II SA/Po 57/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3120670

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2021 r. II SA/Po 57/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.).

Sędziowie WSA: Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz, Asesor Jan Szuma.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) lipca 2019 r., nr (...) w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o dodatku mieszkaniowym

I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta (...) z dnia (...) maja 2019 r., nr (...),

II. umarza postępowanie administracyjne.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprawy z odwołania J. K. reprezentowanego przez pełnomocnika procesowego, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta (...) z dnia (...) maja 2019 r. nr (...), wydaną w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o dodatku mieszkaniowym.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...) Kierownik Działu Świadczeń Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w (...), działając z upoważnienia Burmistrza Miasta (...), przyznał J. K. dodatek mieszkaniowy na okres od (...) lutego 2019 r. do (...) lipca 2019 r. w wysokości (...) zł miesięcznie. Decyzja stała się ostateczna w dniu (...) marca 2019 r.

W piśmie z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) Dyrektor Mieszkaniowego Zasobu Gminy Miejskiej (...) (dalej: Dyrektor MZGM) poinformował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w (...), że umowa najmu lokalu socjalnego zawarta z J. K. została wypowiedziana, w związku z tym od (...) marca 2019 r. świadczeniobiorca nie posiada tytułu prawnego do lokalu.

Decyzją z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) Burmistrz Miasta (...) (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) uchylił z dniem (...) lutego 2019 r. własną decyzję ostateczną z dnia (...) lutego 2019 r. przyznającą rzeczony dodatek, przyjmując za podstawę prawną art. 104 i art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ odwoławczy; organ II instancji) uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie prowadzone w trybie art. 163 k.p.a. stwierdzając, że żaden z przywołanych przez organ przepisów nie jest przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 163 k.p.a., pozwalającym na uchylenie lub zmianę decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego w tym trybie.

Następnie Burmistrz decyzją z dnia (...) maja 2019 r. nr (...), na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia (...) lutego 2019 r. przyznającej J. K. (dalej również: skarżący; zainteresowany) dodatek mieszkaniowy.

Pełnomocnik skarżącego wniósł odwołanie od tej ostatniej decyzji, wskazując przede wszystkim na wady wypowiedzenia umowy najmu, które czynią to wypowiedzenie nieskutecznym.

Kolegium stwierdziło, motywując swoje rozstrzygnięcie, że J. K. w dacie składania wniosku o dodatek mieszkaniowy (18 stycznia 2019 r.) posiadał tytuł prawny do zajmowanego lokalu socjalnego o pow. 31,60 m.kw. na podstawie umowy najmu tego lokalu, zawartej w dniu (...) grudnia 2015 r. (na czas określony od (...) stycznia 2016 r. do (...) grudnia 2020 r.) z Gminą Miejską w (...) - Mieszkaniowym Zasobem Gminy Miejskiej (...) i spełniał warunki metrażowe oraz dochodowe dla jednej osoby. Decyzja przyznająca świadczenie stała się ostateczna i wykonalna.

Zarazem organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 180 z późn. zm. (aktualnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2133 z późn. zm.]) jednym z podstawowych warunków przyznania dodatku mieszkaniowego jest posiadanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. W tym zakresie wskazał, że w toku wykonywania decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego organ I instancji powziął informację, że J. K. utracił z dniem (...) marca 2019 r. tytuł prawny do zajmowanego lokalu, albowiem umowa najmu tego lokalu została wypowiedziana na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234 z późn. zm. (aktualnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 611) - dalej: ustawa o ochronie praw lokatorów). Zdaniem organu II instancji utrata tytułu prawnego do lokalu stała się przesłanką stwierdzenia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wygaśnięcia decyzji z dnia (...) lutego 2019 r. o przyznaniu dodatku mieszkaniowego.

Kolegium uznało, że akta sprawy wskazują bezsprzecznie na to, iż (...) stycznia 2019 r. J. K. otrzymał wypowiedzenie umowy najmu lokalu mieszkalnego na podstawie art. 11 ust. 5 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, jako że najemca, mimo wielokrotnego upominania pisemnego, naruszał podstawowe swe obowiązki, wypełniając tym samym przesłanki wynikające z powołanego art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że okoliczność doręczenia wypowiedzenia zainteresowany potwierdził w piśmie z dnia (...) lutego 2019 r. skierowanym do Burmistrza Miasta (...), zatem wypowiedzenie jest prawnie skuteczne. Organ uznał, że zgodnie z przywołanym przepisem miesięczny termin wypowiedzenia - liczony nie później niż miesiąc naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego - upłynął z końcem lutego 2019 r. i z tym dniem J. K. utracił prawo do zajmowanego lokalu. Zdaniem organu II instancji fakt ten uzasadniał zastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepisprawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

J. K., reprezentowany przez L. G., w skardze na decyzję Kolegium powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zakwestionował skuteczność wypowiedzenia umowy najmu lokalu socjalnego podnosząc, że decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o dodatku mieszkaniowym została wydana bez podstawy prawnej.

