Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1976975

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 20 października 2015 r.
II SA/Po 754/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.).

Sędziowie WSA: Barbara Drzazga, Tomasz Świstak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia... 2015 r. Nr.. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia; oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym postanowieniem z dnia... 2015 r., nr. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej jako SKO w P. lub Kolegium), po rozpoznaniu wniosku K. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie SKO w P. z dnia... 2015 r. nr... odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia SKO w P. z dnia... 2012 r. (...) utrzymującego w mocy postanowienie z dnia... 2012 r. (...) odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty P. znak:. z dnia... 2007 r., którym uzgodniono projekt decyzji nr... o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową wraz z obiektami towarzyszącymi: zbiornikami gazu i zbiornikami alkoholu do celów technologicznych, zbiornikiem przeciwpożarowym, budynkiem portierni, trafostacją, na działkach nr ewid.:. w R., gm. S.

Postanowienie wydane zostało, w następującym, przedstawionym przez organ stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia... 2007 r. (...) Starosta P. uzgodnił projekt decyzji nr... o warunkach zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2012 r. Stowarzyszenie... wniosło o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Starosty P. znak... z dnia... 2007 r.

Postanowieniem z dnia... 2012 r. (...) SKO w P. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Starosty P. i następnie postanowieniem z dnia 0... 2012 r. (...) odmówiło stwierdzenia jego nieważności. Postanowieniem z dnia... 2012 r. (...) Kolegium rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy. Skargę na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie Zwykłe.... Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 oddalił skargę (sygn. akt. IV SA/Po 1194/12). Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2014 r. (II OSK 1125/13) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. i odrzucił skargę Stowarzyszenia Zwykłego... uznając, że Stowarzyszenie nie było uprawnione do wniesienia w tej sprawie skargi z uwagi na brak legitymacji skargowej.

Pismem z dniu 26 sierpnia 2014 r. K. D., reprezentowana przez J. K., wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty P. z dnia... 2007 r. (...) uzgadniającego projekt decyzji nr UA. 11.7331/230/07 o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działkach nr ewid.... w R., gmina S. We wniosku podniesiono zarzut rażącego naruszenia: art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej: u.p.z.p.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia Starosty P. znak:.., tj. w dniu 16 maja 2007 r. poprzez niedostrzeżeniu (zbadaniu i rozstrzygnięciu) tego, iż ochrona gruntów rolnych polega między innymi także na ograniczeniu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze; art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. naruszeniu polegającym na rozstrzygnięciu takim, że działki nr... nie wymagały uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, choć w istocie wymagały.

Postanowieniem z dnia... 2014 r. (...) SKO w P. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty P. znak... z dnia... 2007 r. Wskazano, że w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie tego organu... z dnia... 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie SKO w P. z dnia... 2012 r. nr..., którym odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty P. znak:. z dnia... 2007 r., którym uzgodniono projekt decyzji nr... o warunkach zabudowy, rozstrzygające sprawę nieważności w sposób ostateczny, a zatem kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne: nie zmienił się stan prawny, ani faktyczny sprawy, zaś K. D. była stroną w postępowaniach zakończonych postanowieniami nr.... i nr.... Podniesiono, że przedmioty obydwu spraw: zakończonej ostatecznym postanowieniem SKO w P. nr... r. z dnia... 2012 r., oraz objętej wnioskiem K. D. z dnia 26.08.2014 pokrywają się co do treści żądania, stron postępowania oraz stanu faktycznego i prawnego. Postanowieniem z dnia... 2014 r. (...), po rozpatrzeniu wniosku K. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia... 2014 r. (...).

