Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1976967

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 29 grudnia 2015 r.
II SA/Po 713/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.).

Sędziowie: NSA Jolanta Szaniecka, WSA Tomasz Świstak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) czerwca 2015 r. Nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją nr (...) z dnia (...) listopada 2014 r., znak (...), Prezydent Miasta P. na podstawie art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) ustalił na rzecz M. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na działce nr (...), arkusz (...), obręb G., położonej w P. przy ul. K. (...).

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu (...) lutego 2014 r. M. K. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Prezydent Miasta P. przedstawił następnie dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując na kontrolę instancyjną wydanych przez niego wcześniej decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji podniósł również, że pismem z dnia (...) września 2014 r. wezwano inwestora o dostarczenie aktualnej mapy zasadniczej (bez naniesionych na niej szklarni znajdujących się na działce przy. Ul. K. (...)). W odpowiedzi z dnia (...) września 2014 r. inwestor oświadczył, że według danych Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w P., przedmiotowe mapy nie zostały jak dotąd zaktualizowane. W konsekwencji w zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie ma map bez wspomnianych szklarni. Brak wymienionych obiektów został potwierdzony wizją w terenie. W tej sytuacji analizę urbanistyczną przeprowadzono na mapach dołączonych przez inwestora, nie biorąc jednak pod uwagę parametrów nieistniejących już szklarni. W toku postępowania inwestor zmodyfikował wniosek z dnia (...) lutego 2014 r. - w piśmie z dnia (...) listopada 2014 r. inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji bez wprowadzania podziału działki. Dla terenu inwestycji nie obowiązuje obecnie żadne miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla potrzeb wykonania analizy urbanistycznej wyznaczono obszar analizowany w promieniu 57,0 m od granic terenu objętego wnioskiem z dnia (...) lutego 2014 r., co odpowiada minimalnej odległości z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 64, poz. 1588). Działki, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, w przypadku, gdy większa część ich zabudowy znajduje się w granicach obszaru analizowanego, uwzględniono w całości. Wyznaczony w ten sposób obszar obejmuje zespół zabudowy, tworzący pewną urbanistyczną całość, który umożliwia przeprowadzenie analizy urbanistycznej i ustalenie warunków i wymagań dla nowej zabudowy. Zwiększenie obszaru analizowanego nie wniosłoby przy tym istotnych dla sprawy faktów i nie wpłynęłoby na wynik ustaleń. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości położone: (1) po obu stronach ul. K. (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...) z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, uzupełnioną zabudową gospodarczo-garażową oraz częściowo funkcją usługową; (2) po południowej stronie ul. S. (...) i (...) z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, uzupełnioną zabudową gospodarczą. W północno-wschodniej części obszaru analizowanego leży niewielka część terenu zajezdni autobusowej. Do południowej granicy wnioskowanej działki przylega natomiast układ transportowy drogi (...) - W.-K. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję dotychczasowej zabudowy. Na badanym terenie występuje bowiem zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej oraz bliźniaczej, uzupełniona zabudową gospodarczo-garażową i nielicznie występującą funkcją usługową. W obszarze analizowanym przeważa zabudowa zlokalizowana w odległości ok. 5-7 m od linii rozgraniczającej ulicy. Występuje również zabudowa położona w odległości ok. 12-16 m od frontowych granic działek. Przy ul. K. (...) znajduje się budynek mieszkalny usytuowany w odległości ok. 70 m od linii rozgraniczającej ulicę, na działce powstałej w wyniku wtórnego podziału. Wnioskowany budynek mieszkalny ma być usytuowany w miejscu istniejącego budynku przeznaczonego do rozbiórki. Linię zabudowy na przedmiotowej działce wyznacza istniejący budynek mieszkalny znajdujący się we frontowej części działki. Dlatego wnioskowana inwestycja kontynuuje linię zabudowy wyznaczoną przez istniejącą zabudowę. Ponadto w obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 12,95% i zawiera się w przedziale 6,7-25,4%. Projektowany wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 12%, a zatem w tym zakresie również dochodzi do kontynuacji parametrów. Szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 8,92 m. Wskaźnik ten w przypadku rozważanego obiektu budowlanego wynosi natomiast 10 m. Niemniej § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia dopuszcza 20% tolerancję, wobec czego omawiane zamierzenie budowalne nawiązuje do istniejącej zabudowy. W obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna posiada maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne i maksymalną wysokość ok. 8,0 m do najwyższego punktu dachu. Wnioskowana inwestycja kontynuuje wysokość zabudowy z obszaru analizowanego. Budynki znajdujące się na badanym terenie mają dachy strome i płaskie. Wnioskowana inwestycja kontynuuje zatem geometrię dachów z obszaru analizowanego. W obszarze analizowanym występują działki o istotnie zróżnicowanych powierzchniach, tj. od 478 m2 do 3.542 m2. Szerokość frontu działek wynosi od 7,0 m do 20,0 m. Wyjątkiem jest działka przy ul. K. (...), która powstała w wyniku wtórnego podziału i której front ma szerokość wynosi 5,0 m. Budynki mieszkaniowe jednorodzinne usytuowane są we frontowych częściach działek w odległości 5-16 m. Jedynie budynek przy ul. K. (...) położony jest 70,0 m od linii rozgraniczającej tę ulicę. Wnioskowany budynek ma być usytuowany w miejscu istniejącego budynku przeznaczonego do rozbiórki, wobec czego planowane przedsięwzięcie nie wpłynie na zmianę sposobu zagospodarowania terenu objętego wnioskiem. Organ I instancji uznał zarazem, że spełnione zostały również wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., wobec czego zasadne było wydanie rozstrzygnięcia pozytywnego dla inwestora.

