Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 19 grudnia 2006 r.
II SA/Po 662/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Zieliński.

Sędziowie: NSA Jolanta Szaniecka, WSA Elwira Brychcy (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi B. i J.K. na uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia 19 stycznia 2006 r. nr XL/635/2006 w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

I.

stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały

II.

zasądza od Rady Miejskiej K. na rzecz skarżących kwotę 555 zł (pięćset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

III.

określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.

Uzasadnienie faktyczne

Uchwałą Nr XII/149/99 z dnia 16 września 1999 r. Rada Miejska K. zobowiązała Zarząd Miasta do sporządzenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulicy (...).

Na podstawie ww. uchwały Zarząd Miasta K. opracował projekt planu a następnie przeprowadził procedurę planistyczną określoną w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Powtórne (drugie) wyłożenie projektu do publicznego wglądu odbyło się w okresie od 28 lutego 2005 r. do 25 marca 2005 r.

Zarzuty od wyłożonego projektu planu miejscowego złożyli B.K. i J.K. Wskazali, iż ustalenia zawarte w projekcie planu naruszają ich interesy prawne, co wyraża się w tym, iż 90% zaprojektowanej drogi oznaczonej symbolem 9 KD wchodzi w teren własności skarżących, jednocześnie droga nie spełnia funkcji komunikacyjnej. Zaznaczyli, iż ich nieruchomość składa się z kilkunastu działek i będzie podlegała scalaniu. Obsługa komunikacyjna odbywa się od ul. (...) przez bezpośredni zjazd. W związku z powyższym wnieśli o inny sposób rozwiązania układu komunikacyjnego objętego symbolem 9 KD uwzględniając cały projektowany teren budownictwa mieszkalnego oznaczonego symbolem 25 M.

Skarżący podkreślili, iż zaprojektowany ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem 8 Kpj faktycznie dzieli nieruchomość na trzy części i jakiekolwiek ich wykorzystanie jest fizycznie niemożliwe.

Zaprojektowanie ciągu pieszo-jezdnego spowodowało zmniejszenie terenu nieruchomości, a także okalanie terenu nieruchomości ze wszystkich stron drogami, co zmniejsza komfort zamieszkania jak i wykorzystania w przyszłości oraz zmniejsza wartość ekonomiczną i rynkową nieruchomości, a nadto narusza ład przestrzenny.

Uchwałą z dnia 19 stycznia 2006 r. Nr XL/635/2006 Rada Miejska w K. odrzuciła zarzut B.K. i J.K. wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy (...).

W uzasadnieniu Rada wskazała, iż istnieje konieczność zapewnienia obsługi terenów przeznaczonych do zabudowy bądź też już zabudowanych w maksymalny sposób od strony ul. (...).

Plan przedstawiony na etapie I wyłożenia do publicznego wglądu powtarzał - na omawianym terenie - rozwiązanie komunikacyjne przyjęte w obowiązującym poprzednio planie szczegółowym M., wyznaczając od ul. (...) pętlę drogi dojazdowej oznaczonej wtedy symbolem 6KU, obsługującej planowane tereny zabudowy mieszkaniowej.

Plan przedstawiony na etapie II wyłożenia rezygnuje z prowadzenia drogi 6 KU, wprowadzając jednak nowy układ komunikacyjny, który wykorzystuje fragment wcześniej wyznaczonej już geodezyjnie drogi, oznaczony numerem geodezyjnym (...). Potrzeba taka istnieje z uwagi na konieczność zapewnienia dojazdu do istniejącej na omawianym terenie zabudowy mieszkaniowej, zlokalizowanej na części działki (...) (w projektowanym podziale o numerze (...)) i na działce nr (...), która to zabudowa powstała na podstawie powołanego wcześniej planu miejscowego M. Rezygnacja z wytyczenia nowego układu komunikacyjnego spowoduje brak poprawnego dojazdu do istniejącej już zabudowy. Według wyłożonego ponownie do publicznego wglądu projektu planu dojazd do tych działek będzie prowadził projektowaną drogą publiczną o symbolu 9KD, biegnącą (zgodnie z nowopowstałymi podziałami działki nr (...)) prostopadle do ulicy (...) oraz ciągiem pieszo-jezdnym, oznaczonym symbolem 8 KPj z nawrotką przeznaczoną do zawracania pojazdów.