Następnie pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. K. D., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.) wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia SKO w P. (Nr..) z dnia... 2012 r., utrzymującego w mocy postanowienie z dnia... 2012 r. (...), odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty P. z dnia... 2007 r. (...) uzgadniającego projekt decyzji nr... o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W ocenie wnioskodawcy rażące naruszenie prawa ma polegać między innymi na rażącym naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia Starosty P. znak:.., tj. w dniu... 2007 r. Wskazano, że projekt decyzji o warunkach zabudowy w sposób rażący naruszał przepisy art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, że działki nr... nie wymagały uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, choć w istocie wymagały. Wskazano, że co prawda w projekcie uzasadnienia decyzji Burmistrz stwierdził, że " Teren planowanej inwestycji uzyskał zgodę na zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nie rolnicze", ale nie wyjaśnił z czego ta zgoda wynikała i w jakim trybie została udzielona, a Starosta P. jako organ właściwy w sprawie ochrony gruntów rolnych tego nie wyjaśnił. Nie wiadomo, czy Burmistrzowi chodziło o stary plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy S. z 1994 r., czy też może o decyzję Wojewody Wielkopolskiego znak:. z dnia... 2003 r. Wskazano, iż dokumenty te nie dawały przyzwolenia na zmianę przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych na cele inne niż budownictwo mieszkaniowe. Tym samym zmiany przeznaczenia tych gruntów można było dokonać tylko w mpzp, a nie w decyzji o warunkach zabudowy (patrz: art. 7 ust. 2 pkt 4 obowiązującej w dniu uzgodnienia ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W ocenie wnioskodawczyni Starosta P. rażąco naruszył prawo wyrażając zgodę na wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy takiej zgody być nie powinno. Teren bowiem wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, ale związane z aktywizacją gospodarczą, której to zgody nie było bowiem zmiany takiego przeznaczenia gruntów dokonuje się w planie miejscowym, którego też nie było.

Postanowieniem z dnia... 2015 r. SKO w P. (...) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia SKO w P. (...) z dnia... 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wnioskodawczyni w treści wniosku z dnia 7 stycznia 2015 r. zawarła identyczne zarzuty jak we wcześniejszym prawomocnie zakończonym postępowaniu nieważnościowym.

Pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. K. D. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem postępowania nie jest to samo orzeczenie. Wyrok z dnia 21 lutego 2013 r. (IV SA/Po 1194/12) został uchylony prawomocnym orzeczeniem NSA (II OSK 1125/13) z dnia 2 grudnia 2014 r. a skarga została odrzucona. Tym samym nie może być mowy o powadze rzeczy osądzonej.

Postanowieniem z dnia... 2015 r. Nr.. SKO w P. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, iż pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. wnioskodawczyni wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia SKO w P. (...) z dnia... 2012 r. Wniesiona na to postanowienie do WSA w P. skarga Stowarzyszenia Zwykłego... została odrzucona postanowieniem NSA z dnia 2 grudnia 2014 r. (II OSK 1125/13), z uwagi na brak legitymacji skargowej Stowarzyszenia. Jednocześnie NSA uchylił nieprawomocny wyrok WSA w P. z dnia 21 lutego 2013 r. (sygn. akt. IV SA/Po 1 194/12). Wskazano, że wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi nie powoduje powagi rzeczy osądzonej, bowiem Sąd nie wydał orzeczenia co do istoty sprawy.

W związku z powyższym, zawiadomieniem z dnia 22 kwietnia 2015 r. Kolegium wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia SKO w P. (...) z dnia... 2012 r., utrzymującego w mocy postanowienie własne z dnia... 2012 r. (...) odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty P. z dnia... 2007 r. (...) uzgadniającego projekt decyzji nr... o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji.

Postanowieniem z dnia... 2015 r. Nr.. (zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie pierwszoinstancyjne), SKO w P. odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia SKO w P. (...) z dnia... 2012 r., utrzymującego w mocy postanowienie SKO w P. z dnia... 2012 r. (...) odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty P. z dnia... 2007 r. (...) uzgadniającego projekt decyzji nr... o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działkach nr ewid.... w R., gmina S.

W uzasadnieniu postanowienia organ nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, jakoby ww. postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu przepisów można mówić wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. W odniesieniu do tych wymogów Kolegium przeprowadziło analizę zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę.

K. D., reprezentowana przez J. K., w ustawowym terminie wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odwołująca podniosła, iż nie jest zadowolona z zaskarżonego postanowienia, bowiem podnoszone zarzuty, wbrew stanowisku Kolegium, są kwalifikowanymi wadami prawnymi, skutkującymi nieważnością zaskarżonego orzeczenia.

