Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1976952

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 13 października 2015 r.
II SA/Po 608/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elwira Brychcy.

Sędziowie WSA: Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.), Tomasz Świstak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi J. C. i G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia... 2015 r. Nr.. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia.... 2014 r. Nr. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w...., po rozpatrzeniu wniosku G. W. i J. C., stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia... 2012 r. znak... ustalającej warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr ewid..... obręb B., gmina K., w zakresie działki nr... zlokalizowanych na granicy działek...,.... Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wystąpiły przesłanki dające podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z uwagi na rażące naruszenie przepisów prawa. Decyzja została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 i 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r.poz. 2687 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.".

Pismem z dnia 3 grudnia 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia 8 grudnia 2014 r. inwestorzy R. G. i R. G., wystąpili o ponowne rozpoznanie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gmin K. (...) z dnia... 2012 r. podnosząc, że nieruchomości wnioskodawców nie sąsiadują bezpośrednio z działkami, co których nastąpiło ustalenie warunków zabudowy, tylko zlokalizowane są w znacznej odległości od przedmiotowych działek. Wskazując na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentowano, że nawet bliskie sąsiedztwo nie uzasadnia każdorazowo właściciela takiej nieruchomości do uczestniczenia w postępowaniu. Sposób zagospodarowania działek inwestorów w żaden sposób nie wpływa, a tym bardziej nie ogranicza prawa własności wnioskodawców. Z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. organ nie przeprowadził analizy stanu faktycznego ustalającą podmioty uprawnione do występowania w sprawie w charakterze strony, jak również nie zebrał dowodów na okoliczność istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawców. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na materiale dowodowym przestawionym przez wnioskodawców, którzy nie wykazali dostatecznie swojego interesu prawnego. Rodzaj przedstawionego przez nich materiału dowodowego również budzi wątpliwości bowiem stanowią go nieruchomości inwestorów, a budowla zlokalizowana na działce nie oddziałuje w sposób niekorzystny na nieruchomości wnioskodawców. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust, 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż wnioskodawcy G. W. i J. C. mają interes prawny we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia... 2012 r. nr....

Decyzją z dnia... 2015 r., Nr.., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w...., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1, art. 158 § 1 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia.... 2014 r. w całości i umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gmin K. (...) z dnia... 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. Postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest przy tym nową sprawą, a nie kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego decyzją ocenianą w trybie postępowania nieważnościowego. Wszczęcie postępowania nieważnościowego wymaga zatem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Przystępując zatem do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej organ administracji ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić czy wniosek ten został złożony przez uprawniony podmiot. W przypadku ustalenia, że został on złożony przez podmiot, który nie posiada interesu prawnego, ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania, nie odnosząc się do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. Jednakże odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może nastąpić tylko w przypadku, gdy oczywistym jest, że podmiot wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu stroin w tym postępowaniu. Odmowa wszczęcia postępowania nie jest zatem możliwa w okolicznościach, kiedy ustalenie, czy podmiot ma przymiot strony, wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym przedmiocie. W takich przypadkach postępowanie nieważnośćiowe powinno być wszczęte, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., co stwarza możliwość szczegółowego badania interesu prawnego w n ioskodawcy.

Dalej organ wyjaśnił, stosownie do art. 28 k.p.a., iż stroną postępowania administracyjnego, w tym przypadku nieważnościowego, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji określonego podmiotu prawa. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Zdaniem organu stronami postępowania nieważnościowego są zawsze stroin postępowania zwykłego oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Kwestionowana przez Wnioskodawców decyzja Burmistrza Gminy K. (...) z dnia... 2012 r. ustalająca warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr ewid.... w m. B. gm. K., została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199) - zwana dalej u.p.z.p. Z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcy - G. W. i J. C., nie byli stronami postępowania zakończonego ww. decyzją. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa odrębnie stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd co do kręgu stron tego postępowania, zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest nie tylko wnioskodawca, właściciel czy użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem, ale także może nim być właściciel lub użytkownik wieczysty działki sąsiadującej, przy czym sąsiedztwo niekoniecznie rozumieć należy jako bezpośrednie graniczenie działek, lecz jako obszar objęty wpływem planowanej inwestycji. W tym zakresie Kolegium odwołało się do bogatego orzecznictwa sądów administarcyjnych.

