Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 5 marca 2008 r.
II SA/Po 61/08

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Kamieńska.

Sędziowie WSA: Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Barbara Drzazga.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Wojewody W. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia

I.

uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia (...) r. nr (...),

II.

zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego kwotę (...) zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego,

III.

określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. (-/B. Drzazga /-) B. Kamieńska

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia (...) r., Nr (...) Prezydent Miasta P. na podstawie art. 119 § 1 i 121 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) nałożył na D. B. grzywnę w celu przymuszenia, w kwocie (...) zł. Jednocześnie organ wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr (...) w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Organ zastrzegł, że w razie nie wykonania powyższego obowiązku w zakreślonym terminie, orzeczone zostanie wykonanie zastępcze.

Uzasadniając wydane postanowienie organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia (...) r. znak (...) Prezydent Miasta P. zmienił własną decyzję (...) z dnia (...) r. zezwalającą D. B. na tymczasową lokalizację wskazanych w decyzji obiektów, w ten sposób, że ustalił czas ich użytkowania do dnia (...) r. Z upływem wskazanego w powyższej decyzji czasu użytkowania nie ma prawnej możliwości dalszego legalnego użytkowania określonych w niej obiektów, a obowiązek ich usunięcia wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Prezydent Miasta P. wysłał upomnienie, w którym wezwał zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, a następnie wystawił tytuł wykonawczy opatrzony klauzulą o skierowaniu do egzekucji. W konkluzji organ I instancji stwierdził, że z uwagi na fakt, iż zobowiązany nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, należało zastosować środek egzekucyjny przewidziany w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w postaci grzywny w celu przymuszenia.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył zobowiązany wskazując, że sprawa dotycząca lokalizacji obiektów tymczasowych jest rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., zatem nie można przesądzić na tym etapie postępowania o zasadności wymierzenia grzywny.

Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda W. postanowieniem z dnia (...) r., Nr (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 ze zm.) i art. 34 § 4 i art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji wskazał, że w świetle decyzji Prezydenta Miasta P. obiekty tymczasowe mogły egzystować do dnia (...) r. W sprawie doręczono zobowiązanemu upomnienie, a ponieważ zobowiązany nie zastosował się do upomnienia organ zasadnie wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz tytuł wykonawczy, gdyż nie został wykonany ciążący na zobowiązanym obowiązek. W konkluzji organ II instancji stwierdził, że nie znalazł podstaw do zmiany postanowienia wydanego przez organ I instancji.

Na powyższe postanowienie skargę złożył zobowiązany wskazując, że organ II instancji nie odniósł się do podniesionych przez niego zarzutów, nadto wskazał, że sprawa dotycząca lokalizacji obiektów tymczasowych nie została jeszcze rozstrzygnięta przed sądem.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał w pełni stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia (...) r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że środkiem służącym zakwestionowaniu prowadzenia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego jest zarzut, który można oprzeć na podstawach wymienionych w art. 33 pkt 1 - 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny oparte może być jedynie na podstawach innych niż kwestionowanie istoty i dopuszczalności egzekucji. Zażalenie może sprowadzać się do kwestionowania wyboru środka egzekucyjnego albo wysokości wymierzonej grzywny, w przypadku, gdy nie wniesiono zarzutów opartych na podstawach wymienionych w art. 33 pkt 6 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący odrębnie wniósł zarzuty, a postanowienie w tym przedmiocie zostało zaskarżone do sądu. Wobec tego nie było podstaw do interpretowania zażalenia jako odpowiadającego co do istoty zarzutom. W zażaleniu skarżący powołał zaś argumenty, które sprowadzały się do kwestionowania dopuszczalności i celowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nie kwestionował zaś uciążliwości środka egzekucyjnego, ani wysokości nałożonej grzywny. Organ odwoławczy nie miał więc podstaw do uwzględnienia zażalenia. W skardze zawarto wprawdzie pewne sformułowania dotyczące efektów ekonomicznych grzywny, jednakże sąd uznał tę argumentację za spóźnioną, szczególnie, że kwestia strat wywołanych wykonaniem postanowienia o nałożeniu grzywny sama przez się nie wpływa na ocenę, że zastosowano zbyt uciążliwy środek, jeżeli brak okoliczności wskazujących na nadmierną dolegliwość zastosowania środka egzekucyjnego, a ponadto w chwili nałożenia grzywny w obrocie prawnym funkcjonował tytuł wykonawczy i nie doszło do wstrzymania objętego nim obowiązku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący zarzucając zaskarżanemu orzeczeniu naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, iż organ egzekucyjny zbadał dopuszczalność egzekucji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, bez sprawdzenia, czy tytuł egzekucyjny odpowiada warunkom formalnym. Nadto zarzucił także niezastosowanie art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i nie ustosunkowanie się do zarzutów skargi.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia (...) r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia (...) r., sygn. akt: (...) uchylił zaskarżone przez skarżącego postanowienie I i II instancji w przedmiocie zarzutów. W dacie rozpoznawania sprawy ze skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazany wyrok już się uprawomocnił, a ta sytuacja, gdy zarzuty co do prawidłowości podstaw prawnych tytułu egzekucyjnego zostały przez sąd uznane za zasadne, miała znaczenie dla oceny zasadności podstawy materialnoprawnej skargi kasacyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie nie mógł być w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznany za zasadny, ponieważ sąd administracyjny przepisów k.p.a. nie stosuje, bada jedynie czy określone w tych przepisach zasady i wymogi nie zostały naruszone.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Na zasadzie wynikającej z dyspozycji przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ponownie rozpoznając sprawę sąd wziął zatem pod uwagę treść powołanego powyżej orzeczenia Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), który stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Na zasadzie wynikającej z dyspozycji przepisu art. 122 § 1 pkt 1 grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu min. odpis tytułu wykonawczego.