Pismem z dnia (...) grudnia 2014 r. K. E. odwołała się od powyższej decyzji z dnia (...) listopada 2014 r.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w wyznaczonej trzeciej linii zabudowy, tj. 23 m w głąb działki położonej przy ul. K. (...). Ponadto budynek przewidziany do rozbiórki nie pełni funkcji budynku mieszkalnego, lecz objęty jest pozwolenia na użytkowanie jako budynk biurowy. Tym samym pełni on funkcję uzupełniającą w stosunku do funkcji mieszkalnej budynku usytuowanego w obszarze obowiązującej pierwszej linii zabudowy. W ocenie skarżącej na działkach sąsiadujących z działką przy ul. K. (...) tylną linię zabudowy wyznaczają tylne ściany budynków mieszkalnych jednorodzinnych usytuowane w pierwszej obowiązującej linii zabudowy. Tylne ściany tych budynków mieszkalnych usytuowanych w pierwszej linii zabudowy są umiejscowione w odległości ok. 30 m. Ustalenie w tym zakresie dla przedmiotowej inwestycji kolejnej linii zabudowy w odległości 23 m nie stanowi kontynuacji omawianego parametru. Tym bardziej, że w drugiej linii zabudowy zlokalizowane są na badanym terenie jedynie budynki o funkcji uzupełniającej względem budynków mieszkalnych, a nie budynki mieszkalne jednorodzinne. Zasadniczo na jednej działce przeznaczonej pod budynek mieszkalny jednorodzinny powinien być bowiem zrealizowany tylko jeden taki obiekt. Ponadto wadliwie rozstrzygnięta została kwestia dojazdu do budynku usługowego. Droga dojazdowa zlokalizowana wzdłuż granicy z działką przy ul. K. (...) nie odpowiada pod względem szerokości wymogom prawnym. Dojazd ten nie jest dostępny z uwagi na murowaną wiatę, trwale związaną z gruntem, położoną od strony budynku biurowego, przeznaczonego do rozbiórki. Realizacja omawianej inwestycji przyczyni się przy tym w ocenie skarżącej do wzrostu uciążliwości z uwagi na zwiększenie ruchu samochodowego.

W piśmie z dnia (...) grudnia 2014 r. pełnomocnik K. E. również złożył odwołanie od powyższej decyzji z dnia (...) listopada 2014 r.

W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że poprzednia decyzja organu II instancji nie została mu doręczona, a nadto organ odwoławczy nie ustosunkował się do stanowiska wyrażonego w wyznaczonym siedmiodniowym terminie.

Pismem z dnia (...) lutego 2015 r. M. K. wniosła o oddalenie odwołania K. E., popierając stanowisko organu I instancji.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2015 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p., a także art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1, 6 i 7 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia (...) listopada 2015 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wyjaśniło zarazem, że organ I instancji wyczerpująco ustalił stan faktyczny, przeprowadzając poprawną analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawidłowo zastosowano także przepisy prawa materialnego. Organ II instancji zaznaczył przy tym, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie sprzeczność inwestycji z dotychczasową funkcją terenu. Sama funkcja terenu nie powinna być interpretowana zawężająco, w szczególności poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest jedynie powstanie budynków tego samego rodzaju, co istniejące. Nie można zatem uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Celem ustawodawcy jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie blokowanie inwestycji w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał także, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Bezzasadne są zatem zarzuty dotyczące braku dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaznaczyło, że jedynie subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego.

