Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 6 marca 2007 r.
II SA/Po 707/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz.

Sędziowie: NSA Barbara Kamieńska (spr.), WSA Edyta Podrazik.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu; oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

A.S. dnia (...) r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla "planowanej inwestycji - budynki mieszkalne i gospodarcze" na działce nr (...), położonej w D. Pismem z dnia (...) r. uzupełniła wniosek przez wskazanie charakterystycznych parametrów inwestycji i innych informacji dotyczących przedmiotowego przedsięwzięcia.

Zastrzeżenia, co do lokalizacji inwestycji, zgłosili właściciele sąsiedniej działki nr (...) zarzucając, iż obszar ten jest przeznaczony na produkcję rolną i budownictwo rolno-produkcyjne, a nie na budownictwo mieszkalne jednorodzinne. Na działce nr (...) prowadzą fermę drobiu i planują jej rozbudowę, a zatem wybudowanie domu jednorodzinnego na przyległej działce może narazić inwestorkę i jej rodziną na uciążliwości związane z eksploatacją fermy, właściwe dla obszarów wiejskich.

Wójt Gminy decyzją nr (...) z dnia (...) r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, powołując się na wyniki przeprowadzonej przez uprawnioną osobę analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Okazało się, że nie zostały spełnione dwa z pięciu warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po pierwsze nie został spełniony wymóg dostępności sąsiedniej zabudowy z tej samej drogi publicznej "gdyż sąsiadujące działki, mające wspólne granice z działką nr (...) są niezabudowane w sposób zgodny w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu co projektowana inwestycja". Natomiast działka nr (...) ma dostęp do drogi publicznej i graniczy z drogą powiatową.

Po wtóre "warunek zabudowy ww. działki nie jest zgodny z przepisami odrębnymi, gdyż w studium teren inwestycji ma przeznaczenie rolnicze".

Tymczasem w świetle powołanego wyżej art. 61 pkt 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków ujętych w analizie.

Organ orzekający miał też na uwadze "podnoszone między innymi przez Panią S. zastrzeżenia dotyczące zabudowy rolniczej w pobliżu zabudowań mieszkalnych". Skoro sprzeciwiła się ona wydaniu - na wniosek sąsiada - decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kurników na działce nr (...), to mając na względzie chronione przepisem art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywateli, organ orzekający "zastosował te same kryteria co do ustalenia warunków zabudowy dla działki sąsiedniej oznaczonej nr ewid. (...)".

Wnioskodawczyni, która nosi obecnie nazwisko K., wniosła odwołanie od tej decyzji. Skarżąca uważa, że spełnia wszelkie warunki do uzyskania warunków zabudowy. Na objętej analizą działce nr (...) posiada gospodarstwo zagrodowe i tylko w celu poprawienia sobie warunków mieszkaniowych złożyła niniejszy wniosek; mieszka z rodzicami i siostrą, a teraz podjęła decyzję o założeniu rodziny. Jej wniosek "powinien być traktowany jako chęć rozbudowy istniejącego gospodarstwa".

Zdaniem skarżącej, nie można jej wniosku porównywać z wnioskiem właścicieli działki nr (...), którzy na terenie zabudowy zagrodowej zamierzali postawić jeszcze dwa dodatkowe kurniki z obsadą (...) sztuk kurcząt w jednym cyklu, a w każdym roku jest pięć takich cykli.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia (...) r. uchyliło zaskarżona decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wskazano na istotne braki w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Ocenę spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeprowadza się na podstawie wyników analizy obszaru, odpowiadającego wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Tymczasem analiza sporządzona dla potrzeb rozpoznania wniosku skarżącej nie odpowiada wymogom § 9 ust. 3 rozporządzenia - brak wyznaczenia obszaru analizowanego, a część graficzna analizy nie została sporządzona na mapie, której rodzaj i skala zostały określone przez art. 52 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ odwoławczy uznał też za trafny zarzut skarżącej co do interpretacji przez organ I instancji treści art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 9 ust. 5 tej ustawy nie zalicza studium do aktów prawa miejscowego. Tym bardziej nie jest to przepis odrębny, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że zarówno działka nr (...), jak i działka nr (...) wchodzą w skład gospodarstwa rolnego o powierzchni (...) ha będącego własnością skarżącej, a zabudowania istniejące na działce nr (...) należy w toku ponownego rozpatrywania sprawy skonfrontować z treścią art. ust. 1 i ust. 4 ustawy oraz ze złożonym wnioskiem.