Z uwagi na złożone zarzuty ze strony właścicieli działek zmniejszono wcześniej zaprojektowaną i przedstawioną w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu szerokość drogi oznaczonej symbolem 9KD z 10 do 8 m. Powyższe nie narusza przepisów ustawy o drogach publicznych, które dopuszczają możliwość zmniejszenia standardowych parametrów pasa drogowego w uzasadnionych przypadkach. Zmniejszenie intensywności zabudowy i obecne zainwestowanie tego terenu w znaczny sposób ograniczy ilość zabudowy na przedmiotowym terenie, co z kolei umożliwia zmniejszenie parametrów technicznych nowoprojektowanego ciągu komunikacyjnego. Obecna szerokość wydzielonej przez właściciela drogi dojazdowej wynosi 5 m, tak więc projekt planu zakłada jej poszerzenie o dalsze 3 metry kosztem nieruchomości sąsiednich, zarówno po jednej, jak i po drugiej stronie drogi.

W związku z powyższym zarzut B. i J.K. nie mógł zostać uwzględniony przede wszystkim ze względu na konieczność zapewnienia dojazdu do wydzielonych wcześniej i zabudowanych działek budowlanych. Rada Gminy wskazała, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Wskazała, iż w przypadku braku porozumienia możliwe jest uruchomienie procedury wywłaszczeniowej zgodnie z art. 112 i 113 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

W skardze na powyższą uchwałę B.K. i J.K. wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej odrzucenia zarzutów skarżących oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucili uchwale:

-

naruszenie art. 24 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przez nieokreślenie, czy zarzuty skarżących zostały odrzucone w całości czy też w części,

-

art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 140 k.c. przez naruszenie prawa własności skarżących jako właścicieli działek oznaczonych Nr (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...), (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...) położonych w K. przy ul. (...), na których projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, przewiduje przeprowadzenie drogi publicznej oznaczonej symbolem 9 KD oraz ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 8 Kpj z nawrotką przeznaczoną do nawracania pojazdów oraz nieuwzględnienie przez Radę Miejską K. walorów ekonomicznych i prawa własności skarżących, a także wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury.

W uzasadnieniu wskazali, iż w 90% powierzchnia drogi wchodzi w teren będący własnością skarżących i jednocześnie nie spełnia w żaden sposób funkcji komunikacyjnej. Skarżący podkreślili, że teren ich nieruchomości składa się z kilkunastu działek i będzie podlegał scaleniu. Zaprojektowany ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem 8 Kpj faktycznie dzieli nieruchomość na trzy części i jakiekolwiek ich wykorzystanie jest fizycznie niemożliwe w sposób przez skarżących założony.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska K. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, iż w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia Rady pojawiło się omówienie korekt uwzględnionych przez Prezydenta Miasta K. w wyniku ponownej analizy projektu planu w trakcie rozpatrzenia zgłoszonych do niego zastrzeżeń.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności skarżących organ wskazał, iż po uwzględnieniu faktu zmniejszenia szerokości pasa drogowego z 10 do 8 m, projektowana droga będzie przebiegać jedynie w części (o szerokości ca 1,5 m,a długości 155 m), po gruntach będących wyłączną własnością skarżących, co stanowi 14,5% powierzchni drogi. W pozostałej części droga ta przebiega po gruntach sąsiednich nieruchomości oaz po wydzielonej już wcześniej działce nr (...) z przeznaczeniem na drogę dojazdową i sklasyfikowaną w ewidencji gruntów jako droga.