Pismem z dnia (...) lipca 2015 r. K. E. zaskarżyła powyższą decyzję z dnia (...) czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowania, w szczególności poprzez nieudostępnienie pełnomocnikowi skarżącej kompletu akt, co z kolei uniemożliwiło zajęcie stanowiska, niezawiadomienie o zakończeniu postępowania i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, (2) art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenia oględzin nieruchomości bez powiadomienia o tym skarżącej, (3) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 103 § 2 k.p.a. poprzez długotrwałe prowadzenie postępowania, nieudostępnienie kompletu akt skarżącej oraz nieustosunkowanie się do zarzutów przez nią podniesionych, (4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie, czy inwestor zapewnił prawny i faktyczny dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej i mediów, a także poprzez błędne ustalenie obowiązującej linii zabudowy w zakresie przedłużenia istniejącej linii zabudowy, geometrii dachu, wysokości budynku i faktycznej powierzchni zabudowy, (5) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej i (6) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że pismami z dnia (...) stycznia 2015 r., (...) stycznia 2015 r. i (...) stycznia 2015 r. występowała do organu II instancji z wnioskiem o udostępnienie kompletu akt administracyjnych. Przedstawiano jej bowiem do wglądu jedynie jeden z trzech tomów akt. W dniu (...) marca 2015 r. i (...) maja 2015 r. pełnomocnik skarżącej ponownie nie uzyskał dostępu do całości akt. Dopiero w dniu (...) czerwca 2015 r. otrzymano telefonicznie informację o możliwości zapoznania się z kompletem akt. Niemniej z informacji uzyskanej w biurze podawczym Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wynikało, że akta administracyjne znajdują się w dyspozycji innego pełnomocnika i mogą być udostępnione dopiero w dniu (...) czerwca 2015 r. Wobec tego pełnomocnik skarżącej pismem z dnia (...) czerwca 2015 r. zwrócił się o umożliwienie mu wykonania fotokopii akt sprawy i zajęcie stanowiska. W tym dniu dokonał on również przeglądu akt. Niemniej już w dniu (...) czerwca 2015 r. została wydana decyzja przez organ II instancji. Tym samym prawo skarżącej do czynnego udziału w każdym stadium postępowania zostało naruszone, co powinno uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji. W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła zarzuty sformułowane w skardze oraz argumentację zawartą w odwołaniu z dnia (...) grudnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskiem z dnia (...) lutego 2014 r., M. K. wystąpiła do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parterowego budynku mieszkalnego rodzinnego wolnostojącego na działce nr (...), arkusz (...), obręb G., przy ul. K. (...) w P. (k. 1-7 akt adm. organu I instancji). Jednocześnie z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że dla rozważanego terenu nie obowiązuje obecnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowym postepowaniu stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku takiego aktu prawa miejscowego - w decyzji o warunkach zabudowy. Konkluzję tę potwierdza art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji administracyjnej, warunków zabudowy.

Jak wynika przy tym z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejącej lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzeniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy sposób badania, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenia warunków zabudowy, obszar analizowany oraz przeprowadzania na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Ponadto w § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia wskazuje się, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Z analizy urbanistycznej z dnia (...) grudnia 2014 r. wynika, że szerokość elewacji frontowej działki nr (...) wynosi 19 m (k. 258-280 akt adm. organu I instancji). Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez skarżącą, a zatem należy ją uznać za bezsporną. Tym samym minimalna odległość w oparciu, o którą wyznacza się obszar analizowany wynosiła, zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia, 57 m. W powyższym opracowaniu z dnia (...) grudnia 2014 r. wskazano ponadto, że działki, przez które przebiegała granica obszaru analizowanego, zostały również uwzględnione, jeżeli większa część ich zabudowy wchodziła w skład tego obszaru. Dalsze natomiast rozszerzanie obszaru analizowanego uznano za niezasadne. Takie zakreślenie granic terenu podlegającemu badaniu należy zdaniem Sądu uznać trafnie i pozwalające na wykonanie prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy.

