II SA/Po 708/19, Charakter związany decyzji uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2834219

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r. II SA/Po 708/19 Charakter związany decyzji uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz.

Sędziowie WSA: Wiesława Batorowicz (spr.), Asesor Jan Szuma.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi C. B. na decyzję Wojewody z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z (...) lipca 2019 r. nr (...) Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania C. B. i K. G. od decyzji Starosty (...) z (...) maja 2019 r. znak: (...) uchylającej z urzędu w całości decyzję Starosty (...) nr (...) z (...) lipca 2007 r. znak: (...) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą na rzecz C. B. pozwolenia na rozbudowę altany wejściowej do budynku mieszkalnego o klatkę schodową na nieruchomości we (...) przy (...), działki nr (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) (PINB) pismem z (...) marca 2019 r. zwrócił się do Starosty (...) o uchylenie zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., dalej: P.b.) ww. pozwolenia na budowę z (...) lipca 2007 r., wskazując na prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją.

Starosta (...) decyzją z (...) maja 2019 r. na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. uchylił w całości decyzję nr (...) z (...) lipca 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą na rzecz C. B. pozwolenia na rozbudowę altany wejściowej do budynku mieszkalnego o klatkę schodową na nieruchomości we (...) przy (...), działki nr (...) W uzasadnieniu organ wskazał, iż PINB wydał decyzję z (...) czerwca 2016 r. znak: (...) nakładającą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. na C. B. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego robót budowlanych polegających na rozbudowie altany wejściowej do budynku mieszkalnego o klatkę schodową na ww. nieruchomości, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Stąd stosownie do art. 36a ust. 2 P.b organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli C. B. i K. G. C. B. podniosła, iż współwłaściciel działki nie wyraził zgody na zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i w tej sytuacji PINB zobowiązał ją do uzyskania zgody Sądu wobec braku zgody współwłaściciela. Wniosek do Sądu wniosła (...) grudnia 2018 r. i do dnia sporządzenia niniejszego odwołania nie został rozpatrzony. W tej sytuacji zdaniem odwołującej Starosta powinien wstrzymać się z wydaniem zaskarżonej decyzji do czasu, aż zostanie wydana decyzja legalizacyjna i zatwierdzony projekt budowlany zamienny dotyczący przedmiotowej rozbudowy altany. Z kolei K. G. wskazał, że rozbudowa altany jest nielegalna i grozi zawaleniem.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. właściwy organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Decyzję tą organ nadzoru budowlanego przesyła do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który zgodnie z art. 36a ust. 2 P.b. jest zobowiązany do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy P.b. nie określają w jakim terminie po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany uchylić pozwolenie na budowę. Należy przyjąć, że uchylenie pozwolenia na budowę powinno nastąpić bezzwłocznie, gdy kopia ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. ł pkt 3 zostanie doręczona organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

W związku z brakiem w aktach PINB kopii ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego w oparciu, o którą nastąpiło uchylenie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę, Wojewoda uzyskał od PINB ww. decyzję z (...) czerwca 2016 r. oraz decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ((...) INB) z (...) kwietnia 2018 r. utrzymującą ją w mocy. PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w związku z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego nałożył na C. B. obowiązek zamurowania wykonanego od strony działki nr (...) otworu okiennego oraz sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Decyzja ta została uchylona ww. decyzją (...) INB w części dotyczącej zamurowania otworu okiennego poprzez dopuszczenie zamurowanie otworu materiałem przepuszczającym światło, a w pozostałej części utrzymana w mocy. Decyzja (...) INB z (...) kwietnia 2018 r. jest decyzją ostateczną. Funkcjonowanie w obiegu prawnym ww. decyzji organów nadzoru budowlanego skutkuje zastosowaniem przepisu art. 36a ust. 2 P.b., zgodnie z którym właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Wojewoda wyjaśnił, że właściwym organem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. jest organ nadzoru budowlanego, natomiast organem właściwym do zastosowania przepisu art. 36a ust. 2 P.b. - organ administracji architektoniczno-budowlanej. Stwierdził następnie, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. rodzi po stronie organu, który wydał pozwolenie na budowę, obowiązek uchylenia tego pozwolenia, co powinno nastąpić bezzwłocznie po tym, jak wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. decyzja stanie się ostateczna. Brzmienie art. 36a ust. 2 P.b. jest jednoznaczne i nie wymaga wykładni. Słusznie więc Starosta (...) zaskarżoną decyzją uchylił pozwolenie na budowę z (...) lipca 2007 r. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Jednocześnie Wojewoda wskazał, że podnoszona przez C. B. kwestia, która wnosi braku zgody współwłaściciela nieruchomości na zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, co wiąże się z brakiem możliwości złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie ma wpływu na sprawę uchylenia pierwotnego pozwolenia na budowę. Zatwierdzenie przez organ nadzoru projektu zamiennego jest konsekwencją istotnych odstępstw poczynionych przez inwestora od decyzji pozwolenia na budowę, która przestaje mieć znaczenie prawne w chwili wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

Co do zarzutów K. G. organ odwoławczy stwierdził, że nie dotyczą one zaskarżonej decyzji. Poruszane kwestie mogą być przedmiotem ewentualnego postępowania administracyjnego, a Wojewoda nie jest organem właściwym do kontrolowania i opiniowania decyzji, rozstrzygnięć podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego. Strony niezadowolone z postępowania PINB oraz jego rozstrzygnięć winny podejmować kroki prowadzące do kontroli tego postępowania przez organ wyższego rzędu tj. (...) INB.