Kolegium w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Regulacja ta stanowi lex specialis względem ogólnych zasad określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), w szczególności w odniesieniu do reguły określonej w art. 90 tej ostatniej ustawy.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji) dodatek mieszkaniowych przysługiwał m.in. najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych (pkt 1), a także osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny (pkt 5). Aktualnie przepis ten (który obowiązywał również w dacie orzekania przez organ II instancji) w pkt 1 stanowi, że dodatek przysługuje najemcom albo podnajemcom lokali mieszkalnych, zamieszkującym w tych lokalach, a w pkt 5 zamiast lokalu socjalnego wskazuje najem socjalny lokalu.

W niniejszej sprawie organy administracji publicznej wbrew zasadzie dochodzenia prawdy obiektywnej i obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie ustaliły z należytą starannością stanu faktycznego niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązek taki spoczywał na organach obu instancji i dotyczył okoliczności istotnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tylko stan faktyczny ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) może stanowić postawę do zastosowania przepisów prawa materialnego (do wykonania subsumcji prawnej).

W sprawie naruszone zostały przepisy postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W aktach administracyjnych znajdowały się jedynie informacje pochodzące od podmiotu wynajmującego skarżącemu lokal socjalny. Brak było samego dokumentu wypowiedzenia najmu lokalu, wskazującego określone przyczyny i skutek w postaci utraty prawa do lokalu socjalnego od (...) marca 2019 r. Skarżący kwestionował prawidłowość wypowiedzenia umowy przez MZGM, wskazując również inną datę tego wypowiedzenia, które miało zostać uczynione dopiero w dniu (...) lutego 2019 r. Co więcej, Dyrektor MZGM w piśmie z dnia (...) maja 2019 r. poinformował organ I instancji, że zostało wytoczone powództwo o opróżnienie, opuszczenie i wydanie lokalu socjalnego przy ul. (...) w (...), zajmowanego przez J. K. bez tytułu prawnego oraz, że jest on zobowiązany zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów co miesiąc uiszczać odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego. Żaden z organów przed wydaniem decyzji w sprawie wygaśnięcia decyzji o dodatku mieszkaniowym nie ustalił, czy i z jakim wynikiem zakończyło się postępowanie eksmisyjne, w szczególności, czy skarżący nie został objęty orzeczeniem sądowym o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, czy też - w aktualnym brzmieniu ustawy - o uprawnieniu do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu (art. 14). Tymczasem to sąd cywilny decyduje czy zasadne jest orzeczenie o braku uprawnienia do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu.

W takich warunkach organy niezasadnie stwierdziły, że skarżący zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. Pominęły również zbadanie, czy nie jest osobą oczekującą na zawarcie umowy najmu socjalnego lokalu (art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Skoro skarżący kwestionuje, że został skutecznie pozbawiony tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, a jednocześnie w aktach znalazła się informacja, że wytoczone zostało powództwo o eksmisję z lokalu socjalnego, należało ustalić czy faktycznie w tej sprawie toczy się postępowanie cywilne i jaki jest jego wynik. Brak takich ustaleń nie pozwalał na twierdzenie, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do lokalu ani też, że utracił prawo do dodatku mieszkaniowego. Zgodnie bowiem z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Prawomocne orzeczenie sądu powszechnego, który jest właściwy do orzekania w tym przedmiocie, może rozstrzygnąć o skuteczności wypowiedzenia, a będzie wywierało ono skutek ex tunc i może potwierdzić ciągłość stosunku prawnego łączącego skarżącego z wynajmującym (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II GSK 5460/16, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co więcej, okoliczności przedmiotowej sprawy, zdaniem Sądu w ogóle nie uzasadniały zastosowania instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepisprawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. może stanowić w konkretnej sytuacji faktycznej samoistną podstawę prawną orzeczenia stwierdzającego wygaśnięcie decyzji. Decyzja wiąże bowiem tak długo, jak długo mamy do czynienia z elementami decydującymi o istnieniu danego, skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie po wydaniu decyzji sytuacji czy układu stosunków społecznych, odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków. W tej sytuacji można mówić o bezprzedmiotowości decyzji, która oznacza nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia jej celu (tak NSA w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1908/07, dostępnym jw.). Niemniej jednak z wykładni przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Jeżeli więc stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepisprawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest jej bezprzedmiotowość, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. Jest tak nawet wówczas, gdy określone w tych przepisach przesłanki wygaśnięcia decyzji są mocno powiązane z bezprzedmiotowością decyzji. Z kolei, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, wówczas stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 525/07, dostępny jw.).