Postanowieniem z dnia... 2015 r., nr... (zaskarżone postanowienie drugoinstancyjne), SKO w P., po rozpoznaniu wniosku K. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie SKO w P. z dnia... 2015 r. nr... odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia SKO w P. z dnia... 2012 r. (...) utrzymującego w mocy postanowienie z dnia... 2012 r. (...) odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty P. znak:. z dnia... 2007 r., którym uzgodniono projekt decyzji nr... o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło istotę postępowania nieważnościowego. Następnie organ wyjaśnił, iż okoliczność, że Sąd już orzekł prawomocnym postanowieniem w przedmiocie odrzucenia skargi, nie wyklucza możliwości wniesienia "nowej" skargi, bowiem odrzucenie skargi nie powoduje powagi rzeczy osądzonej.

Kolegium następnie argumentowało, że podziela stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia... 2012 r., nr..., którego stwierdzenia nieważności domaga się strona, nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, Kolegium nie dopatrzyło się też wystąpienia innych przesłanek nieważnościowych, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, a także art. 3 ust. 1 pkt 1 ogólnie wskazującego, iż ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczania na cele nierolnicze lub nieleśne. Z uchwały Rady Miejskiej w S. z lutego 1994 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. wynika, że gruntów objętych postanowieniem dotyczyła zgoda uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1 ww. ustawy.

Ponownie analizując sprawę Kolegium nie stwierdziło, ażeby przedmiotowe postanowienie Starosty P. rażąco naruszało przepisy prawa poprzez uzgodnienie tego konkretnego projektu decyzji pod względem jego zgodności z przepisami ochrony gruntów rolnych. Jak słusznie wskazał poprzedni skład orzekający w nin. sprawie, literalne brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wskazuje, iż spełnienie warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zgodności z ochroną gruntów rolnych następuje m.in. gdy teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ww. ustawy. Przedmiotowy teren miał takową zgodę. Skoro organ stosując się do literalnego brzmienia przepisu uznał, iż warunek zgodności z ust. 4, a także przepisami o ochronie gruntów, poprzez uzyskanie takiej zgody, został spełniony nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia w tym przedmiocie prawa. Przy czym przez pojęcie "rażące naruszenie prawa" kwalifikuje się po pierwsze jako naruszenie przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych. W większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych. Odwołując się do poglądów doktryny organ przyjął, iż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.). Nadto "rażące naruszenie prawa" to takie naruszenie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Reasumując zdaniem SKO w P., wnioskodawczyni nie wykazała w sposób jednoznaczny i bezsporny, że zaskarżone postanowienie Starosty P. zostało wydane wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Treść wskazanego postanowienia nie pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

K. D. wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., zarzucając rażące naruszenia prawa:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu; SKO w P. popełniło błąd subsumcji, tzn. niewłaściwie uznało, iż stan faktyczny w sprawie jest taki, że należało odmówić stwierdzenia nieważności, gdy tymczasem w ocenie skarżącej jest odwrotnie,

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia Starosty P. znak:.., tj. w dniu 16 maja 2007 r.,

- art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.,

- art. 124 § 2 k.p.a. (w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w aspekcie art. 126 k.p.a.) w związku z art. 7, 8, 77, 80 k.p.a. polegające na nie odniesieniu się do wątpliwości wynikających ze stanu faktycznego.

Skarżąca wniosła o uchylenie wszystkich dotychczas wydanych postanowień przez SKO w P. oraz postanowienia Starosty P. znak:. z dnia... 2007 r. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 697 zł mając na uwadze duży wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, która okazała się być dość zawiłą i skomplikowaną.

Stawiając zarzut rażącego naruszenia prawa skarżąca podniosła, iż przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nr...nie był zgodny z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skoro użytki rolne mają być zachowane i wymagały zgody na zmianę przeznaczenia, to nie mogą być zabudowane bez zmiany mpzp. Projekt decyzji o warunkach zabudowy w sposób rażący naruszał przepis art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. naruszeniu polegającym na rozstrzygnięciu takim, że działki nr... nie wymagały uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, choć w istocie wymagały. Co prawda w projekcie uzasadnienia decyzji Burmistrz stwierdził, że "Teren planowanej inwestycji uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nie rolnicze.", ale nie wyjaśnił z czego ta zgoda wynikała i w jakim trybie została udzielona, a Starosta P. jako organ właściwy w sprawie ochrony gruntów rolnych tego nie wyjaśnił. Nie wiadomo czy Burmistrzowi chodziło o stary plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy S. z 1994 r., czy też może o decyzję Wojewody Wielkopolskiego znak:. z dnia... 2003 r. Tymczasem dokumenty te nie dawały przyzwolenia na zmianę przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych na cele nierolnicze inne niż budownictwo mieszkaniowe. Tym samym zmiany przeznaczenia tych gruntów można było dokonać tylko w mpzp, a nie w decyzji o warunkach zabudowy (patrz: art. 7 ust. 2 pkt 4 obowiązującej w dniu uzgodnienia ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych). To, że warunek o którym mowa jest w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie został spełniony było oczywiste - wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie było w tej sytuacji w ogóle możliwe. Przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze tak dużego obszaru (ponad 1 ha; tu ponad 10 ha) mogło być tylko dokonane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Reasumując należy stwierdzić, iż Starosta P. rażąco naruszył prawo wyrażając zgodę na wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy takiej zgody być nie powinno.

Starosta P. z uwagi na to, że teren wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, ale związane z aktywizacją gospodarczą, której to zgody nie było, a zmiany takiego przeznaczenia gruntów dokonuje się w mpzp, którego też nie było (Wojewoda Wielkopolski w trybie nadzorczym 28 marca 2007 r. unieważnił mpzp), winien odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a tego nie uczynił, czym w sposób rażący naruszył prawo i swoje ustawowe obowiązki związane z ochroną gruntów rolnych. Podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzuty, wbrew stanowisku SKO w P. są kwalifikowanymi wadami prawnymi skutkującymi nieważnością zaskarżonego orzeczenia. Starosta P. niewątpliwie rażąco naruszył prawo wyrażając zgodę na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu, który na przedmiotowym terenie nie miał prawa być wybudowany. W konsekwencji uznać należy, iż orzeczenie sankcjonujące istnienie w obrocie prawnym orzeczenia rażąco naruszającego prawo także rażąco narusza prawo. Kończąc podniesiono, że postanowienie Nr.. z dnia... 2015 r. zawiera wadliwe pouczenie. Wskazano również, że przedmiotowa sprawa ma związek ze sprawą zarejestrowaną w WSA w P. pod sygn. akt II SA/Po 541/15.

SKO w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Uczestnik postępowania - D. S.A. z siedzibą w R. w piśmie procesowym z dnia 19 października 2015 r. wniosła o oddalenie skargi, podzielając stanowisko SKO w P. Podniesiono, iż z uchwały Rady Miejskiej w S. z lutego 1994 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. wynika, że gruntów objętych postanowieniem dotyczyła zgoda uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na postawie art. 67 ustawy, o których mowa w art. 88 ust. 1 ww ustawy. Przedmiotowe postanowienie Starosty P. nie naruszyło zatem przepisów prawa poprzez uzgodnienie tegoż projektu decyzji pod względem jego zgodności z przepisami ochrony gruntów rolnych. Literalne brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wskazuje, że spełnienie warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zgodności z ochroną gruntów rolnych następuje m.in. gdy teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88. Podkreślenia wymaga, że przedmiotowy teren miał taką zgodę. Skoro warunek zgodności z ust. 4, a także przepisami o ochronie gruntów, poprzez uzyskanie takiej zgody został spełniony, nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia przepisów. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisów niepozostawiających wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Nadto, rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Konkludując podkreślono, iż skarżąca nie wykazała w sposób jednoznaczny i bezsporny, że zaskarżone postanowienie Starosty P. zostało wydane wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie - jak i poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na ich wynik.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ, orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Powyższe uwagi z mocy art. 126 k.p.a. odnoszą się również do postanowień.

Podkreślić należy, że jedynie w wyjątkowych sytuacjach może dojść do wzruszenia ostatecznego postanowienia w razie bezspornego ustalenia, że akt administracyjny został dotknięty jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W rozpatrywanym przypadku należało rozważyć ewentualne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ewentualnego rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa występuje wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Tryb nadzwyczajny ma na celu jedynie weryfikację rozstrzygnięcia w świetle przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Warto podkreślić, że organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, lecz jest on jedynie powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym. Stanowisko to jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie, ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma więc charakter pomocniczy, tj. rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego.

