Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1547170

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 15 października 2014 r.
II SA/Po 74/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.).

Sędziowie WSA: Wiesława Batorowicz, Elwira Brychcy.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję "A" Spółka z o.o. siedzibą w T. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej;

I.

uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

odrzuca skargę w pozostałej części, obejmującej żądanie ukarania Prezesa "A" Spółki z o.o. z siedzibą w T.,

III.

zasądza od "A" Spółka z o.o. z siedzibą w T. na rzecz skarżącego kwotę (...),- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych,

IV.

określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) października 2013 r., nr (...), "A" Sp. z o.o. z siedzibą w T., dalej jako "Spółka", działając na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 17 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), odmówiło udostępnieniu protokółów z posiedzeń Zarządu i Rady Nadzorczej Spółki wraz z podejmowanymi uchwałami od dnia (...) stycznia 2010 r. do dnia (...) października 2013 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że w dniu (...) października 2013 r. do Spółki wpłynął wniosek T. K. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie protokołów Zarządu i Rady Nadzorczej Spółki wraz z podejmowanymi uchwałami od dnia (...) stycznia 2010 r. do dnia złożenia wniosku. Następnie wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Zarządzeniem nr (...) Dyrektora Naczelnego "A" Sp. z o.o. z siedzibą w T. z dnia (...) sierpnia 2011 r. w Spółce został wprowadzony Regulamin ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. W Regulaminie tym określono działania, których celem jest zachowanie w tajemnicy nieujawionych do wiadomości publicznej informacji technicznych, technologicznych i organizacyjno - finansowych lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą dla Spółki, których wykorzystanie, przekazanie lub ujawnienie zagraża lub narusza jej interesy. Ponadto zgodnie z regulaminem tajemnicą Spółki jest również tajemnica przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z załącznikiem Nr 1 do Regulaminu "Wykaz informacji stanowiących Tajemnicę Spółki", objęte tajemnicą Spółki, są również uchwały z posiedzeń Rady Nadzorczej oraz Protokoły posiedzeń i Uchwały Zarządu Spółki. W odniesieniu do protokołów Rady Nadzorczej podniesiono, że obowiązujący w Spółce Regulamin Rady Nadzorczej, nakłada na Sekretarza Rady obowiązek przechowywania protokołów oraz innych dokumentów z posiedzeń Rady Nadzorczej w miejscu gwarantującym brak dostępu do dokumentów Rady osób trzecich. Dlatego protokoły Rady Nadzorczej, jako dokumenty wewnętrzne organu Spółki, podlegają szczególnej ochronie i nie mogą zostać udostępnione osobom spoza Rady Nadzorczej. Mając powyższe na względzie podniesiono, że "A" Sp. z o.o. z siedzibą w T., zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, podjęło niezbędne działania w celu zachowania w poufności protokołów posiedzeń Zarządu i Rady Nadzorczej Spółki oraz Uchwał podejmowanych przez te organy. Informacje te stanowią zatem tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w stosunku do nich prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu.

Pismem z dnia (...) listopada 2013 r. T. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i udostępnienie protokołów Zarządu i Rady Nadzorczej Spółki wraz z podejmowanymi uchwałami od dnia (...) stycznia 2010 r. Jak wyjaśniono w piśmie, Spółka jest zobowiązana do udzielenia powyższej informacji, gdyż 100% udziałów w niej posiada Gmina Miejska T., a sama Spółka dysponuje majątkiem publicznym i wykonuje zadania publiczne. Zwrócono uwagę, że zarządzenia władz Spółki nie mogą ograniczać praw obywatelskich wynikających z Konstytucji, a powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa nie może prowadzić do utajniania działalności Spółki.

Decyzją z dnia (...) listopada 2013 r. nr (...), "A" ponownie odmówiło udostępnienia protokółów z posiedzeń Zarządu i Rady Nadzorczej Spółki wraz z podejmowanymi uchwałami od dnia (...) stycznia 2010 r. do dnia (...) października 2013 r. Uzasadniając powyższą decyzję wyjaśniono, że Konstytucja dopuszcza ograniczenie prawa do informacji publicznej, czego rezultatem są zapisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Podkreślono, że żądane protokoły i uchwały zawierają informacji o charakterze strategicznym dla działalności prowadzonej przez Spółkę, co powoduje konieczność ich ochrony na podstawie i w graniach prawa.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. K. wnosząc o jej uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz ukaranie Prezesa Zarządu "A" Sp. z o.o. zgodnie z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę "A" Sp. z o.o. z siedzibą w T. podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia odmowy udostępnienia przez "A" Sp. z o.o. z siedzibą w T. protokółów z posiedzeń Zarządu i Rady Nadzorczej wraz z podejmowanymi uchwałami od dnia (...) stycznia 2010 r. do dnia (...) października 2013 r.

Rozpoznając przedmiotową sprawę zauważyć należy w pierwszej kolejności, że wnioskowane dokumenty - protokółów z posiedzeń Zarządu i Rady Nadzorczej wraz z podejmowanymi uchwałami stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 oraz art. 6 powołanej powyżej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Dokładniejsza analiza art. 6 cytowanej ustawy pozwala przy tym stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, niepubl.). Mieć bowiem należy na względzie, że uregulowania dotyczące informacji publicznej stanowią wyraz realizacji prawa do informacji, wynikającego z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w zakresie wykonywania tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów i obejmuje treść wszelkiego rodzaju dokumentów, dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, przy czym chodzi nie tylko dokumenty przezeń bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez podmiot zobowiązany, ale również takie, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Baza NSA oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, Baza NSA). W powyższym świetle za informację publiczną uznaje się również protokoły z posiedzeń organów spółki, w tym jej Zarządu i Rady Nadzorczej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 894/05, Baza NSA).