C. B. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Wojewody zarzuciła organowi naruszenie art. 36a ust. 2 i art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. polegające na niewłaściwym zastosowaniu i wydaniu decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty (...) podczas gdy, nie zachodziły ku temu przesłanki ustawowe, a także art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i zgłoszenia wniosków przed wydaniem decyzji przez organ II instancji oraz art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw utrzymania w mocy decyzji polegające na nieodniesieniu się do podniesionych zarzutów, w szczególności do zarzutu stosowania art. 36a ust. 2 P.b.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę przytoczyła argumentację tożsamą do podanej w odwołaniu.

W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę jako bezzasadną należało oddalić.

Wobec zarzutów skargi wymaga wyjaśnienia, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia uchylenia pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę (...) decyzją z (...) lipca 2007 r. nr (...) o pozwoleniu na budowę obejmujące rozbudowę altany wejściowej do budynku mieszkalnego o klatkę schodową na nieruchomości przy (...) we (...), działki nr (...)

Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w sprawie jest przepis art. 36a ust. 2 P.b., który stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. W judykaturze przyjmuje się, że stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wystąpienia takiego przypadku obliguje go do uchylenia pozwolenia na budowę. Skoro bowiem jedyną przesłanką orzekania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w tego rodzaju sprawach o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., to nie sposób wymagać od tego organu ponownego badania, czy ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego jest zgodna z prawem (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r., sygn. II OSK 2161/16, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko, zgodnie z którym organy architektoniczno-budowlane, tj. Starosta i Wojewoda, nie są uprawnione do badania zasadności rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, a więc, czy taka decyzja jest zgodna z prawem, jak również nie mogą dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania w trybie art. 36a ust. 2 P.b., jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 26 luteo 2019 r., sygn. II OSK 1519/17, dostępny j.w.). Przyjmuje się, że decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. ma charakter związany, a nie uznaniowy, co oznacza, że organy są zobowiązane wszcząć i przeprowadzić postępowanie w omawianym trybie, a jedyną przesłanką orzekania w tego rodzaju sprawach o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

Sąd orzekający w niniejszym składzie powyższe stanowisko w pełni podziela. W tym stanie rzeczy uznać należało, że decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem.

Organy trafnie ustaliły, co wynika z akt sprawy, że PINB ww. decyzją z (...) czerwca 2016 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nałożył na C. B. obowiązek:

1. zamurowania wykonanego od strony działki nr (...) otworu okiennego w ścianie szczytowej dokonanej rozbudowy altany wejściowej do budynku mieszkalnego o klatkę schodową przy (...) we (...), przy użyciu materiałów budowlanych dopuszczonych do stosowania w budownictwie,

2. sporządzenia projektu budowlanego zamiennego robót budowlanych polegających na rozbudowie altany wejściowej do budynku mieszkalnego o klatkę schodową na przedmiotowej nieruchomości, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty (...) z (...) lipca 2017 r., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

W wyniku odwołania (...) INB decyzją z (...) kwietnia 2018 r. uchylił zaskarżoną (ww.) decyzję w części I. pkt 1. tj. nakładającej obowiązek zamurowania otworu okiennego w ścianie szczytowej dokonanej rozbudowy altany wejściowej" i w tej części orzekł o nałożeniu na C. B. obowiązku zamurowania ww. otworu okiennego w ścianie szczytowej dokonanej rozbudowy altany wejściowej (...), zaznaczając, że dopuszcza się zamurowanie ww. otworu materiałem przepuszczającym światło takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia zamurowanego otworu nie przekroczy 10% powierzchni ściany, w której znajduje się ww. otwór okienny, a materiał przepuszczający światło będzie o klasie odporności ogniowej nie niższej niż EI30; a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. Oznacza to, że w administracyjnym toku instancji ostateczna stała się decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., a co za tym idzie ziściły się przesłanki do uchylenia przez Starostę pierwotnego pozwolenia na budowę z (...) lipca 2007 r.

W związku z powyższym za chybiony należy uznać zarzut skarżącej jakoby organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 36a ust. 2 P.b. Organom tym nie można również zarzucić naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., jak słusznie stwierdził Wojewoda, bowiem przepisu tego nie stosowały. Rolą organów architektoniczno-budowlanych w niniejszej sprawie nie było badanie faktycznych możliwości legalizacji przedmiotowej rozbudowy w kontekście uzyskania przez skarżącą zastępczego oświadczenia woli sądu powszechnego, w miejsce oświadczenia współwłaściciela K. G. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niezbędnego celem przedłożenia wraz z projektem budowlanym zamiennym.

Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia przepisu. Wojewoda w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że mając na uwadze art. 12 k.p.a. odstąpił od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. ponieważ oparł się na materiale dowodowym znanym stronom postępowania. Sąd pragnie przypomnieć, że zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. o administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zważywszy, że w niniejszej sprawie przesłanki określone w powyższym przepisie nie wystąpiły, organ odwoławczy powinien był przed wydaniem zaskarżonej decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niemniej owo naruszenie przepisu postępowania nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, albowiem organy architektoniczno-budowlane miały obowiązek jedynie w ściśle wąskim zakresie zbadać, czy wydana została i jest ostateczna decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. To zaś uczyniły prawidłowo.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.