Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722842

Postanowienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 19 września 2019 r.
II SA/Po 718/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Paluszyńska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w dniu 19 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawy ze skargi E. G.-C. na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie zawarcia umowy dzierżawy postanawia: 1.odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącej kwotę (...) ((...)) zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Uzasadnienie faktyczne

E. G.- C. (dalej jako strona lub skarżąca) reprezentowana przez adwokata, powołując się na art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej u.s.g.) oraz art. 50, art. 52, art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.), wniosła skargę na działanie Miasta P. polegające na zawarciu w dniu 30 listopada 2011 r. umowy dzierżawy ogródka przydomowego położonego przy ul. (...) w P., której wykonywanie uniemożliwia korzystanie z tego gruntu wszystkim właścicielom lokali budynku położonego przy ul. (...) w P. W skardze zawarto wnioski o:

1. stwierdzenie naruszenia prawa przez działanie Miasta P.;

2. zobowiązanie Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez nakazanie rozwiązania umowy dzierżawy gruntu ogródka z dnia 30 listopada 2011 r.;

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W treści skargi wskazano, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości lokalowej położonej w budynku w P. przy ul. (...), lokal znajduje się wyłącznie na gruncie znajdującym się pod budynkiem. Właścicielem gruntu położonego wokół budynku i zapewniającego do niego dostęp jest M. P. Grunt ten obejmuje działki nr (...), (...), (...), (...) oraz (...), dla których Sąd Rejonowy (...) prowadzi księgę wieczystą numer (...)

W dniu 19 grudnia 2011 r. (błędnie podano w skardze 30 listopada 2011 r.- uw. Sądu) Zarząd Komunalnych Zasobów Lokalowych (dalej ZKZL) zawarł w imieniu Miasta P. z B. B., zam. w P. przy ul. (...) umowę dzierżawy niezabudowanej części nieruchomości położonej w P. przy ul. (...), oznaczonej geodezyjnie obr. D. ark. 15, dz. (...) o powierzchni 241,60 m˛, określonej przez strony jako "ogród przydomowy". Grunt tego ogródka bezpośrednio przylega do budynku, w którym znajduje się lokal będący własnością skarżącej (działka (...)).

Zdaniem skarżącej poprzez takie działanie, Miasto P. pozbawiło skarżącą swobodnego dostępu do części wspólnych budynku - elewacji, a także do piwnicy przynależnej do lokalu stanowiącego jej własność (zablokowany został dostęp do okna piwnicy, przez co niemożliwym jest na przykład umieszczanie przez nie węgla celem jego przechowywania w piwnicy w okresie jesienno-zimowym).

W ocenie strony zawarcie wyżej wspomnianej umowy dzierżawy ogródka tylko z jednym z właścicieli, uniemożliwia skarżącej swobodny dostęp do nieruchomości oraz stanowi naruszenie przepisów prawa. Tym bardziej, że wcześniej nie zaoferowano skarżącej, ani pozostałym właścicielom sąsiednich lokali, zawarcia umowy dzierżawy przedmiotowego gruntu. Skarżąca dowiedziała się o wszystkim po fakcie i została pozbawiona możliwości wpłynięcia na zaistniałą sytuację.

Według skarżącej takie działanie Miasta P. godzi w zasadę równego traktowania obywateli. W przedmiotowej sprawie mieszkańcy nie mają zapewnionego równego i swobodnego dostępu do budynku, w którym znajdują się lokale stanowiące ich własność, a także nie mieli równego dostępu do informacji dotyczących faktu zawarcia umowy dzierżawy ogródka przy ul. (...).