Kolegium wskazało, że bezsporna w sprawie jest okoliczność, iż Wnioskodawcy nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z ternem inwestycji. J. C. jest współwłaścicielem działki nr..., ark...., U., zaś G. W. współwłaścicielką nieruchomości o nr ewid...., ark...., U. Skoro stronami postępowania a w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04. LEX 160631), to w pojęciu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie mieści się rzeczywisty wpływ inwestycji na korzystanie z takich nieruchomości. Ocena prawna dopuszczalności stwierdzonego oddziaływania powinna przy ttym opierać się na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dotyczących tych sfer (np. prawo ochrony przyrody, prawo wodne).

W ocenie organu działki wnioskodawców nie są położone w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Obszar oddziaływania tej inwestycji zamyka się bowiem tylko w granicach terenu inwestycji, co wynikało z wniosku Inwestorów. Kolegium wyjaśniło, że krąg stron w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest ustalany w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa. Należy bowiem odróżnić "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać" (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) od "obszaru analizowanego", na którym po myśli § 3 ust, 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy ustalaniu kręgu stron bierze się pod uwagę obszar oddziaływania, zaś obszar analizowany wyznacza się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. W niniejszej sprawie znajdujące się w obszarze analizowanym działki zabudowane, w tym działki stanowiące współwłasność Wnioskodawców, są wprawdzie "działkami sąsiednimi", ale w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ponadto inwestycja - budowa budynku mieszkalnego nie tylko nie spowoduje utrudnień w korzystaniu z działek stanowiących współwłasność wnioskodawców zgodnie z ich społeczno - gospodarczym przeznaczeniem i wykonywaniem przez nich np. prawa własności, ale również, nie spowoduje utrudnień związanych z ochroną zdrowia czy środowiska. Okoliczności powyższe potwierdza także pismo pełnomocnika Wnioskodawców z dnia 23 lutego 2015 r. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestycja generowała lub mogła generować nadmierny hałas, emitowała lub mogłaby emitować zanieczyszczenia czy też w inny sposób oddziaływała lub mogłaby oddziaływać poza granice terenu inwestycji. Inwestycja taka nie została także kwalifikowana, w oparciu o przepisy regulujące ochronę środowiska, jako mogąca znacząco oddziaływać na środowisko. Owego oddziaływania nie można upatrywać w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem norma ta nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów, a jedynie wskazuje warunki, jakie muszą zostać spełnione i ocenione w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Kolegium uznało, że podnoszona w piśmie Wnioskodawców okoliczność, że sprawa dotyczy rażącego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji zachodziłaby w sposób oczywisty także, gdyby przyjąć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze działało z urzędu, nie może z automatu przesądzać o interesie prawnym Wnioskodawców. Interes prawny polega na istnieniu związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Istnienie tak rozumianego interesu prawnego jest warunkiem żądania unieważnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Kończąc Kolegium wyjaśniło, że Wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważność decyzji Burmistrza Gmin K. (...) z dnia... 2012 r.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w.... z dnia... 2015 r., Nr.., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w.... wniósł pełnomocnik G. W. i J. C. - radca prawny K. S. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji własnej z dnia.... 2014 r.,.... o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia... 2012 r.,... w przedmiocie warunków zabudowy oraz umorzenie postępowania i uznanie, że wniosek J. C. i G. W. był wnioskiem nie pochodzącym od strony postępowania; art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnej oceny materiału dowodowego i nie uwzględnienie w rozważaniach dotyczących interesu prawnego skarżących, że decyzja z dnia... 2012 r. dotyczy istniejącej i samowolnie zrealizowanej inwestycji obejmującej dużych rozmiarów obiekt usługowy na obszarze mieszkaniowym, który funkcjonuje bez pozwolenia na użytkowanie i nie spełnia szeregu wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych (miejsca parkingowe) oraz przeciwpożarowych.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podniesiono, że decyzja z dnia... 2012 r. jest jedną z wielu decyzji jaką właściciele działek...,... w B. przy ul. U. uzyskali w związku ze swoimi inwestycjami. Na działkach tych znajduje się stolarnia (działka...) oraz obok niej znaczących rozmiarów budynek, który inwestor określa jako mieszkalny, a w którym w istocie znajduje się publicznie dostępna atrakcja turystyczna dostępna dla dzieci i studentów (turystów) - makieta do zwiedzania (borowiecmakieta.pl). Zatem wpływ tej decyzji na prawa właścicieli nieruchomosci znajdujacych się w sąsiedztwie jest oczywisty. A skoro tak, to decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, a w każdym razie może wykraczać w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący podnieśli, iż wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości (tak wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., II OSK 1505/07, Lex nr 529516). Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudówy ma określić zasady wykorzystania działki przez inwestora. Decyzja zapadająca w tym postępowaniu na temat zagospodarowania działki dotyczy interesu prawnego właścicieli tych działek, które mogą znaleźć się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Przytoczone wywody rzutują również na ocenę sytuacji procesowej właściciela sąsiedniej nieruchomości. Jeżeli bowiem decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną, wydaną po przeprowadzeniu postępowania podlegającego regułom kodeksu postępowania administracyjnego, w którym to postępowaniu uczestniczy na prawach strony właściciel nieruchomości, to nie można wykluczyć w tym postępowaniu udziału właściciela nieruchomości sąsiedniej (patrz uchwała 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r. o sygn. VI SA 13/95, publ ONSA 1995/4/154).