Zgodnie z wymienioną analizą urbanistyczną, w badanym obszarze występuje przede wszystkim zabudowa o funkcji mieszkaniowej, uzupełniona zabudową gospodarczą i gospodarczo-garażową. Fakt ten nie był również negowany przez żadną ze stron postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowa inwestycji kontynuuje funkcję istniejącej zabudowy. Konkluzji tej nie zmienia także zlokalizowanie planowanego budynku w głębi nieruchomości inwestora.

Jedna z kluczowych wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczyła natomiast ustalenia linii zabudowy dla rozważanej inwestycji. Skarżąca podnosiła bowiem, że rozstrzygnięcia wydane przez organ administracji publicznej nie uwzględniają ładu przestrzennego istniejącego w obszarze analizowanym, a w szczególności wprowadzają "trzecią" linię zabudowy. Argumentacja ta okazała się jednak nietrafna.

Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora wyznacza się w świetle § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z ustaleń zawartych w analizie urbanistycznej wynika, że parametr ten przyjmuje na ogół wartość 5-7 m w obszarze analizowanym, choć występuje tam również zabudowa, w przypadku której wskaźnik ten przyjmuje wartość 12-16 m. Wyjątek na tym tle stanowi linia zabudowy na działce przy ul. K. (...), która w wyniku wtórnego podziału nieruchomości usytuowana jest w odległości 70 m od linii rozgraniczających wymienioną ulicę.

Należy jednak zaznaczyć, że rozważany budynek mieszkaniowy ma być zrealizowany na miejscu istniejącego obecnie budynku, który z kolei zostanie rozebrany. Trafnie zatem organy administracji publicznej uznały, że obowiązująca linia zabudowy powinna pozostać bez zmian. Nieprzekraczalna linia zabudowy została natomiast wyznaczona w odległości 23,0 m od ul. K., w linii zabudowy istniejącego budynku przeznaczonego do rozbiórki oraz w odległości 82,0 m wyznaczonej przez tylną ścianę istniejącego w głębi działki budynku usługowego. Tym samym planowana zabudowa nie modyfikuje w istotny sposób dotychczasowego ładu przestrzennego, stanowiąc kontynuację istniejącego układu architektoniczno-urbanistycznego. Należy zarazem podkreślić, że w głębi działek w obszarze analizowanym w większości zlokalizowane są dodatkowe obiekty budowlane, pełniące przeważnie funkcję gospodarczo-garażową.

Sąd nie podzielił ponadto zarzutu wprowadzenia "trzeciej" linii zabudowy. Kolejność linii zabudowy należy bowiem liczyć względem drogi publicznej, do której przylega dana nieruchomość. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że działka nr (...) zlokalizowana jest przy ul. K. Z tej perspektywy rozważany budynek usytuowany jest jako drugi obiekt budowlany - mapy załączone do wniosku z dnia (...) lutego 2014 r., zdjęcia satelitarne, wydruk z mapy SIP ZGiKM G., załącznik graficzny do decyzji organu I instancji (k. 6-7, 64, 234-235, 262 akt adm. organu I instancji). Jednocześnie, jak sygnalizowano powyżej, rozebranie dotychczasowego obiektu budowlanego i wybudowanie na jego miejscu planowanego budynku nie doprowadzi do ustanowienia dodatkowej linii zabudowy.

Wątpliwości Sądu nie budzi również nawiązywanie do istniejącej zabudowy pod względem wskaźnika intensywności wykorzystania terenu zabudowy. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, parametr ten powinien odpowiadać średniemu wartości dla obszaru analizowanego. Jak wynika z analizy urbanistycznej, wielkość powierzchni zabudowy do wielkości działki wynosi natomiast przeciętnie 12,95%, wahając się od 6,7% do 26,4%. Organy administracji publicznej przyjęły z kolei, że parametr ten dla rozważanej inwestycji powinien wynosić maksymalnie 12%. Tym samym w poruszanym zakresie omawiane przedsięwzięcie nawiązuje do istniejącego ładu przestrzennego.