Strona skarżąca nieważność postanowienia Starosty, i w konsekwencji wszystkich wcześniejszych postanowień wydanych w odniesieniu do tego aktu w trybie nieważnościowym upatruje w wydaniu go z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). W definicji rażącego naruszenia prawa mieści się oczywistość jego naruszenia. Innymi słowy nie jest rażącym naruszeniem prawa naruszenie będące wynikiem błędnej wykładni w sytuacji, gdy chociażby wstępnie wydaje się możliwe zastosowanie różnych wykładni. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, Nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, Nr 1, poz. 37).

W wyroku z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1092/06 (publik. LEX nr 355449), NSA wyraził pogląd, iż: "(...) do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Zauważono również, iż o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie". Ponadto przyjmuje się, że postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgnięcia po inne metody wykładni poza językową (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt II FSK 1204/05, publ. Lex nr 262069).

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, podzielającym w całości stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt. IV SA/Po 1194/12, przekroczenie normy prawnej musi mieć charakter jednoznaczny, co ma miejsce w sytuacji oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a istnienie sprzeczności da się wykazać przez proste zestawienie przepisu i rozstrzygnięcia. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zgodzić należy się z organem, że w przedmiotowej sprawie postanowienie Starosty nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy k.p.a. przewidują możliwość bowiem odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia postanowienia.

Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia z dnia... 2007 r., postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Stosownie do § 2 tegoż przepisu postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie.

Doktryna i orzecznictwo wypracowały zgodne stanowisko, (które można również odnieść do postanowień), iż niezbędnymi elementami decyzji są: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Składniki te, jak słusznie zauważył organ mają charakter obligatoryjny. W doktrynie wskazuje się, że zagadnienie obowiązku uzasadniania postanowień jest złożone, bowiem przepis art. 126 k.p.a. odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów art. 107 § 2-5 k.p.a., które regulują kwestie związane z zakresem uzasadnienia decyzji i dopuszczalnością odstąpienia od uzasadnienia (§ 3-5), zaś przepis art. 124 § 2 k.p.a. określa przypadki, w których organ administracji publicznej jest obowiązany sporządzić uzasadnienie prawne i faktyczne postanowienia (zob. M. Jaśkowska, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/El. 2013).

Podkreślenia wymaga, że z przepisu art. 124 § 2 k.p.a. wynika, że postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, w następujących sytuacjach: gdy służy na nie zażalenie, służy na nie skarga do sądu administracyjnego, zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie. Oznacza to, że postanowienia organu pierwszej instancji, na które służy zażalenie, powinny zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, natomiast postanowienia organu pierwszej instancji, na które nie służy zażalenie, nie muszą zawierać uzasadnienia, chyba że są to postanowienia ostateczne z mocy wyraźnego przepisu kodeksu lub inne postanowienia kończące postępowanie albo rozstrzygające sprawę co do istoty, bowiem na takie postanowienia służy skarga do sądu administracyjnego. Postanowienia wydane na skutek zażalenia (ostateczne postanowienia organu drugiej instancji) powinny zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne zarówno z tej przyczyny, że służy na nie skarga do sądu administracyjnego, jak i dlatego, że są to postanowienia wydane przez organ drugiej instancji na skutek zażalenia.

Ponadto wskazać należy, że na mocy art. 126 k.p.a. do postanowień znajduje również odpowiednie zastosowanie art. 107 § 4 k.p.a. zgodnie z którym można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania.

