Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 22 września 2009 r.
II SA/Po 639/08

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska.

Sędziowie WSA: Barbara Drzazga (spr.), Wiesława Batorowicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (..) 2008 r. Nr (..) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją nr (...) z dnia (...) 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy nakazał P. i H. P. rozbiórkę, będącego w budowie budynku gospodarczego, zlokalizowanego na nieruchomości w G., przy granicy z sąsiednią nieruchomością R. i M. P.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 25 października 2007 r. przeprowadzona została kontrola nieruchomości H. i P. P. i w jej trakcie ustalono, że na odcinku granicy z ich posesją i posesją R. P. istniało pełne ogrodzenie wykonane z pustaków betonowych. H. i P. P. dokonali przedłużenia i podwyższenia muru, który obecnie ma długość około 7 m, wysokość 3,20 m i w części stanowi ścianę tylna, będącego w budowie budynku gospodarczego. Realizowany obiekt został dobudowany do istniejącego budynku inwentarskiego i ma wymiary 5,10 x 4,18m. Na dzień kontroli wykonany był do poziomu dachu, w ścianie frontowej obiektu umiejscowiono bramę wjazdową. Według oświadczenia H. P. roboty budowlane zostały rozpoczęte w dniu 1 października 2007 r.

Organ wskazał dalej, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt a ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym "parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,8m". Jednak budowa taka, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wymaga dokonania zgłoszenia do właściwego organu tj. Starosty K.

W trakcie kontroli H. P. nie przedstawiła żadnych dowodów, że budynek gospodarczy budowany jest po uprzednim zgłoszeniu. Stwierdziła ona, że realizowana budowa jest odbudową, gdyż w miejscu wykonywanego obiektu istniał w latach 70-tych budynek gospodarczy. Organ ustalił, że teren na którym jest realizowana inwestycja był objęty postępowaniem prowadzonym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K., który decyzją z dnia (...) 1995 r. nakazał rozbiórkę fundamentów i murów fundamentowych budynku gospodarczego. Zatem, skoro budynek zgodnie z prawem nie istniał, nie jest możliwa jego odbudowa. Organ wskazał, że przez budowę, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo Budowlane należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". W związku z powyższym, odbudowa obiektu podlega takim samym rygorom jak jego budowa.

Dalej organ ustalił, że P. i H. P. w dniu 6 listopada 2007 r. dokonali zgłoszenia obejmującego "odbudowę starego budynku gospodarczego z wymianą konstrukcji i pokrycia dachu". Powyższe zgłoszenie jest jednak nieskuteczne, gdyż zostało dokonane po ujawnieniu w dniu 25 października, że obiekt jest w trakcie realizacji.

Organ stwierdził, że nie jest możliwe postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż jest ono dopuszczalne tylko wówczas "jeżeli budowa (...) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, (..)".

Zdaniem organu, inwestorzy naruszyli przy realizacji przedmiotowego obiektu przepisy techniczno-budowlane, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z e zm.), w zakresie § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, który stanowi, że "budynek na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy".

Zdaniem organu, nie zachodzą również okoliczności określone w § 12 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia, które dopuszczają sytuowanie obiektów bezpośrednio przy granicy, jeżeli:

1.

wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

2.

nie jest możliwe zachowanie odległości (...) ze względu na rozmiar działki oraz

3.

bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Organ podniósł, że Gmina K. nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dla przedmiotowego budynku nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo lokalizacja obiektu narusza wskazane wyżej przepisy techniczno-budowlane, zatem organ orzekł o rozbiórce obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli inwestorzy, podnosząc że budowa obiektu została zakończona, bowiem inspektorzy nie wstrzymali budowy. Podkreślili, że ich działka i działka sąsiednia są wąskie, a więc nie ma innej możliwości budowy, a ich budynek nigdy nie był w rozbiórce.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia (...) 2008 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, podzielając ustalenia faktyczne i pogląd prawny organu pierwszej instancji, nadmienił że już wcześniej, w wydanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia (...) 2008 r., uchylającej pierwszą wydaną w niniejszym postępowaniu decyzję organu pierwszej instancji z dnia (...) 2007 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazał na konieczność zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 49b prawa budowlanego. Istotne jest bowiem w rozpoznawanej sprawie, że inwestorzy wybudowali przedmiotowy obiekt budowlany samowolnie i bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest czy budynek został wybudowany, czy też odbudowany. Trafnie bowiem organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, także odbudowa obiektu jest jego budową. Organ powołał się też na treść decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia (...) 1995 r., nakazującej odwołującym się rozbiórkę fundamentów i murów fundamentowych budynku gospodarczego, a mimo tego zostały one wykorzystane do ponownej budowy.

Organ podkreślił, że skoro budowa przedmiotowego obiektu wymagała, zgodnie z art. 29 ust. 1a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, zgłoszenia, a inwestorzy rozpoczęli budowę przed zgłoszeniem i w związku z tym organ administracji architektonicznej wniósł sprzeciw od tego zgłoszenia, to organ nadzoru budowlanego trafnie przeprowadził postępowanie w trybie art. 49b prawa budowlanego. Organ podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49b ust. 2 prawa budowlanego, bowiem na terenie objętym inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie wydano dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy, a budowa naruszyła przepisy techniczno-budowlane w zakresie dotyczącym odległości budynku gospodarczego od działki sąsiedniej, określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, zaistniały warunki do zastosowania art. 49b ust. 1 prawa budowlanego i nakazania inwestorom rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 5,10 x 4,8m, posadowionego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, na działce w miejscowości G. Organ wskazał też, że skoro postępowanie dotyczyło budynku gospodarczego posadowionego przez P. i H. P., bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są argumenty skarżących dotycząc dużego, piętrowego domu na działce sąsiedniej.

