. 1150), Trybunał orzekł, że 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 października 2005 r. do dnia 25 sierpnia 2011 r., jest zgodny z Konstytucją. Trybunał w uzasadnieniu powyższego wyroku zawarł jednakże uwagi, co stosowania powyższego przepisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania. Sąd podziela zawarte w powyższym wyroku wskazówki, podnosząc jednocześnie, że organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę prawidłowo zastosowały przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Trybunał Konstytucyjny, w powołanym powyżej wyroku wskazał, że w obecnym stanie prawny, gdzie zintegrowana decyzja o inwestycji drogowej rozstrzyga o przeznaczeniu wszystkich gruntów, przez które droga ma przebiegać, a jednocześnie pociąga za sobą skutek odjęcia własności nieruchomości, brak jest co do zasady transakcji rynkowych, które mogłyby ukształtować rynkowy poziom cen będący podstawą ustalenia odszkodowania. Tym samym ziszczenie się hipotezy § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stało się, zdaniem Trybunału, utrudnione. Konsekwencją tego spostrzeżenia nie jest jednak negatywna ocena konstytucyjnoprawna, lecz stwierdzenie faktu, że - mimo obowiązywania przepisu - przewidziany w nim (jako dyspozycja) sposób określania wartości gruntów nie mógł być stosowany przez rzeczoznawców, jedynie w zakresie, w jakim stwierdziliby oni, że na rynku występują transakcje mające za swój przedmiot nieruchomości drogowe. Brak takich transakcji powodował, że zastosowanie powinny znaleźć kolejne przepisy rozporządzania, dopuszczające możliwość ustalenia wartości nieruchomości, w oparciu o przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r.

Jak wskazuje analiza operatu szacunkowego z dnia (...) marca 2010 r. oraz pisma z dnia (...) kwietnia 2011 r. rzeczoznawca majątkowy w toku podejmowanych czynności ustalił, że zarówno na rynku lokalnym jak i poza jego zasięgiem (analizą rynku objęto inne rynki poza obszarem rynku lokalnego) nie natrafiono na transakcję, które pozwoliłyby na zastosowanie podejścia porównawczego w myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W toku analizowanych rynków nie natrafiono na miarodajną liczbę transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi. Dodatkowo podniesiono, że w wyszukanych transakcjach przeznaczonych pod drogę na które natrafiono, nabywcą nieruchomości był Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego. Takie transakcje nie miały charakteru rynkowego i nie mogły stanowić podstawy do określenia wartości rynkowej zgodnie z § 36 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia. Niewątpliwie, w świetle przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, grunty zajęte pod drogi publiczne z mocy prawa przechodzą na własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego z dniem w którym decyzja o lokalizacji drogi (decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) stała się ostateczna za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji odpowiednio przez wojewodę lub starostę. Wobec powyższego grunty zajęte pod drogę wykupowi nie podlegają, i brak jest transakcji rynkowych dla tego typu nieruchomości. Stąd też uznać należało, że rzeczoznawca majątkowy wobec braku miarodajnych transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi prawidłowo dokonał wyceny nieruchomości, przyjmując do wyceny transakcje mające za swój przedmiot nieruchomości przeznaczone pod tereny rekreacyjne i turystyczne, a więc zgodnie z przeznaczeniem gruntów, z których wydzielono działki.

W tym miejscu należy podkreślić, że jakkolwiek w toku postępowania Gmina kwestionowała stanowisko rzeczoznawcy że w wyniku analizy rynku nie stwierdzono, wystarczającej, a przede wszystkim miarodajnej liczby transakcji dotyczącej obrotu gruntami z przeznaczeniem pod drogi, równocześnie nie przytoczyła jednak żadnych przykładów wskazujących, aby transakcje mające za swój przedmiot nieruchomości drogowe, istotnie miały miejsce. W tych warunkach brak jest zatem podstaw do kwestionowania stanowiska biegłego (a więc osoby dysponującej wiadomościami specjalnymi w zakresie obrotu nieruchomości) co do tego, iż w przyjętym w operacie przedziale czasowym, na rynku objętym analizą nie natrafiono na transakcje, które pozwoliłyby na zastosowanie podejścia porównawczego w myśl § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia.