Wyjaśnić zatem należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania postanowienia Starosty na postanowienie wydane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. stronom postępowania przysługiwało zażalenie (art. 53 ust. 5 ustawy). Wobec powyższego postanowienie to na mocy art. 124 § 2 k.p.a., co do zasady winno mieć uzasadnienie. Jednakże rozpoznając niniejszą sprawę należy pamiętać, że stroną o ustalenie warunków zabudowy był wyłącznie inwestor i taki sam krąg stron postępowania brał udział w postępowaniu uzgodnieniowym. Ponadto należy wziąć pod uwagę, że Starosta uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy, a więc orzekł zgodnie z oczekiwaniem inwestora. Wobec powyższego organ uznając, że stroną postępowania jest wyłącznie inwestor i orzeka on zgodnie z jego żądaniem to na mocy art. 107 § 4 k.p.a. mógł przyjąć, że nie należy sporządzać uzasadnienia. Natomiast kwestia, czy organ powyższej oceny dokonał prawidłowo, czy też nie, ewentualnie uzasadniałaby uchylenie postanowienia w trybie zwykłym, a nie stwierdzenie jego nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. W tym miejscu wskazać należy, że "dopuszczalność odstąpienia od uzasadnienia postanowienia wynika natomiast z art. 124 § 2 k.p.a. wykładanego a contrario oraz z art. 107 § 4 ab initio i art. 107 § 5 k.p.a. Regulacja prawna jest więc dość skomplikowana pod względem legislacyjnym, z uwagi na odesłania pomiędzy przepisami i w dodatku z zachowaniem "odpowiedniości", a przez to i ustalenie treści unormowania jest trudniejsze" (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski Rok wydania: 2012 Wydawnictwo: C.H.Beck Wydanie: 12). Wobec powyższego podkreślić należy, że skoro dopuszczalność odstąpienia od uzasadnienia budzi wątpliwości interpretacyjne to tym samym nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że w wyroku z dnia z dnia 25 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II OSK 771/2005, Lex Polonica nr 3920942) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że zarzut naruszenia art. 107 § 4 k.p.a. odnoszący się do braku uzasadnienia decyzji z uwagi na odstąpienie od jej sporządzenia wobec uwzględnienia w całości żądania strony, nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec powyższego stwierdzić należy, że odstąpienie Starosty od sporządzenia uzasadnienia postanowienia na podstawie art. 107 § 4 w związku z art. 126 k.p.a., nie nosiło w niniejszej sprawie cechy rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się natomiast do kwestii rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w pierwszej kolejności wskazać należy, że powyższe przepisy w istocie odnoszą się do tego samego problemu prawnego jakim jest konieczność uzyskania zgody na odrolnienie. W doktrynie wskazuje się, że regulacja art. 61 ust. 1 pkt 4 nie stanowi nowości, koresponduje on bowiem z regulacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy traktować jako przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - w brzmieniu z dnia wydawania kwestionowanego postanowienia uzgodnieniowego - przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w myśl pkt 3 ust. 2 art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha, wymaga uzyskania zgody wojewody, wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Jak słusznie zauważył organ powyższej regulacji nie można stosować w oderwaniu od przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie obejmującym również warunek, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Powyższa regulacja przedłużyła ważność starych zgód na odrolnienie. Artykuł 61 ust. 1 pkt 4 wprowadza przepis szczególny, a więc w swoim zakresie wyłączający regułę zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele, wyłącznie w planie miejscowym (dotyczy to oczywiście tych gruntów, które wymagają zgody na zmianę przeznaczenia). Możliwe jest wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. Nie ma tu znaczenia, czy będzie to plan, który utracił moc z początkiem, czy z końcem 2003 r. Wystarczy, że dany teren objęty tym planem uzyskał przeznaczenie na inne cele niż rolne czy leśne. Zgoda wydana przez właściwy organ, zgodnie z regulacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest aktem niesamoistnym stanowiącym konieczną podstawę do umieszczenia odpowiednich ustaleń w planie. Z woli ustawodawcy skuteczność tych aktów została przedłużona na czas, gdy sam plan miejscowy stracił swoją moc.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że obszar nie wymaga nowej zgody pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem, wskazanym w starym planie miejscowym. Zamiarem ustawodawcy jest złagodzenie skutków utraty mocy przez te plany, w tym zwolnienie organów samorządu od konieczności powtarzania procedur niezbędnych dla odrolnienia, nie zaś odstąpienie od ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz wprowadzenie automatycznie dowolności zmiany ich przeznaczenia. Oznacza to, że można ustalić warunki zabudowy dla terenu rolnego lub leśnego, dla inwestycji niezgodnej z takim przeznaczeniem, pod warunkiem że inwestycja ta będzie się mieścić w zakresie celu, na który nastąpiło odrolnienie w starym planie (zob. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz". Red. Z. Niewiadomski. Warszawa 2005, s. 508-509).