Zgodnie z § 6 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Według analizy urbanistycznej, rozważany parametr przyjmuje w obszarze analizowanym średnią wartość 8,92 m. Organy administracji publicznej ustalił tymczasem, że w przypadku przedmiotowej inwestycji wskaźnik ten nie powinien przekraczać wartości 10 m. Takie rozwiązanie pozostaje w zgodzie z zakresem tolerancji, o jakiej mowa w § 6 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Na mocy tego przepisy organy administracji publicznej mogły w rozpatrywanej sprawie przyjąć dla poruszanego zamierzenia budowlanego szerokość elewacji frontowej od 7,14 m do 10,70 m.

Jak wynika przy tym z § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z analizą urbanistyczną, w badanym obszarze zabudowa mieszkaniowa posiada maksymalnie jedną kondygnację nadziemną i wysokość ok. 8 m do najwyższego punktu. Z kolei budynki garażowe i gospodarcze mają jedną kondygnację nadziemną i wysokość 3 m. Organy administracji publicznej przyjęły, że planowany budynek mieszkaniowy będzie miał tylko jedną kondygnację i wysokość maksymalnie 5,5 do kalenicy dachu. W powyższym zakresie rozważane przedsięwzięcie będzie zatem również nawiązywało do istniejącej zabudowy.

Wreszcie, w myśl § 8 wymienionego rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Analiza urbanistyczna wskazuje z kolei, że w badanym obszarze dominują budynki z dachami płaskimi, choć występuje również zabudowa o dachach stromych. Organy administracji publicznej uznały natomiast, że projektowany budynek mieszkalny powinien mieć dach stromy o kącie nachylenia od 25° do 35°.

Tym samym zdaniem Sądu należy uznać, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niemniej skarżąca podnosiła, że pozostałe wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w szczególności wymóg dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej oraz wymóg odpowiedniego uzbrojenia terenu, nie zostały zachowane. Zarzuty te jednak okazały się bezzasadne.

Trzeba najpierw wskazać, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przedmiotowy obiekt budowlany ma być zlokalizowany w głębi działki nr (...). Niemniej z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że obsługa komunikacyjna tego budynku może odbywać się z ul. K. za pośrednictwem drogi wewnętrznej na nieruchomości inwestora - mapy załączone do wniosku z dnia 12 lutego 2014 r., zdjęcia satelitarne, wydruk z mapy SIP ZGiKM G., załącznik graficzny do decyzji organu I instancji (k. 6-7, 64, 234-235, 262 akt adm. organu I instancji). Tym samym należy uznać, że takie rozwiązanie jest wystarczające w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Wystarczający jest bowiem dostęp do drogi publicznej, a nie ścisłe, bezpośrednie sąsiedztwo obiektu budowlanego i drogi publicznej. Trzeba przy tym zaznaczyć, że podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące nieodpowiedniej szerokości wspomnianej drogi wewnętrznej będą podlegały rozpatrzeniu dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Sąd nie przychylił się także do zarzutu, w świetle którego lokalizacja omawianego budynku spowoduje istotny wzrost liczby samochodów poruszających się przy granicy działki skarżącej, generując tym samym nadmierne uciążliwości. Okoliczność ta pozostaje bowiem co do zasady bez znaczenia w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zarzut skarżącej mógłby ewentualnie odnieść skutek, gdyby wykazała ona, że przedmiotowa inwestycja spowoduje emitowanie ponadnormatywnego hałasu związane z ruchem pojazdów. W materiale dowodowym nie znajduje się jednak dowód potwierdzający takie oddziaływanie. Poza tym planowana inwestycja nie powinna wiązać się z opisanymi negatywnymi następstwami, gdyż istniejący budynek biurowo-mieszkaniowy zostanie zastąpiony mniej uciążliwym budynkiem mieszkaniowym. Modyfikacja ta spowoduje zatem ograniczenie ruchu samochodowego przy granicy z nieruchomością skarżącej.

Badając spełnienie wymogu dostępu do mediów, należy mieć na uwadze, że teren inwestycji jest już zabudowany. Co więcej, omawiana inwestycja ma być zrealizowana na miejscu rozebranego obiektu budowlanego o charakterze biurowo-mieszkaniowym. Tym samym należy uznać, że omawiany wymóg został spełniony, skoro następuje kontynuacja zabudowy.

Mając na uwadze powyższe wywody Sąd uznał, że wszystkie wymogi, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, wobec czego organy administracji publicznej na mocy art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. były zobowiązane do wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Wydane rozstrzygnięcia należy w konsekwencji uznać za odpowiadające prawu.