Części wspólne nieruchomości przy ul. (...) w P. to tylko grunt położony pod budynkiem. Dostęp do budynku i do lokali w nim położonych możliwy jest wyłącznie przez sąsiednią nieruchomość, która stanowi własność Miasta P. W takiej sytuacji M., jako organ państwa i reprezentant interesów wspólnoty mieszkańców P., ma szczególny obowiązek dołożyć najwyższych starań, aby zachować zasadę równości i tym samym zapewnić równy dostęp do nieruchomości wszystkim podmiotom zainteresowanym.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 5 grudnia 2017 r. skarżąca złożyła skargę na niewłaściwe wykonywanie zadań przez Prezydenta Miasta. Rada Miasta P. Uchwałą nr (...) z dnia 3 lipca 2018 r. na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. uznała skargę za bezzasadną.

Pismem z dnia 7 maja 2019 r. (k.12), skarżąca wezwała M. P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez nakazanie ZKZL rozwiązania umowy dzierżawy gruntu przydomowego ogródka przy ul. (...) w P. w celu umożliwienia korzystania z tej działki wszystkim innym właścicielom sąsiednich lokali.

W odpowiedzi na powyższe pismo (k.11) ZKZL poinformował, iż w jego ocenie nie nastąpiło naruszenie prawa przy zawieraniu umowy dzierżawy ogródka. Wydzierżawienie terenu z przeznaczeniem na ogród przydomowy nastąpiło w oparciu o przepisy prawa miejscowego obowiązujące w dniu zawarcia umowy dzierżawy. Ponadto wskazał odnośnie dostępu do elewacji budynku, czy okna do piwnicy, że w razie takiej konieczności dzierżawca ogrodu zobowiązany będzie do udostępnienia terenu, celem dojścia do części wspólnych budynku. ZKZL wskazał, ze skarżąca dysponuje trzema piwnicami o pow. 5,40 m˛, 4,60 m˛, 2,20 m˛ przynależnymi do lokalu mieszkalnego oznaczonego nr (...). ZKZL zwrócił się pisemnie do skarżącej proponując rozważenie wykorzystania innego pomieszczenia piwnicznego do składowania opału, ale pismo to pozostało bez odpowiedzi. ZKZL wskazał, że wszyscy właściciele mieszkań, w tym skarżąca mają zawarte umowy dzierżawy gruntu z przeznaczeniem na ogród przydomowy, w związku z czym zarzut nierównego traktowania jest bezzasadny.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie skargi lub o jej oddalenie.

Podając argumentację w przedmiocie odrzucenia skargi organ wskazał, że skarga została wniesiona na uchwałę Rady Miasta P. podjętą w trybie art. 229 pkt 3 ustawy k.p.a., która nie jest uchwałą w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Co więcej, roszczenie Skarżącej jest również roszczeniem cywilnoprawnym, opierającym się na skutkach umowy dzierżawy zawartej przez M. P. Organ zaznaczył, że Skarżąca wprawdzie wskazuje, że składa skargę na działanie Rady Miasta P., jednakże w jej treści dalej uzasadnia, że skarży działanie Miasta P. polegające na zawarciu umowy dzierżawy ogrodu przydomowego. Wywody Skarżącej koncentrują się w przedmiotowej skardze na skutkach cywilnych zawarcia umowy dzierżawy i ewentualnych naruszeniach, które zdaniem Skarżącej wywołało zawarcie tej umowy.

Organ wskazał również, że skarżąca nie wykazała naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Skarżąca nie wykazała także interesu prawnego. Twierdzenia strony o nierównym traktowaniu są chybione w świetle okoliczności, że sama ma zawartą umowę dzierżawy gruntu z przeznaczeniem na ogród przydomowy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga podlegała odrzuceniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia.

Skarga w niniejszej sprawie została oparta na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (przywoływanej w tekście jako u.s.g.) Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 101a ust. 1 powołanej ustawy, że przepisy art. 101 tejże ustawy stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowanie czynności prawne lub faktycznie narusza prawa osób trzecich. W przypadkach określonych w art. 101a ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny, uwzględniając skargę, może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy.

Skarżąca powołała się w treści skargi konkretnie na art. 101a u.s.g.

