Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 4 lutego 2009 r.
II SA/Po 650/08

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.).

Sędziowie WSA: Barbara Drzazga, Wiesława Batorowicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 r. sprawy ze skargi D. i J. O., J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2008 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu

I.

uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz J. B. kwotę(...) zł ((...) złotych) i na rzecz J. i D. O. kwotę (...) zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego,

III.

określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 26 listopada 2007 r. Nr (...) Prezydent Miasta Poznania ustalił, na wniosek M. T., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku garażowego na cele serwisu elektronicznego oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na cele biurowe w budynku na działce Nr (...) ark. (...) obręb (...) przy ul. (...).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego Poznaniu J. i D. O. oraz J. B.

Skarżący podnieśli w odwołaniach między innymi, iż wnioskowana inwestycja nie spełnia wszystkich warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że wnioskowana funkcja winna być zgodna z istniejącą funkcją zabudowy na działkach sąsiednich (co w niniejszym przypadku nie zachodzi); zakwestionowali rzetelność i obiektywność przywołanej przez organ I instancji analizy funkcji zabudowy działek sąsiednich, zarzucili w końcu że wnioskodawca dopuścił się samowoli budowlanej (wykucie dodatkowych otworów okiennych oraz drzwi) w celu dostosowania części budynku mieszkalnego na cele działalności gospodarczej, co było ściśle powiązane ze zmianą sposobu użytkowania budynku o którą występował.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło zaskarżona decyzję Prezydenta Miasta Poznania i umorzyło postępowanie organu I instancji.

\W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż jak wynika z materiału dowodowego, zebranego w sprawie, wnioskodawca - M. T. dokonał bez stosownych pozwoleń adaptacji obiektu do potrzeb planowanej zmiany sposobu użytkowania części budynku garażowego na cele serwisu elektronicznego oraz zmiany sposobu użytkowanie części budynku mieszkalnego na cele biurowe. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego, prowadzone postępowanie administracyjne winno odbyć się tylko i wyłącznie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisu wykonawczego - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Jako podstawę takiego stanowiska organ odwoławczy wskazał art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z uwagi na rozpoczęcie przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu zarówno bez decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak i pozwolenia na budowę, prowadzenie postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania stało się bezprzedmiotowe. Decyzja ustalająca warunki zabudowy wyprzedzać musi realizację inwestycji wskazanej we wniosku inwestora.

Na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnioskodawca M.T. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 535/08).

W uzasadnieniu skargi M.T. zarzucił między innymi, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezzasadnie przyjęło, ż skarżący zrealizował inwestycję wskazaną we wniosku jeszcze przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu.

Wskazał również, iż wniosek skarżącego i sama decyzja ustalająca warunki zabudowy, dotyczyły wyłącznie zmiany sposobu użytkowania obiektu, a organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji niejako rozszerzył ten zakres na przebudowę obiektu i bezpodstawnie uznał na tej podstawie, że z uwagi na rozpoczęcie przebudowy prowadzenie postępowania w oparciu o ustawę regulującą sprawy dotyczące zagospodarowania przestrzennego jest bezpodstawne.

Skarżący zarzucił ponadto, iż zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, przywrócił poprzedni sposób użytkowania nieruchomości i w takiej sytuacji konieczne jest dla ponownego dokonania przez skarżącego zmiany sposobu użytkowania, uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego przedsięwzięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu skargi M.T., na podstawie art. 54 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchyliło swoją decyzję w całości.

W uzasadnieniu decyzji autokontrolnej organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszym postępowaniu zastosowanie znajdują, dla oceny skutków samowoli związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku bez wymaganych pozwoleń, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.).

W rozstrzygnięciu kolegium zawartym w decyzji z dnia (...) kwietnia 2008 r. ((...)) uchylającej decyzję w sprawie określenia warunków zabudowy nie uwzględniono jednak orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt P 37/06), a orzeczenie to ma istotny wpływ na prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie przed organami I i II instancji.