Kolegium wyjaśniło też, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że wszystkie działki, znajdujące się na analizowanym terenie należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Po uzyskaniu pierwszej analizy, przedłożeniu jej do uzgodnień, zapoznaniu stron z jej treścią i opracowaniu projektu pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy organ orzekający zlecił tej samej uprawnionej osobie opracowanie nowej analizy, która była skrajnie odmienna i na podstawie tej drugiej analizy wydał kwestionowaną decyzję odmowną. Brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do tej kwestii stanowi rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu Administracyjnego przez A. K. Skarżąca zarzuciła, iż organ drugiej instancji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nie omówił w uzasadnieniu "wielu aspektów sprawy wykazanych w dokumentach związanych ze sprawą". Nie dostrzeżono, że organ pierwszej instancji rozpatrywał jej wniosek "jak wniosek pod inwestycję niezależną, oderwaną od mojego gospodarstwa" gdy tymczasem przedmiotem wniosku była "rozbudowa zabudowy zagrodowej w ramach mojego gospodarstwa, czyli dotychczasowej zabudowy zagrodowej". Kolegium tak samo jej wniosek oceniło, a w konsekwencji udzieliło błędnych wytycznych w zakresie obszaru objętego analizą. Nie zauważono, że organ I instancji raz traktuje sąsiednie działki jako zabudowane (kurnikami), a w innym fragmencie uzasadnienia stwierdza, że "brak zabudowy sąsiedniej".

Organ odwoławczy - z uwagi na wydanie przez tego samego urbanistę dwóch przeciwstawnych analiz w przeciągu zaledwie kilku tygodni i bez wyjaśnienia, jakie nowe okoliczności uprawniały go do zmiany stanowiska - powinien "wykluczyć" urbanistę od wydania opinii.

Wadą zaskarżonej decyzji jest też nieodniesienie się w uzasadnieniu do "kwestii ponad dwunastomiesięcznego okresu załatwiania sprawy przez organ gminy".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Ponad dotychczasową argumentację wyjaśniło, że uwzględniając zarzuty odwołania uchyliło decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Nie traktowało objętej wnioskiem inwestycji jako "oderwanej" od gospodarstwa rolnego skarżącej, bo podkreśliło w uzasadnieniu, że zarówno działka nr (...), jak i stanowiąca teren planowanej inwestycji działka nr (...) wchodzą w skład gospodarstwa rolnego i taki stan faktyczny należy skonfrontować z treścią art. 61 ust. 1 i ust. 4 ustawy oraz ze złożonym wnioskiem.

Polecenie przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego "począwszy od wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia analizy" oraz w nawiązaniu do wniosku skarżącej i w tym celu uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia zwalniało organ odwoławczy od oceny przydatności do rozstrzygnięcia jednej z dotychczasowych analiz.

Do kwestionowania bezczynności organu służy tryb przewidziany w art. 37 § 1 i 2 k.p.a. Można go uruchomić dotąd, dopóki postępowanie administracyjne nie zakończy się decyzją.

Uzasadnienie prawne

Nie znajdując uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Poważne wady decyzji organu I instancji, wytknięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie pozwalały na zakończenie postępowania odwoławczego decyzją kasacyjną rozpatrującą sprawę, co do istoty (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ten rodzaj decyzji organ odwoławczy może wydać tylko wtedy, gdy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Skoro przepis art. 136 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do przeprowadzenia "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (...)", to brak podstaw do przyjęcia, że zakres postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym jest tożsamy z zakresem postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie.

W konsekwencji, zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżona decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowało rozstrzygnięcie odpowiadające treści tego przepisu, gdyż stwierdziło, że dowód, na podstawie, którego ustala się warunki zabudowy, a mianowicie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów określonych w art. 61 i przepisach rozporządzenia wykonawczego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Zarzuty wysunięte przez organ odwoławczy w stosunku do tej analizy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela. Skarżąca przy uzupełnieniu wniosku pismem z dnia (...) r., jako załącznik dołączyła aktualną mapę sytuacyjno-wysokościową w odpowiedniej skali (k. 37, 38 i 60 akt administracyjnych), zaznaczając teren analizowany, ale organ I instancji zlecił przeprowadzenie innej osobie, która nie zastosowała się do wymogów rozporządzenia.

Należy podzielić też stanowisko organu odwoławczego, że w uzasadnieniu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy organ I instancji z rażącym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśnił, dlaczego oparł się na negatywnej analizie, zleconej po uprzednim opracowaniu przez tę samą osobę analizy korzystnej dla skarżącej. Tak więc skarżąca niesłusznie zarzuca, iż Kolegium nie dostrzegło wydania dwóch przeciwstawnych opinii urbanistycznych. Ubocznie zauważyć należy, że jako załącznik graficzny odmownej decyzji służy nie część graficzna analizy zleconej przez organ. lecz mapa sytuacyjno-wysokościowa dostarczona przez skarżącą w ramach uzupełnienia wniosku.

Jest oczywiste, że organ orzekający nie może zmieniać wniosku skarżącej, ale też organ odwoławczy w swoich wytycznych nie zawarł stwierdzeń zawierających taką sugestię.

Do wskazania przy przekazaniu sprawy okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uprawnia Kolegium przepis art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. Pominięcie nakazu terminowego rozpatrzenia sprawy nie narusza tego przepisu, bowiem obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki wynika z przepisu art. 35 § 1 k.p.a., a niezałatwienie sprawy w terminie uprawnia do uruchomienia trybu określonego w art. 37 k.p.a.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.