Wymaga więc wskazania, że art. 101a u.s.g. znajduje zastosowanie do dwóch różnych sytuacji. Art. 101a usg ab initio, stanowi podstawę do wniesienia skargi, gdy "organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem". Skarga ta w piśmiennictwie i orzecznictwie często określana jest jako skarga na bezczynność organu, choć ustawodawca nie posługuje się tym terminem. W myśl p.p.s.a., skargę na bezczynność organów administracji publicznej, wnosi się w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ww. ustawy; dotyczą one niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w przepisach. Taką ustawą szczególną jest u.s.g. Osobną kompetencję sądu administracyjnego w zakresie skarg na niewykonanie czynności nakazanych prawem normuje art. 101a tej ustawy. Przepis art. 101a poszerza zatem (w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a.) zakres sądowej kontroli działań organów gminy o czynności faktyczne i prawne podejmowane w sprawach ze sfery administracji publicznej oraz, jak wskazano wyżej, bierność tych organów polegającą na niewykonywaniu czynności nakazanych prawem (por. post. NSA z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. I OSK 3188/15, CBOSA).

Ustawodawca w art. 101a używa pojęcia "czynność" bez jego dookreślenia, jednakże w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że należy przyjmować jego szerokie rozumienie. Ze względu na odesłanie do art. 101 u.s.g., powinny to być czynności prawne z zakresu administracji publicznej, podejmowane w różnych formach, jak i czynności faktyczne, a w zasadzie czynności materialno-techniczne, skoro mają one być nakazane prawem (Komentarz Lex do art. 101a ustawy o samorządzie gminnym Augustyniak Monika, Cybulska Renata, Dolnicki Bogdan, Gumińska - Pawlic Jadwiga, Jagoda Joanna, Jochymczyk Alicja, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Moll Tomasz, Wierzbica Anna, Wydawnictwo ABC 2010 r.) Przy czym trafnie podnosi się, że w odniesieniu do nakazanych prawem czynności, w odnośnych przepisach " (...) powinien być wskazany termin wykonania czynności albo okoliczność (przesłanka), z która wiąże się obowiązek jej wykonania. W przeciwnym razie trudno byłoby przyjąć zaistnienie stanu bezczynności", (zob j.w.). Czynności, o jakich mowa w art. 101a ust. 1, to przede wszystkim czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, w tym aktem prawa miejscowego (np. statutem gminy) określającym obowiązki organu gminy. Podobnie w odniesieniu do zarządzeń wójta, skarga może dotyczyć tylko tych przypadków, w których przepisy prawa nakładają na ten organ obowiązek wydania zarządzenia (patrz m. in K. Bandarzewski, P. Chmielnicki i inni, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, LexuisNexis2007, wydanie 3, s. 734, a także j.w. Komentarz Lex do art. 101 a).

W orzecznictwie podnosi się także, iż nie każdej czynności nakazanej prawem organowi gminy odpowiada interes prawny (prawo podmiotowe, uprawnienie) mieszkańca gminy lub innej osoby. W związku z tym, w sferze czynności nakazanych prawem odróżnia się zadania organów gminy, które są wyłącznie obowiązkami tych organów oraz zadania (obowiązki) organów gminy, którym odpowiadają określone interesy prawne lub uprawnienia, polegające na możliwości uskutecznienia działań przez organ gminy. Skargę z art. 101a ust. 1 u.s.g. może wnieść osoba, której z mocy przepisu prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu (tak m.in. wyrok NSA z 27 sierpnia 1996 r., sygn. akt II SA/Wr 280/96; Biuletyn Informacji Prawnej rok 1998, nr 2, s. 1, patrz też glosa do ww. wyroku B. Popowskiej, OSP 1998/5 oraz A. Fagura, Skarga na bezczynność, czynności prawne lub faktyczne organu gminy z art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Casus 201,zwłaszcza s. 28).

Podsumowując, skarga z art. 101a u.s.g. nie może być traktowana, jako środek wymuszania na organach gminy realizacji określonych działań, które zdaniem skarżącego, są nakazane obowiązującym porządkiem prawnym (patrz wyrok z 7 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 272/10, Lex Omega nr 32/2011).