W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone. Skarżący podnieśli, iż źródłem interesu prawnego mogą być także przepisy prawa cywilnego, w tym w szczególności unormowania dotyczące prawa własności (art. 140 i nast.k.c.). Co prawda w art. 63 ust. 2 u.p.z.p. stwierdza się, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich, lecz nie ulega zarazem wątpliwości, że ograniczenia te ustawodawca odnosi jedynie do istnienia i zakresu własności jako prawa podmiotowego. Od tej kategorii odróżnić jednak należy sferę wykonywania prawa własności, w którą niewątpliwie wkracza przedmiotowe rozstrzygnięcie. Takie stanowisko zostało zaaprobowane w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym w orzeczeniu tym stwierdzono wprost, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być także właściciele działek sąsiednich.

Obiekty wnioskodawców (J. C., a zwłaszcza G. W.) znajdują się w zwartym obszarze urbanistycznym będącym podstawą do ustalenia zaskarżonych decyzji o warunkach zabudowy. Interes prawny wnioskodawców wynika zatem z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wobec faktu, że zabudowa na działce inwestora stanowi podstawę dla określenia wymagań dotyczących zabudowy działek wnioskodawców (G. W. i J. C.), a także parametrów, cech wskaźników jej kształtowania. W związku z tym kwestionowana zabudowa rzutuje na możliwości inwestycyjne ich nieruchomości, a oddziaływanie to znajduje umocowanie wprost w przepisie prawa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Niezależnie od powyższego również zakres oddziaływania inwestycji usługowej na nieruchomościach należących do inwestora niewątpliwie obejmuje sąsiednie działki mieszkalne, a właściciele działek znajdujących się w zakolu ulicy U., powinni być uznani za strony postępowania. O takim oddziaływaniu świadczy chociażby to, że kwestionowana inwestycja obejmuje obiekty znacznych rozmiarów, takie, że inwestor jest zdolny prowadzić w nich działalność usługową. Unieważniona przez SKO decyzja dotyczy istniejącego budynku, a zamiast niego w tym samym miejscu, w tym rzekomym budynku mieszkalnym inwestor prowadzi działalność usługową. Dodatkowo unieważnione decyzje miały na celu samowolną "legalizację" obiektu usługowego nie spełniającą wymagań w zakresie potrzeb dotyczących miejsc postojowych dla klientów. Miejsca postojowe w rzeczywistości "wymuszone" są w zakolu ulicy U., wzdłuż zabudowań mieszkalnych, a pojazdy ustawiane są w sposób faktycznie naruszający § 19 ust. 1 pkt 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia... 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Co więcej, nie są spełnione wymagania dotyczące wielkości miejsc postojowych i wymagania dotyczące osób niepełnosprawnych (§ 20 i 21 rozporządzenia).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo organ podkreślił, że przy ustalaniu i ocenie legitymacji do skutecznego wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej bez znaczenia pozostają okoliczności związane np. z podnoszą w skardze samowolą budowlaną czy niezgodnością inwestycji z przepisami techniczno - budowlanymi i przeciwpożarowymi. Zarzuty te nie mogą uzasadniać istnienia interesu prawnego żądającego unieważnienia decyzji. Interes prawny ocenia się wyłącznie w oparciu o art. 28 k.p.a. nie zaś o art. 156 k.p.a., określający podstawy stwierdzenia nieważność decyzji administracyjnej. Sama, ewentualna sprzeczność decyzji z prawem nie daje podstaw do uznania istnienia interesu prawnego Skarżących. Bezsporna jest w sprawie okoliczność, że kwestionowana przez Skarżących decyzja Burmistrza Gminy K. (...) z dnia... 2012 r. wydana została w oparciu o przepisy art. 59 u.p.z.p. Bezsporna jest także okoliczność, że Skarżący nie byli stronami postępowania zakończonego tą decyzją oraz, że Skarżący nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest (realizowana) inwestycja. Przedmiot decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa inwestor nie zaś organ prowadzący dane postępowanie. Przedmiotem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia... 2012 r. (...) była inwestycja polegająca na budowie budynku mieszklanego. Należy zauważyć, że w postępowaniach tych ustala się jedynie potencjalną możliwość realizacji wnioskowanego przez Inwestora przedsięwzięcia. Jednocześnie w toku tych postępowań i równocześnie postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, ocenie nie może podlegać faktyczny sposób korzystania z takiego budynku przez inwestora, nawet w sytuacji, gdy inwestor zmierzał do "zalegalizowania" budynku z pominięciem procedury z art. 48 prawa budowlanego, jak wskazali Skarżący. Z przedłożonych organowi akt sprawy nie wnikało, jakoby przedmiotem tych decyzji była - jak twierdzą Skarżący-legalizacja budynku usługowego - makiety do zwiedzania. Ponadto z akt sprawy wynikało, że obszar oddziaływania tej inwestycji zamyka się w granicach terenu inwestycji, co zaznaczono we wniosku Inwestorów. Kolegium podniosło, że także Skarżący nie wykazali, że budowa budynku mieszkalnego (bo to było przedmiotem postępowania) oddziaływać będzie na nieruchomości stanowiące ich własność. Okoliczności powyższej nie potwierdzają także akta sprawy. W zaskarżonej decyzji wyraźnie podkreślono, że interesu prawnego Skarżący nie mogą opierać na normie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. albowiem przepis ten nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów, a jedynie wskazuje warunki, jakie muszą zostać spełnione i ocenione w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Nawet gdyby uznać, że zmierzenie inwestycyjne, którego dotyczyła kwestionowana decyzja Burmistrza Gmin K. (...) z dnia... 2012 r., jakkolwiek mogłaby zasięgiem swego oddziaływania wykraczać poza granice działek wskazanych jako teren inwestycji, to jednak takie potencjalne oddziaływanie obejmowałoby wyłącznie działki bezpośrednio przylegające do działki o nr.... Co za tym idzie za strony przedmiotowego postępowania mogli być uznani właściciele takich nieruchomości. Wystąpienia powyższego oddziaływania Skarżący w ogóle nie wykazali w swym wniosku. Z pewnością nie można przyjąć, aby przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne mogło bezpośrednio oddziaływać na działki położone w dalszym sąsiedztwie, w tym na działki Skarżących. Również w skardze Skarżący nie wskazali na jakikolwiek przepis prawa materialnego, z którego wywodzili istnienie po swej stronie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia... 2012 r. (...). Fakt, iż Skarżący są zainteresowani z różnych względów wyeliminowaniem z obrotu prawnego ww. ostatecznej decyzji, nie uzasadnia uznania Skarżących za stronę, bowiem nie jest to interes prawny w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. O istnieniu interesu prawnego nie może bowiem decydować jedynie sama wola podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem postępowania. Interes faktyczny co najwyżej oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to zainteresowanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłyby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Tym samym nie jest on tożsamy z interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., a jedynie taki uzasadniałby uznanie Skarżących za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Pismem z dnia 2 października 2015 r. pełnomocnik uczestników postępowania R. G. i R. G. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz uczestników kosztów postępowania, podtrzymując stanowisko wyrażone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uczestnicy postępowania podkreślili, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach jej terenu, co Kolegium prawidłowo przyjęło. Skarżący nie wykazali, iż z inwestycją można wiązać jakikolwiek negatywny wpływ na nieruchomości skarżących. Podkreślono, że statusu strony w postępowaniu administracyjnym nie może uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy.