Podkreślenia wymaga fakt, że organ egzekucyjny prowadzi postępowanie na podstawie tytułu egzekucyjnego. Prawidłowy tytuł wykonawczy jest zatem niezbędny zarówno do wszczęcia, jak i prowadzenia egzekucji administracyjnej. W sytuacji, gdy nie spełnia on ustawowych wymogów, to organ egzekucyjny nie może przystąpić do egzekucji oraz zobowiązany jest zwrócić taki tytuł wykonawczy wierzycielowi (art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Obowiązkiem organu egzekucyjnego, na każdym z etapów postępowania, jest zatem kontrola prawidłowości formalnej wydanego tytułu wykonawczego, na podstawie którego prowadzone ma być postępowanie administracyjne.

W myśl art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o ile przepisy wskazanej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego uregulowanych w art. 7, art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. wynika natomiast obowiązek organów administracji podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

W realiach niniejszej sprawy tytuł wykonawczy nr (...) z dnia (...) r., na podstawie którego prowadzone było postępowanie egzekucyjne okazał się wadliwy. Wadliwość tytułu wykonawczego została stwierdzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia (...) r., sygn. akt: (...). W powołanym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wskazał, że w przedmiotowym tytule wykonawczym egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią decyzji z dnia (...) r., która to decyzja została wskazana w tym tytule jako podstawa prawna (źródło) obowiązku. Zakres rozstrzygnięcia powołanej w tytule wykonawczym decyzji z dnia (...) r. nie obejmował bowiem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, a jedynie zezwalał na czasowe użytkowanie obiektów budowlanych, co do których orzeczono już obowiązek rozbiórki inną decyzją. Wskazana przez Sąd wadliwość tytułu wykonawczego wyczerpała przesłanki z art. 33 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wad tytułu wykonawczego, o jakich mowa wyżej nie spostrzegł ani organ egzekucyjny, ani rozpatrujący zażalenie organ II instancji, naruszając tym samym przepisy art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a.

Stwierdzona wadliwość tytułu wykonawczego stanowi w istocie przesłankę obligatoryjnego umorzenia postępowania egzekucyjnego w myśl art. 59 § 1 pkt 3 cyt. ustawy.

W takiej sytuacji nie mogło pozostać w obrocie wydane w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia.

W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonej wadliwości postanowień organu I jak i II instancji ulec musiały one uchyleniu zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 cytowanej ustawy.

Jak w pkt III rozstrzygnięto mając na względzie art. 152 tejże ustawy.