Sąd nie przychylił się również do zarzutu braku zawiadomienia skarżącej o oględzinach dokonywanych w toku postępowania. Należy bowiem zaznaczyć, że czynności podejmowane w ramach sporządzania analizy urbanistycznej nie stanowią oględzin w rozumieniu art. 85 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Dowodem w takim przypadku jest bowiem jedynie końcowy dokument w postaci analizy urbanistycznej. Tym samym w opisanym wyżej zakresie nie doszło do naruszenia praw procesowych przysługujących skarżącej.

Trafny okazał się natomiast zarzut dotyczący częściowego ograniczenia prawa skarżącej do aktywnego udziału w każdym stadium postępowania. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika bowiem, że w toku postępowania odwoławczego pełnomocnik skarżącej kilkakrotnie występował do organu II instancji o przedłożenie kompletu akt administracyjnych w celu zapoznania się ze sprawą - pisma z dnia (...) stycznia 2015 r., (...) maja 2015 r. (k. 30, 41 akt adm. organu II instancji). Niemniej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przez blisko 6 miesięcy nie było w stanie zadośćuczynić temu żądaniu. Za każdym razem udostępniano pełnomocnikowi skarżącej tylko III tom akt administracyjnych, z pominięciem tomu I i II, co potwierdza protokół z dnia (...) marca 2015 r. (k. 39 akt adm. organu II instancji). Okoliczność tę potwierdza również pismo skarżącej z dnia (...) stycznia 2015 r. (k. 28 akt adm. organu II instancji). Co więcej, kiedy akta administracyjne zostały już skompletowane, pismami z dnia (...) i (...) czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o zakreślenie siedmiodniowego terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym i zaprezentowanie stanowiska strony (k. 47-48, 51-52 akt adm. organu II instancji). Organ odwoławczy nie przychylił się jednak do tego wniosku, wydając w dniu (...) czerwca 2015 r. nr (...), decyzję administracyjną (k. 56-63 akt adm. organu II instancji).

Takie działanie organu II instancji stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. powinno przychylić się do wniosku sformułowanego w pismach z dnia (...) i (...) czerwca 2015 r. i konsekwentnie zakreślić pełnomocnikowi skarżącej krótki, siedmiodniowy termin do zaprezentowania swojego stanowiska. Nie negując faktu zaistnienia tego uchybienia, Sąd stwierdził jednak, że nie miało ono istotnego wpływu na wynik postępowania.

Należy bowiem zauważyć, że pełnomocnik skarżącej został ustanowiony jeszcze w trakcie postępowania przed organem I instancji. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że pismem z dnia (...) sierpnia 2014 r. zgłosił on swój udział w sprawie (k. 222 akt adm. organu I instancji). Żądane przez niego akta administracyjne dotyczyły natomiast tylko najstarszej części postępowania przed organem I instancji, obejmującej m.in. kontrolę wydanych wcześniej rozstrzygnięć w administracyjnym toku instancji. Organ II instancji udostępnił natomiast pełnomocnikowi skarżącej najnowszy III tom akt administracyjnych organu I instancji oraz akta postępowania odwoławczego. Tym samym pełnomocnik skarżącej mógł już wcześniej zapoznać się z materiałem dowodowym zebranym przez organ I instancji.

Ponadto należy zaznaczyć, że skarga z dnia (...) lipca 2015 r. (k. 3-17 akt sądowych) w istocie powiela argumentację zawartą wcześniej w odwołaniu z dnia (...) grudnia 2014 r. (k. 10-15 akt adm. organu II instancji). Tym samym, mimo zapoznania się przez pełnomocnika z kompletem akt dopiero na koniec postępowania odwoławczego, nie rozszerzył on w skardze argumentacji, jaka została już wcześniej wyrażona we wspomnianym odwołaniu. W konsekwencji prawo do czynnego udziału skarżącej w każdym stadium postępowania nie doznało rzeczywistego uszczerbku, gdyż mimo tego uchybienia zaprezentowała ona całą swoją argumentację przed organem II instancji.

Podsumowując, organy administracji publicznej trafnie uznał, że przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie wymogi, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym zasadnie wydano pozytywną dla inwestora decyzję o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. dopuściło się wprawdzie uchybienia art. 10 § 1 k.p.a., lecz naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania. W konsekwencji kontrolowane rozstrzygnięcia okazały się odpowiadające prawu.

W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.