W tym miejscu należy zauważyć, że podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej stanowi Sp. z o.o., w której 100% udziałów posiada Gminy. Okoliczność powyższa jest niezwykle istotna z punktu rozpoznawanej sprawy, gdyż krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym. Z mocy tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publiczne). Do takich podmiotów należą również komunalne podmioty powołane do prowadzenia działalności gospodarczej o charakterze użyteczności publicznej, stanowiące jednostki organizacyjne gminy, i to nie tylko będące jednostkami budżetowymi gminy, ale także takie, które stanowią samorządowe osoby prawne i działają w formie spółek kapitałowych, będąc jednoosobowymi spółkami gminy, w których jednostka samorządu terytorialnego jest jedynym wspólnikiem albo akcjonariuszem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Op 68/11, Baza NSA).

Skoro więc "A" Sp. z o.o. z siedzibą w T. stanowi podmiot, który jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej w świetle art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś wnioskowane dokumenty kwalifikują się jako informacja publiczna - dotyczą realizacji zadań Gminy jako jednostki samorządu terytorialnego oraz jej mienia - uznać należało, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jak wskazuje analiza akt sprawy oraz wniesionej skargi, istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy "A" Sp. z o.o. z siedzibą w T. może odmówić udzielenia informacji publicznej w powołaniu na konieczność zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa. Skarżona spółka wskazuje bowiem, że stosownie do treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Objęcie wnioskowanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy, oznacza tym samym, że nie mogą być one udostępnione w trybie przewidzianym powołaną powyżej ustawą.

W tym miejscu zauważyć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa". Definicję powyższą zawiera przepis art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, gdzie wskazuje się, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Na temat tajemnicy przedsiębiorstwa wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13, Baza NSA wyjaśniając, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że w sprawie spełniony jest formalny warunek objęcia wnioskowanej informacji tajemnicą przedsiębiorcy. Zarządzeniem nr (...) Dyrektora Naczelnego "A" Sp. z o.o. z siedzibą w T. z dnia (...) sierpnia 2011 r. w Spółce został wprowadzony Regulamin ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. W Regulaminie tym określono działania, których celem jest zachowanie w tajemnicy nieujawionych do wiadomości publicznej informacji technicznych, technologicznych i organizacyjno - finansowych lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą dla Spółki, których wykorzystanie, przekazanie lub ujawnienie zagraża lub narusza jej interesy. Ponadto zgodnie z regulaminem tajemnicą Spółki jest również tajemnica przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym zgodnie z załącznikiem Nr 1 do Regulaminu "Wykaz informacji stanowiących Tajemnicę Spółki", objęte tajemnicą Spółki, są również uchwały z posiedzeń Rady Nadzorczej oraz Protokoły posiedzeń i Uchwały Zarządu Spółki.

Przechodząc jednak do drugiego z warunków objęcia określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa, a więc wymogu materialnego, zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych kształtuje się pogląd, iż złożone zastrzeżenie dotyczące objęcia określonej informacji tajemnicą przedsiębiorstwa może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają powyższych charakter, w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1483/12, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2406/13, Baza NSA). Oznacza to, że organ dysponujący żądaną informacją publiczną i jednocześnie przyjmujący zastrzeżenie, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorcy jest obowiązany dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji.

W przedmiotowej sprawie Spółka nie dokonała analizy zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Zaniechano więc ustalenia, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją o znacznej wartości dla przedsiębiorcy, która powinna podlegać ochronie prawnej. Nie można więc zweryfikować, czy informacje w postaci protokółów z posiedzeń Zarządu i Rady Nadzorczej Spółki wraz z podejmowanymi uchwałami od dnia (...) stycznia 2010 r. do dnia (...) października 2013 r. faktycznie zawierają informacje wrażliwe dla przedsiębiorcy, a więc odnoszą się do informacji o charakterze strategicznym dla działalności prowadzonej przez Spółkę. Sąd uznaje powyższe twierdzenie - zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - za niewystarczające, gdyż jego ogólność uniemożliwia dokonanie jakiejkolwiek kwalifikacji prawidłowości stanowiska przyjętego przez Spółkę. Konsekwentnie wada powyższa wskazuje na wadliwość wydanych w sprawie rozstrzygnięć, a w szczególności naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji).

Ponownie rozpoznając sprawę Spółka zobowiązana jest do wyczerpującego uzasadniania okoliczności wskazujących, iż dokonała ona oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji w postaci protokółów z posiedzeń Zarządu i Rady Nadzorczej wraz z podejmowanymi uchwałami od dnia (...) stycznia 2010 r. do dnia (...) października 2013 r., co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Odnosząc się do żądania ukarania Prezesa Zarządu "A" Sp. z o.o. zgodnie z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd wyjaśnia, że przepis powyższy stanowi przepis karny, co powoduje, że wymierzenie grzywny na jego podstawie jest możliwe tylko w wyniku ustalenia wyczerpania znamion określonego tam czynu zabronionego w ramach postępowania karnego. W konsekwencji sprawa w tym zakresie nie należy do właściwości sądu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SAB/Rz 49/10, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 47/13, Baza NSA). Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny, w działając w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę w zakresie żądania ukarania Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. (pkt 2 sentencji).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej powyżej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.