Na rozprawie sądowoadministarcyjnej przeprowadzonej w dniu 6 października 2015 r. pełnomocnicy skarżących i uczestników postępowania podtrzymali dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik skarżących podniósł, iż przedmiotowy budynek mieszkalny spełnia w istocie funkcję budynku usługowo-turystycznego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w.... zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w.... z dnia... 2015 r. Nr. Zaskarżona decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia.... 2014 r. Nr.., którą stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia... 2012 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium uchyliło decyzję własną z dnia.... 2014 r. i umorzyło postepowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia... 2012 r.

Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji oraz wniesionej do sądu skargi, istota sporu sprowadza się w tym przypadku do ustalenia, czy skarżący J. C. - właściciel działki nr... oraz skarżąca G. W. - właścicielka działki nr..., które to działki nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji (działką nr...), mają przymiot stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr ewid..... obręb B., gmina K., w zakresie działki nr... zlokalizowanych na granicy działek...,.... Wskazać bowiem w tym miejscu należy, że tylko podmiot którego sfery prawnej dotyczy ostateczna decyzja administracyjna, ma prawo do złożenia wniosku o rozpoczęcie postępowania nadzwyczajnego z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że wobec braku regulacji dotyczącej problematyki stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zagadnienie powyższe regulują zasady ogólne określone w art. 28 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wiązanie przymiotu strony z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest przy tym akcentowane nie tylko w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 1018/11, Baza NSA), ale również w doktrynie, gdzie zauważa się, że określenie stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga wykazania związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązująca normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (B. Dobkowska, K. Klonowski, Strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (w:) Dziesięć lat polskich doświadczeń w Unii Europejskiej. Problemy prawnoadministracyjne Tom. II pod red. J. Sługockiego, Wrocław 2014, s. 526 - 527). Konsekwentnie, stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, poza wnioskodawcą, będą zawsze właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości inwestowanej oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji.

Powołane powyżej twierdzenie, zgodnie z którym przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy mają właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji jest uzupełniane przez prezentowane przez sądy administracyjne stanowisko, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być również właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Są to jednak wyjątki od zasady, mające uzasadnienie w konkretnej sprawie, co wynika najczęściej z uciążliwości planowanej inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98, niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 857/98, Wspólnota 2000, Nr 44, s. 51). Stanowisko powyższe akcentuje jedną z naczelnych zasad związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym, jaką jest konieczność ochrony interesów osób trzecich, o jakiej mowa w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. już na etapie planowania inwestycji. Konsekwentnie, jak wyjaśniono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 lutego 2013 r., (dostępny na stronach internetowych NSA w: w CBOSA), w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron powinien być określany możliwie szeroko, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Ustalenie kręgu stron postępowania wymaga określenia obszaru, na jaki inwestycja będzie oddziaływać. Podzielić należy stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1403/1 (dostępny w CBOSA), że obszar oddziaływania może mieć znaczenie przy ustalaniu kręgu stron postępowania, o ile oddziaływanie to jest regulowane przepisami prawa i podmioty legitymujące się uprawnieniami do nieruchomości znajdujących w obszarze tego oddziaływania mogą skorzystać z ochrony przewidzianej w tych przepisach. Oznacza to, że o możliwości bycia stroną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie przemawia sam fakt zlokalizowania nieruchomości na terenie objętym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzaną na potrzeby prowadzonego postępowania (co podniesiono w skardze), ale decydujące znaczenie ma fakt objęcia nieruchomości oddziaływaniem planowanej inwestycji, o ile znajduje ono swoje oparcie w treści obowiązujących przepisów prawnych. Co istotne, właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną tylko po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy, przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek, wynikający z przepisów prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 726/06, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 422/06, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1550/06, CBOSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 727/09, dostępny jw.).