Powyższa decyzja organu odwoławczego jest przedmiotem skargi H. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze podniesiono, że skarżąca już w czerwcu 2007 r. złożyła w Starostwie w K. zgłoszenie, ale zostało ono "złośliwie zagubione" i nie otrzymała z urzędu żadnej informacji że nie mogą budować. Podkreślała, że sąsiad wybudował swój budynek częściowo w granicy działki, a częściowo na działce skarżącej.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności decyzji sąd dokonuje mając na uwadze stan prawny i akta sprawy, istniejące w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, jest zgodne prawem.

Niespornym było w niniejszej sprawie, bowiem przyznała to sama skarżąca w protokole kontroli z dnia 25 października 2007 r., że około 1 października 2007 r. na działce o numerze (...), stanowiącej współwłasność skarżącej i jej męża, położonej w G., o powierzchni 0,42 ha, rozpoczęte zostały roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego o wymiarach 5,10 m x 4,80 m i wysokości 3,20m, w granicy z działką należącą do R. i M. P.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.), tego rodzaju budowa wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, czyli w niniejszym przypadku Staroście K. Należy zauważyć, że w myśl definicji budowy, zawartej w art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tak więc dla rozstrzygnięcia sprawy nie miał znaczenia zarzut podnoszony w toku postępowania przez skarżącą, że dokonała ona jedynie odbudowy a nie budowy budynku.

Skarżąca w toku postępowania podnosiła, że w czerwcu 2007 r. zgłosiła rozpoczęcie robót budowlanych w Wydziale Urbanistyki i Architektury, ale nie dysponowała potwierdzeniem złożenia zgłoszenia, a w dokumentach Starostwa znajdowały się wprawdzie dwa zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych budynku gospodarczego przez skarżącą i jej męża, ale obydwa złożone w dniu 6 listopada 2007 r., a więc już po rozpoczęciu prac budowlanych. Z tego powodu, decyzją z dnia (...) 2007 r. Starosta K., na podstawie art. 30 prawa budowlanego odmówił przyjęcia zgłoszenia H. i P. P.

W tej sytuacji trafnie organy przyjęły, że skarżąca nie wykazała, że przed rozpoczęciem prac budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczego dokonała ich zgłoszenia w Starostwie K., a więc były podstawy do wszczęcia postępowania na podstawie art. 49b prawa budowlanego. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Ust. 2 przepisu przewidywał, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni:

1)

dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;

2)

projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3)

zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 3).

Jak ustaliły organy, w chwili orzekania Gmina K. nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego samowolą budowlaną, a przedmiotowy teren nie był objęty decyzją o warunkach zabudowy.

Wyrokiem z dnia 21 września 2009 r. w sprawie P 46/08 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217, z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665, Nr 127, poz. 880, Nr 191, poz. 1373 i Nr 247, poz. 1844, z 2008 r. Nr 145, poz. 914, Nr 199, poz. 1227, Nr 206, poz. 1287, Nr 210, poz. 1321 i Nr 227, poz. 1505 oraz z 2009 r. Nr 18, poz. 97 i Nr 31, poz. 206), w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Analogicznie zatem do poglądów zawartych w orzeczeniach sądów administracyjnych zapadłych po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06, stwierdzającego, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. z 2007 Nr 247, poz. 1844) należy przyjąć, że niekonstytucyjność powołanych unormowań art. 49b prawa budowlanego oznacza, że ustalenie przez organ, że obiekt wybudowany bez zgłoszenia nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe również w trakcie postępowania rozbiórkowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono bowiem pogląd, że brak decyzji o warunkach zabudowy może być usunięty w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w drodze rozstrzygnięcia sprawy prejudycjalnej, której przedmiotem będą warunki zabudowy (wyrok NSA z 22 czerwca 2007 r., II OSK 945/06 i wyrok NSA z 15 października 2007 r., II OSK 1352/06, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/do/query). Zatem również w trakcie postępowania prowadzonego na podstawie art. 49b prawa budowlanego możliwe jest uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, a więc brak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w chwili wszczęcia postępowania rozbiórkowego nie może być już podstawą do orzeczenia rozbiórki.

W świetle cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009 r. w części, w jakiej organy jako podstawę orzeczenia rozbiórki wskazały brak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, należało uznać zaskarżoną decyzję za nietrafną.

Trafnie jednak organy uznały za podstawę nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego naruszenie przepisów techniczno-budowlanych tj. przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75. poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania przez organy. Zgodnie bowiem z tymi przepisami, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w pkt 2, ze względu na rozmiary działki.

Ponadto sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy jest dopuszczalne, jeżeli bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku.

Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że zebrany materiał dowodowy wskazuje, że w niniejszej sprawie brak jest okoliczności, które dopuszczałyby usytuowanie przedmiotowego budynku w granicy działki na podstawie § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia. W szczególności, bezpośrednio przy granicy nie istnieje budynek i nie wydano pozwolenia na budowę tak usytuowanego budynku, a powierzchnia działki nr (...) (0.42 ha) pozwala na posadowienie budynku w innym miejscu.

Doszło zatem przy budowie budynku gospodarczego do naruszenia przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia i słusznie organy uznały, że w tej sytuacji brak jest podstaw do legalizacji budynku na podstawie art. 49b ust. 2 prawa budowlanego i nakazały rozbiórkę tego obiektu na podstawie art. 49b ust. 1 prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu, załączone do skargi dokumenty nie podważają stanowiska organów, iż przedmiotowy budynek został sytuowany w granicy działek nr (...). Należy też zauważyć, że ani organy, ani Sąd nie mogą w niniejszym postępowaniu badać legalności budynku należącego do R. i M. P.

Mając na uwadze że zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada przepisom art. 49b prawa budowlanego, a w toku postępowania organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.