W niniejszej sprawie skarżąca domaga się zobowiązania organu Miasta P. (w jego imieniu ZKZL) do usunięcia naruszenia prawa i nakazania rozwiązania umowy dzierżawy gruntu z dnia 19 grudnia 2011 r. Umowa dzierżawy, uregulowana jest w art. 693 i n.k.c. Zgodnie z art. 693 § 1 k.c. przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Dzierżawa jest umową dwustronnie zobowiązującą, konsensualną, wzajemną i odpłatną (Radwański, Panowicz-Lipska, Zobowiązania, 2004, s. 125-126). Dochodzi do skutku drogą zgodnych oświadczeń woli stron. Zgodnie z art. 353 1), wyrażającym zasadę swobody umów, strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Swoboda umów obejmuje:

1) swobodę zawarcia umowy (tj. wolną decyzję co do zawarcia umowy lub nie);

2) swobodę wyboru kontrahenta;

3) swobodę rozwiązania umowy; przede wszystkim

4) swobodę kształtowania treści umowy.

Przez czynność prawną, jaką jest m.in. zawarcie umowy podmioty prawa cywilnego same mogą wywoływać skutki prawne, w szczególności kształtować wiążące je stosunki cywilnoprawne.

Powyższe uwagi były konieczne w kontekście zawartego w skardze wniosku o nakazanie rozwiązania umowy dzierżawy gruntu ogródka przydomowego. Mimo, że stroną umowy jest organ, w obrocie cywilnym, w przeciwieństwie do stosunku administracyjnego, obie strony umowy są sobie równe. Strony te wedle własnej woli ukształtowały wiążący ich stosunek prawny. Sąd Administracyjny nie jest władny ingerować w cywilnoprawne stosunki prawne. Ewentualne spory związane z umową, w tym wskazywane w skardze ograniczenie dostępu do części wspólnych budynku może i powinno być rozwiązane w drodze powództwa cywilnego (np. ustanowienie służebności lub powództwa o odszkodowanie).

Nie można więc uznać, że sprawa zawarcia (rozwiązania) umowy dzierżawy jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Konsekwentnie zatem należy również wykluczyć powoływanie się w rozważanym zakresie na art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Brak jest bowiem przepisu prawa który obligowałby organ do zawarcia bądź powstrzymania się od zawierania umów dzierżawy ogródków przydomowych. Jak już wcześniej wskazano czynności, o jakich mowa w art. 101a ust. 1, to przede wszystkim czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, w tym aktem prawa miejscowego (np. statutem gminy) określającym obowiązki organu gminy. Sama skarżąca również nie wskazała na żaden akt prawny, który odnosiłby się do obowiązku organu w tym zakresie. Powołała się jedynie na szereg okoliczności faktycznych sprowadzających się do tego, że wskutek zawartej umowy dochodzi do ograniczenia w wykonywaniu przez nią prawa własności. Okoliczności te jednak pozostają bez wpływu na ocenę dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie.

Racje miał tez organ wskazując, że przedmiotem skargi nie może być również uchwała z 3 lipca 2018 r. jako wydana w trybie skargowym, uregulowanym w rozdziale VIII k.p.a., który nie podlega kognicji sadów administracyjnych. Tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i następne k.p.a.) jest bowiem jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego.

Podsumowując, skarga E. G.- C. dotyczy sprawy cywilnoprawnej, a nie sprawy z zakresu administracji. Tym samym okazała się ona niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 22 października 2014 r., I OSK 2579/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie NSA z dnia 11 października 2013 r., I OSK 2316/13, tamże; postanowienie NSA z dnia 20 czerwca 2013 r., I OSK 1192/13). Ewentualne roszczenie skarżącej mogą być natomiast dochodzone przed sądem powszechnym.

W tej sytuacji Sąd orzekł na podstawie art. 16 § 2 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o odrzuceniu skargi.

O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.