Powyższe nie oznacza jednak, że odmienne stanowisko organu automatycznie prowadzi do uznania, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Jak słusznie zauważył organ, literalne brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wskazuje, iż spełnienie warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zgodności z ochroną gruntów rolnych następuje m.in., gdy teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 bez względu na jaki cel była przeznaczona działka rolna czy leśna. Dopiero wykładnia celowościowa powyższej regulacji w związku z postanowieniami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do zgoła odmiennego wniosku. Jak wskazał sam skarżący za wskazanym wyżej komentarzem, wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. prowadząca do innych wniosków jest wykładnią celowościową opierająca się na założeniu, że skoro przepis ustawy "przedłuża" skuteczność prawną aktów niesamoistnych, będących uzgodnieniami dokonywanymi w trakcie procedury planistycznej, to może również "przedłużyć" skuteczność prawną celu zmiany przeznaczenia gruntu rolnego lub leśnego, określonego w nieobowiązującym już planie miejscowym.

W tym miejscu przypomnieć należy, że do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie. Powtórzenia i podkreślenia wymaga również fakt, że postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgnięcia po inne metody wykładni poza językową (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt II FSK 1204/05, publ. Lex nr 262069).

Nie można również uznać, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, który to przepis zawiera wskazanie, iż gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, a także art. 3 ust. 1 pkt 1 ogólnie wskazującego, iż ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczania na cele nierolnicze lub nieleśne. Przepisy te z uwagi na swój ogólny charakter stanowi podstawę do wykładni przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych same zaś nie przyznając żadnych praw ani obowiązków, czy też nie wprowadzając ograniczeń, nie mogą same w sobie stanowić podstawy orzekania w sprawie.

Mając to na uwadze stwierdzić należy, że ocena wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. była prawidłowa. Organ prowadząc postępowania zasadnie ocenił postanowienia Starosty pod kątem wystąpienia wszystkich przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 k.p.a. Następnie organ dał wyraz swoim rozważeniom wyraz w należycie sporządzonym uzasadnieniu.

Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia... 1994 r., Nr.. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. grunty, których dotyczy postanowienie Starosty, objęte były zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Podkreślić też należy, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji Starosty dostępny był jedynie komentarz Tomasza Bąkowskiego, gdzie stwierdzono jedynie, że za teren nie wymagający zgody rolnej uważa się obszar objęty mpzp, przy sporządzaniu którego wydano taką zgodę. Również w orzecznictwie przed 2007 r. mówiło się jedynie o tym, że norma art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nakazuje organowi tylko zbadanie czy dany teren wymaga zgody na odrolnienie lub został objęty taką zgodą w starym mpzp, który utracił moc. Dopiero po 2007 r. orzecznictwo poszło w kierunku wykładni celowościowej, a w doktrynie tezę o wykładni celowościowej sformułowano w komentarzu Niewiadomskiego z 2011 r.

Tym samym Starosta w dacie wydania decyzji uzgodnieniowej nie mógł się opierać na doktrynie i judykaturze i na tej podstawie przyjąć wykładnię celowościową art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Tym bardziej więc omawianym przypadku niemożliwe było przyjęcie, iż miało miejsce rażące naruszenie prawa.

W opinii Sądu dla oceny niniejszej sprawy nie ma znaczenia decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia... 2003 r. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że na ustalenie warunków zabudowy nie zezwala zgoda rolna i leśna udzielona na rzecz planów jeszcze nieuchwalonych, albo uchwalonych, które utraciły moc w innych okolicznościach niż wskazane w komentowanym przepisie. Niewiążąca dla decyzji o warunkach zabudowy jest zatem zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na takie właśnie cele w planach miejscowych, które przestały obowiązywać na skutek stwierdzenia ich nieważności, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do sygnalizowanego w skardze związku niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. akt II SA/Po 541/15 zauważyć należy, iż jej przedmiotem jest skarga na decyzję SKO w P. z dnia... 2015 r..., którą utrzymano w mocy decyzję Kolegium z dnia... 2015 r. (...) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia... 2013 r. nr... utrzymującej w mocy decyzję z dnia... 2013 r. (... odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia... 2007 r. nr... o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej na działkach nr... w R. gm. S. Ostatnia z wymienionych decyzji wydana została z uwzględnieniem postanowienia Starosty P. znak:. z dnia... 2007 r., którego dotyczy sprawa rozpatrzona niniejszym wyrokiem. Nie było zatem przeszkód aby Sąd rozpatrzył merytorycznie skargę.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.