W ocenie tutejszego Sądu, tylko bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez stronę tytułu do zajmowania lokalu mieszkalnego (socjalnego) lub innego uprawnienia do pobierania dodatku mieszkaniowego w okresie realizacji decyzji przyznającej takie świadczenie daje podstawę do stwierdzenia, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wygaśnięcia decyzji o dodatku mieszkaniowym - a i to tylko przy założeniu, że stronie nie zostałaby udzielona ochrona sądowa w postaci orzeczenia o uprawnieniu do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu. Tymczasem po pierwsze, okoliczności faktyczne sprawy nie wskazywały jednoznacznie na to, że decyzja przyznająca dodatek mieszkaniowy stała się bezprzedmiotowa. Kwestia posiadania tytułu do zajmowania lokalu socjalnego, jak i prawa do dodatku mieszkaniowego nie była definitywnie rozstrzygnięta. Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że zaistniała tego rodzaju bezprzedmiotowość i skarżący utracił prawo do dodatku mieszkaniowego, należało zbadać pozostałe przesłanki, warunkujące zastosowanie omawianej instytucji. W sposób oczywisty nie zachodził warunek w postaci istnienia przepisu prawa, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji o dodatku mieszkaniowym. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych w art. 7 ust. 11 przewiduje sytuację, w której decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa (nieuregulowanie zaległości w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji wstrzymującej wypłatę dodatku mieszkaniowego). Nie jest to jednak ta sytuacja, którą wskazały organy w niniejszej sprawie, a przy tym skutek, o którym mowa w art. 7 ust. 11 powołanej ustawy, następuje z mocy prawa. Trudno również uznać, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o dodatku mieszkaniowym leży w interesie strony, skoro otrzymywanie go stanowi istotny element pomocy mieszkaniowej, umniejszając koszty związane z korzystaniem z domu lub lokalu mieszkalnego. Z kolei uznanie, że stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji leży w interesie społecznym wymagałoby jednoznacznego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i pewności, że skarżący ani nie dysponuje tytułem do zajmowanego lokalu, ani odpowiednim uprawnieniem orzeczonym przez sąd powszechny, tj. że nie spełnia warunku z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można było uznać wystąpienia przesłanki w postaci zaistnienia interesu społecznego. Wobec kwestionowania skuteczności wypowiedzenia umowy najmu i wytoczenia powództwa eksmisyjnego przez wynajmującego, nie było też podstaw do oczywistego przyjęcia, że w tej konkretnej sytuacji interes społeczny wymaga wydania orzeczenia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

W takich warunkach Sąd uznał, że organy nie tylko naruszyły w sposób istotny przepisy postępowania, ale przede wszystkim błędnie zastosowały w sprawie przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., który ma charakter materialnoprawny, bowiem określa skutki administracyjnoprawne stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (por. wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 1913/10, 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 733/06 i 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1675/19 - dostępne jw.). Po stronie organów doszło zatem do naruszenia prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., co uzasadniało zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta (...) z dnia (...) maja 2019 r.

Zarazem Sąd uznał, że w sprawie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. stanowi, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przywołany przepis jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracyjnego, wykonuje nałożony na organ obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2016 r. i wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1975/17 - dostępne jw.).

Sąd w niniejszej sprawie stwierdził, że po stronie organów obydwu instancji doszło do oczywistej obrazy prawa materialnego i procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.), polegającej na bezpodstawnym zastosowaniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. do sytuacji, w której nie zaszły konieczne przesłanki uprawniające do wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o dodatku mieszkaniowym. Wobec tego należało zastosować art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Nie tylko zasadne było uchylenie obydwu decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie, ale również umorzenie postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie powołanych przepisów orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.