Istnieje potrzeba zapewnienia dojazdu m.in. do istniejącej już zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej na części działki (...) (w projektowanym podziale o numerze (...)) i na działce (...). Otwiera ona również możliwości stworzenia kilku nowych działek budowlanych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (np. na terenie oznaczonym numerami (...),(...),(...),(...),(...)). Według wyłożonego ponownie do publicznego wglądu projektu planu dojazd do tych działek będzie prowadził projektowaną drogą publiczną o symbolu 9 KD, biegnącą (zgodnie z nowopowstałymi podziałami działki nr (...)) prostopadle do ulicy (...) oraz ciągiem pieszo-jezdnym, oznaczonym symbolem 8 Kpj z nawrotką przeznaczoną do zawracania pojazdów. Projektowany ciąg pieszo-jezdny został wyznaczony również po śladzie wcześniej wydzielonej już geodezyjnie - na bazie ustaleń ww. planu szczegółowego - drogi oznaczonej numerem geodezyjnym (...).

Organ podkreślił, iż niesłuszny jest zarzut skarżących, iż niepotrzebna jest droga projektowana o symbolu 9 KD. Jest ona bowiem potrzebna zarówno dla istniejącej już zabudowy na działkach sąsiednich (nr (...) i (...)) jak i dla możliwości stworzenia kilku nowych działek.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego ciągu pieszo-jezdnego 8 Kpj wskazano, że po uwzględnieniu części zarzutów został on przesunięty na skraj nieruchomości skarżących.

W związku z powyższym - zdaniem organu - skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego bądź uprawnień.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Stosownie do treści art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. - Dz. U. z 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm. dalej: u.z.p.) o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzutów zawsze musi się opierać na ich dogłębnej analizie. Jako dowolne należy traktować odrzucenie zarzutów znajdujące wprawdzie potwierdzenie w zgromadzonym materiale, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu.

Uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu w niniejszej sprawie rodzi wątpliwości co do rozważenia przez Radę wszystkich okoliczności istotnych, co z kolei musi prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały.

W uzasadnieniu winna zostać przeprowadzona, z punktu widzenia prawnego, analiza ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Tego rodzaju ocena jest niezbędna szczególnie, iż przypadkach dotyczących planu miejscowego zgromadzony materiał często daje podstawę do różnorodnych wniosków prawnych. Uzasadniając uchwałę odrzucającą zarzuty, organ winien rozważyć okoliczności istotne z punktu widzenia ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności - zasady ogólne wyartykułowane w ustawie - w szczególności postulat uwzględniania wartości, jaką jest prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 5 in fine u.z.p.).

Skoro ustalenia prawa miejscowego kształtują (art. 33 u.z.p.) i ograniczają sposób wykonywania tego prawa, to przy jego stanowieniu trzeba mieć na uwadze konstytucyjne zasady jego ochrony (art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej) oraz dopuszczalnych granic jego ograniczania (art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Zaznaczyć trzeba, iż konstytucyjna zasada proporcjonalności określona w art. 31 ust. 3 Konstytucji, skierowana jest nie tylko do ustawodawcy, ale i do twórcy prawa miejscowego - Rady Gminy, której obowiązkiem jest - przy tworzeniu prawa miejscowego - stwierdzenie rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawa bądź wolności. Podkreślić przy tym należy, iż chodzi tu o środki niezbędne, przy czym niezbędność to również korzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r., K 13/98).

Na całym etapie tworzenia prawa miejscowego (a zatem także przy podejmowaniu uchwał z tym związanych) trzeba mieć zatem na uwadze szczególny, wynikający z wymienionych zasad, charakter jego uregulowań. Jednocześnie organ winien mieć na uwadze, że celem zarzutu jest ochrona interesu indywidualnego obywateli w procesie planowania przestrzennego. W związku z tym obowiązkiem Rada Gminy rozpatrując zarzuty zgłoszone do projektu planu nie może skutecznie powoływać się na interes ogólny jako podstawowy, a tym bardziej jedyne kryterium zasadności projektowanych rozstrzygnięć planistycznych.