Równocześnie wskazać należy, że w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, obowiązującego w dacie sporządzenia operatu, dokonując wyceny nieruchomości wysokość odszkodowania ustala się według stanu istniejącego w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomości wskazuje przy tym, że pod pojęciem stanu nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Jak wyjaśnia się doktrynie w pojęciu stanu nieruchomości mieszczą się więc trzy zasadnicze elementy: stan faktyczny na nieruchomości, stan prawny nieruchomości oraz stan faktyczny otoczenia (M. Wolanin (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2011, s. 983). Niewątpliwie celem powyższej regulacji było zapewnienie, aby wypłacone odszkodowanie służyło zrekompensowaniu utraty wartości prawa własności, określonej wartością samej nieruchomości w dniu dokonania podziału. Jak bowiem podnosi się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pozbawienie prawa własności jest możliwe jedynie w przypadku wypłaty słusznego odszkodowania, a więc odszkodowania sprawiedliwego, czyli ekwiwalentnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 1990 r. sygn. akt K 1/90, OTK 1990 Nr 1, poz. 2).

W powyższym świetle obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego było dokonanie wyceny nieruchomości wydzielonych pod drogę przy uwzględnieniu stanu nieruchomości (stanu faktycznego) istniejącego w dacie ich podziału. Stan ten nie mógł więc obejmować sytuacji faktycznej powstałej już po podziale, a więc nie mógł uwzględniać faktu podziału nieruchomości. Innymi słowy, przy wycenie nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania z tytułu odjęcia własności obowiązkiem rzeczoznawcy było dokonanie wyceny nieruchomości o powierzchni 1,9961 ha, a nie działek powstałych w następstwie podziału. Tymczasem w operacie szacunkowym rzeczoznawca przyjął do wyceny nieruchomości, których wielkość miała odpowiednio (...) m2, (...) m2 oraz (...) m2. W ocenie Sądu działanie powyższe nie dyskwalifikuje jednakże przedłożonego operatu szacunkowego, gdyż jak zasadnie wyjaśnił rzeczoznawca majątkowy podczas trwania rozprawy administracyjnej w dniu 30 listopada 2010 r., choć okoliczność powyższa miała wpływ na kształtowanie się cechy rynkowej, to jednak do wyceny przyjęto nieruchomości o największych powierzchniach, mając na względzie zdefiniowaną cechę rynkową, że popyt na nieruchomości duże (tekst jedn.: nieruchomości powyżej 1000 m2) jest niski, czyli cena uzyskiwana za nieruchomości duże jest mniejsza. Co więcej, rzeczoznawca wyjaśnił również, że nie znalazł w analizie rynku nieruchomości podobnej do nieruchomości wycenianej, zwłaszcza w zakresie powierzchni nieruchomości.

W ocenie Sądu za prawidłowe uznać należało również przyjęte przez rzeczoznawcę czynniki korygujące: położenie działki, powierzchnia nieruchomości, uzbrojenie nieruchomości oraz czynniki środowiskowe. Zgodnie z zawartą na s. 13 operatu szacunkowego charakterystyką poszczególnych cech rynkowych, przyjęte czynniki pozwalają w sposób jednoznaczny wyróżnić nieruchomości wyceniane zwłaszcza w aspekcie ich przeznaczenia pod turystykę i rekreację od nieruchomości stanowiących bazę porównawczą, w szczególności w zakresie ich wielkości oraz położenia. Za miarodajne uznać przy tym należało oświadczenie rzeczoznawcy - a więc osoby posiadające w tym zakresie wiedzę specjalistyczną, że określenie powyższych cech wynikało z analizy bazy danych o cenach nieruchomości będących wcześniej przedmiotem obrotu rynkowego jak również z badań - obserwacji potencjalnych nabywców nieruchomości oraz doświadczenia własnego rzeczoznawcy, a więc osoby posiadającej specjalistyczną wiedzę na temat rynku nieruchomości.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. W sprawie zaistniały bowiem przesłanki wypłaty odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi, zaś jego wysokość została ustalona na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.