W tych warunkach decyzję organu odwoławczego należy wycofać z obrotu prawnego, a odwołania J.B. oraz D. i J. O. oraz uwagi M. T. rozpoznać ponownie.

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego otwiera bowiem drogę do legalizacji obiektów budowlanych na terenach pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do tej pory było to praktycznie niemożliwe, ponieważ niewielu inwestorów było w stanie przedstawić ostateczną decyzję o warunkach zabudowy na dzień wszczęcia postępowania legalizacyjnego.

W obecnym stanie prawnym wystarczy, że wykaże się w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od stanu zaawansowania inwestycji, iż realizacja obiektu wskazanego przez inwestora nie narusza obowiązujących przepisów, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na wskazaną wyżej decyzję autokontrolną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2008 r. wnieśli skargę do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. i J. O. oraz J.B.

Skarżący zarzucili, iż przytoczone przez organ II instancji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt P 37/06) dotyczy wyłącznie legalizacji samowoli budowlanej, gdy tymczasem przedmiotem niniejszego postępowania było wydanie decyzji w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku garażowego na cele serwisu elektronicznego oraz zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na cele biurowe.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji autokontrolnej dotyczy jedynie kwestii legalizacji samowoli budowlanej, a nie zgodności planowanej inwestycji ze wszystkimi warunkami zawartymi w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, od których spełnienia uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Takiej zgodności w niniejszym przypadku zaś brak, a do zarzutów podanych w tym zakresie przez skarżących w odwołaniu od decyzji o warunkach zabudowy organ w żaden sposób się nie odniósł.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę uznać należy za uzasadnioną, jakkolwiek częściowo z innych powodów niż w niej wskazane.

Artykuł 54 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) reguluje instytucję samokontroli, stwarzając możliwość dla organu administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, weryfikacji (do dnia rozpoczęcia rozprawy) własnego działania, bez konieczności angażowania Sądu administracyjnego,

Wyeliminowanie z obrotu prawnego w ramach decyzji autokontrolnej, zaskarżonej decyzji własnej przez organ odwoławczy prowadzi do sytuacji, w której istnieje decyzja organu pierwszej instancji oraz wniesione od niej odwołanie, wymagające rozpoznania.

Uwzględniając zatem skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (w niniejszym przypadku chodzi o skargę M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia(...) kwietnia 2008 r. nr (...)). Organ odwoławczy winien jednocześnie rozpoznać odwołanie, które wszczęło postępowanie przed tym organem, a więc odwołanie D. i J. O. oraz J. B. na decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 26 listopada 2007 r. znak (...), w której uzgodniono warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku.

Uchylając zatem własną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 k.p.a., tj. utrzymać zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w mocy lub uchylić decyzję organu I instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty, bądź umorzyć postępowanie albo przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Takiego rozstrzygnięcia zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. w niniejszym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wydało, ograniczając się jedynie do uchylenia własnej decyzji, od której M.T. wniósł skargę do tutejszego Sądu.

Oznacza to, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniesione przez D. i J. O. oraz J.B. nie zostało rozpoznane, co narusza w sposób oczywisty treść art. 15 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. Już chociażby z tych względów zaskarżona decyzja ostać się nie może.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, na co słusznie zwracali uwagę skarżący, iż postępowanie w niniejszej sprawie jest postępowaniem o wydanie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku, nie zaś postępowaniem o legalizację samowoli budowlanej.

W skardze, która wywołała wydanie zaskarżonej decyzji autokontrolnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, M.T. podnosił, iż samowolna zmiana sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości była przedmiotem rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania i inwestor wypełnił obowiązek wynikający z decyzji PINB Nr (...)z dnia 6 grudnia 2007 r. polegający na przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania.

M.T. zarzucił ponadto, że organ odwoławczy bezpodstawnie przyjął, iż planowana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania budynku wiązała się z przebudową obiektu.

Skarżący M.T. zakwestionował więc istnienie samowoli uniemożliwiającej wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku.