Uzasadnienie faktyczne powinno, zatem przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut, tę która jest powiązana z treścią kwestionowanego planu, a uzasadnienie prawne - związek sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczyły interes prawny skarżącego i tłumaczyć na tle tych norm dlaczego zarzutu postanowiono nie uwzględnić.

Skoro nie budzi wątpliwości, iż projekt aktu planistycznego będący przedmiotem zarzutu w niniejszej sprawie w sposób bezpośredni wpływa na wykonywanie prawa własności przez skarżących, to stosowane rozważania w tym zakresie były niezbędne. Uzasadniając konieczność takiego naruszenia (i odrzucenia zarzutu w tym przedmiocie) Rada Gminy winna zatem wyjaśnić jego konieczność. Na organie ciążył obowiązek dokonania wszechstronnej oceny okoliczności, w sposób nie rodzący żadnych wątpliwości i winno opierać się jedynie na ustalonych faktach i wyprowadzonych z nich logicznych wnioskach.

W niniejszej sprawie uzasadnienie uchwały jest lapidarne i ogólnikowe i nie spełnia wymienionych standardów.

Przede wszystkim Rada Gminy w uzasadnieniu uchwały nie odniosła się w żaden sposób do kwestii własności terenów, których dotyczył zarzut. Nie wiadomo, czy Rada Gminy w ogóle brała pod uwagę fakt, iż wnoszący zarzuty są właścicielami także działki oznaczonej geodezyjnie numerem (...), a w konsekwencji - czy w sposób dostatecznie wnikliwy rozważyła interes skarżących. Pewne rozważania w tym względzie zostały zawarte dopiero w odpowiedzi na skargę, co jednak nie może w żaden sposób wpływać na ocenę zaskarżonej uchwały. Ustalenie granic i zakresu prawa własności, jej rodzaju, to jest tego, czy jest to współwłasność łączna (której istotą jest niepodzielność), czy ułamkowa, winno być niezbędnym elementem uzasadnienia. W przypadku planu miejscowego (i uchwały odrzucającej zarzut) kwestia ta stanowi niezbędne ustalenia faktyczne. Dopiero poczynienie takich kategorycznych ustaleń pozwalało na dokonanie analizy prawnej dotyczącej dopuszczalnej ingerencji w prawo własności.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały oprócz ogólnikowo opisanego stanu faktycznego organ ograniczył się do opisu projektów planów na etapie pierwszego i drugiego wyłożenia, opisu przesłanek uwzględnienia części zarzutów, natomiast co do meritum (a zatem w zakresie dotyczącym odrzucenia zarzutu) uzasadnienie ogranicza się do wskazania, iż "zarzut nie może zostać uwzględniony, przede wszystkim ze względu na konieczność zapewnienia dojazdu do wydzielonych wcześniej i zabudowanych działek budowlanych" oraz informacji, iż właściciele nieruchomości mogą się domagać odszkodowania za poniesioną szkodę lub wykupienia nieruchomości, a także, iż - w przypadku braku porozumienia w tym zakresie - możliwe jest uruchomienie procedury wywłaszczeniowej, zgodnie z art. 112 i 113 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co zabezpiecza interes skarżących.

W uzasadnieniu nie określono zatem, zakresu własności skarżących, nie wskazano, które konkretnie działki wymagają dojazdu i dlaczego niemożliwe jest zapewnienie dojazdu do wydzielonych wcześniej i zabudowanych działek budowlanych w inny (odmienny od przewidzianego w projekcie) sposób.

Nie wskazano także jednoznacznie, czy uchwała dotyczy całości zarzutu, czy też jego części.

Uzasadnienie uchwały nie czyni zatem zadość wymogowi rzetelności, narusza granice oceny swobodnej i niewątpliwej. W tej sytuacji należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały i dlatego - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) orzeczono, jak w części rozstrzygającej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy mieć na uwadze powyższe rozważania i wyczerpująco rozważyć istotne okoliczności sprawy.

O kosztach sądowych (punkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (punkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.