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestorów (zarazem uczestników niniejszego postępowania sądowoadmionstracyjnego) o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium wezwało pełnomocnika skarżących do określenia ich własnego interesu prawnego lub obowiązku w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium następnie zweryfikowało powyższą kwestię i oceniło, na podstawie zgromadzonej dokumentacji, że oboje skarżący nie posiadali i nie posiadają interesu prawnego do występowania w postępowaniu w charakterze strony. W opinii Sądu zaskarżona decyzja została poprzedzona dogłębną analizą materiału dowodowego oraz przedstawionej organowi argumentacji skarżących, stosownie do treści art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Stanowisko Kolegium przedstawione w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd w całości podziela. Podkreślenia wymaga, że decyzją z dnia... 2012 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budynku mieszkalnego. Zatem prawidłowo Kolegium w zaskarżonej decyzji przyjęło, iż w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym badane są wyłącznie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z tak określoną inwestycją. Dla przeprowadzenia tej oceny żadnego znaczenia nie ma okoliczność jaką jest istniejący stan faktyczny, w tym przypadku wykazywane przez skarżących wykorzystywanie budynku na inny cel, aniżeli mieszkalny. Na tej podstawie nie można wywodzić interesu prawnego po stronie skarżących w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Na gruncie rozpatrywanej sprawy argumentacja skargi w tym zakresie jest zatem chybiona. Przy ustalaniu i ocenie legitymacji do skutecznego wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy bez znaczenia pozostają także okoliczności związane z podnoszą w skardze samowolą budowlaną czy niezgodnością inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi oraz przeciwpożarowymi. Interes prawny ocenia się wyłącznie w oparciu o art. 28 k.p.a., nie zaś o art. 156 k.p.a., określający podstawy stwierdzenia nieważność decyzji administracyjnej. Również sama, ewentualna sprzeczność decyzji z prawem, co może skutkować wszczęciem postępowania nadzwyczajnego z urzędu, nie daje podstaw do uznania istnienia interesu prawnego skarżących. Wymaganego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu nie można również wywodzić w sposób przedstawiony w skardze, iż ustalony sposób zabudowy na działkach inwestorów będzie rzutował na możliwość przyszłej zabudowy działek skarżących.

W ramach kontroli sądowej potwierdziło się ustalenie organów, że żadna z wyżej wymienionych działek skarżących nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestorów. Przedmiotem decyzji nie była też inwestycja, która mogłaby zostać zakwalifikowana jako przedsięwzięcie oddziaływujące na środowisko, a tylko w przypadku takiej inwestycji można byłoby mówić o szerszym zasięgu negatywnego wpływu projektowanego obiektu na otoczenie. Oddziaływanie inwestycji w postaci budynku mieszkalnego niewątpliwie ogranicza się do obszaru działki inwestorów. Organ pierwszej instancji słusznie zatem uznał, że dostępność działki inwestowanej i działek skarżących z tej samej drogi publicznej nie może być argumentem przekonującym o posiadaniu przez skarżących interesu prawnego. Z tych też przyczyn nie można mieć wątpliwości, że ostateczna decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia... 2012 r. nie wpływa na interes prawny skarżących, a w szczególności pogarsza ich sytuację prawną, co również oznacza, iż skarżący nie są stroną w rozumieniu art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a.

Kwestia prawidłowego określenia, czy skarżący mieli interes prawny do bycia stroną postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy z dnia... 2012 r. miała natomiast istotne znaczenie dla samego postępowania. Niewątpliwie, jak zasadnie Kolegium przyjęło, w sytuacji, gdy na etapie ponownego rozpatrywania sprawy w trybie nieważnościowym organ weryfikuje istnienie interesu prawnego podmiotu, na wniosek którego postępowanie nieważnościowe zostało, wszczęte, stwierdzenie braku legitymacji wnioskodawców winno skutkować uchyleniem decyzji, którą podjęto w wyniku rozpatrzenia takowego wniosku i umorzeniem postępowania nieważnościowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Zaskarżoną decyzję wydano mając na uwadze powyższe regulacje.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając przedmiotową decyzję prawidłowo uznało, że skarżący nie posiadają interesu prawnego do bycia stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika uczestników postępowania o zasądzenie kosztów postępowania, albowiem żądanie to stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 199 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadą, iż to strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie istnieją jakiekolwiek przepisy szczególne uzasadniające zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestników postępowania sądowoadministracyjnego kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji - i to niezależnie od wyniku sprawy.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w.... działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.