Do tych zarzutów organ kontrolny nie ustosunkował się w żaden sposób i uchylając w ramach autokontroli, w związku ze skargą M.T., własną decyzję z dnia (...) kwietnia 2008 r. przyjął, bez poczynienia żadnych ustaleń w tym zakresie, że samowolna zmiana przeznaczenia pomieszczeń miała miejsce, ale równocześnie okoliczność ta nie ma znaczenia w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., (sygn. akt P 37/06).

Z takim stanowiskiem zgodzić się nie można, już chociażby dlatego, że przewidziana w art. 54 ust. 3 p.p.s.a. możliwość samokontroli dotyczy sytuacji, w której organ uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje zarówno za zasadne zarzuty, wnioski, jak i wskazaną w niej argumentację. Jeżeli natomiast nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w skardze podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać Sądowi do rozpoznania (patrz: wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r. - OSK 581/07).

Ze stanowiskiem organu odwoławczego nie można również zgodzić się pamiętając o tym, że prowadzone postępowanie w niniejszej sprawie było postępowaniem o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowanego, nie zaś w przedmiocie legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej.

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stanowiące podstawę wydania decyzji w trybie autokontrolny dotyczy przepisu art. 48 prawa budowlanego, a więc przepisu normującego postępowanie w razie stwierdzenia samowoli budowlanej oraz przesłanki legalizacji tejże samowoli.

Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" (przy czym w niniejszym przepisie chodziło o postępowanie rozbiórkowe związane z zaistnieniem samowoli budowlanej).

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał między innymi, iż nie do pogodzenia z zasadami sprawiedliwości społecznej jest uzależnienie w istocie możliwości legalizacji samowoli wybudowanej na terenie nieobjętym planem od daty uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Skoro niezbędne dla legalizacji samowoli na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może być wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, to niezgodne z zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania.

W niniejszym przypadku przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest postępowanie rozbiórkowe, o którym mowa w art. 48 prawa budowlanego, co więcej nie zostało w żaden sposób wyjaśnione przez organ odwoławczy, na jakiej podstawie przyjęto, wbrew temu co podnosił w odwołaniu inwestor, że do samowolnej zmiany sposobu użytkowania w niniejszym przypadku rzeczywiście doszło i że ta samowola istniała w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a także iż zmiana sposobu użytkowania budynku wiązała się z przeprowadzeniem robót budowlanych.

Wyrażone na gruncie przepisu art. 48 prawa budowlanego stanowisko Trybunału Konstytucyjnego nie daje podstaw do przyjęcia, iż obecnie stało się nieaktualne wyrażane niejednokrotnie w orzecznictwie i doktrynie stanowisko o bezprzedmiotowości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia, które już zostało zrealizowane.

Czym innym natomiast jest ocena dopuszczalności legalizacji, w świetle powołanego wyroku Trybunału, samowoli budowlanej, w tym również samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z punktu widzenia przesłanek określonych w przepisie art. 48 oraz 71a w związku z art. 71 ust. 2 prawa budowlanego (legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku nie połączonej z robotami budowlanymi) w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Z taką sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie mamy do czynienia.

Wskazując na powyższe należało uznać, iż zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy prawa procesowego, a w szczególności art. 54 ust. 3 ustawy o p.p.s.a. jak i art. 138 k.p.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a., również przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazując na powyższe, na podstawie art., 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, jeżeli uzna że istnieją przesłanki do wydania decyzji autokontrolnej, winien dostosować treść swego rozstrzygnięcia do wymogów określonych w art. 138 k.p.a., a oceniając dopuszczalność wydania decyzji w przedmiocie określenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku, winien w szczególności ustalić czy do zmiany tej już istotnie samowolnie doszło (i nie został przywrócony stan poprzedni), a również czy zmiana ta wiązał się z koniecznością wykonania prac budowlanych i ostatecznie czy zachodzą przesłanki do wdrożenia postępowania legalizacyjnego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawi art. 200 p.p.s.a.