II SA/Po 537/17, Zasada dobrego sąsiedztwa. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2422453

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2017 r. II SA/Po 537/17 Zasada dobrego sąsiedztwa.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński.

Sędziowie WSA: Wiesława Batorowicz (spr.), Tomasz Świstak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy

I.

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia (...) grudnia 2016 r. znak (...),

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę (...) zł ((...)) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) grudnia 2017 r., nr (...), Burmistrz R., dalej jako "Burmistrz", działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 788 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego z częścią socjalno-biurową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działki o nr ewid. (...) oraz na terenie działek o nr ewid. (...), (...) i (...) położonych przy Alejach (...) w R., gmina R.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie podniesiono, że w dniu (...) września 2015 r. A. M. wystąpił do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego z częścią socjalno-biurową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działki o nr ewid. (...) oraz na terenie działek o nr ewid. (...), (...) i (...) położonych przy Alejach (...) w R. Teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. W wyniku przeprowadzonego postępowania Burmistrz wydal decyzję z dnia (...) stycznia 2016 r. ustalającą warunki zabudowy na planowaną inwestycję, od której z zachowaniem terminu ustawowego odwołał się uczestnik postępowania T. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) marca 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie Burmistrz pismem z dnia (...) lipca 2016 r. wezwał wnioskodawcę do przedłożenia parametrów planowanego obiektu ze wskazaniem wielkości granicznych: minimalnych i maksymalnych tzw. "widełek", o których wypowiedziało się Kolegium w uzasadnieniu decyzji. Inwestor pismem z dnia (...) lipca 2016 r. określił parametry projektowanej inwestycji z podaniem wartości minimalnych i maksymalnych, przy czym zawnioskował o wysokość kalenicy budynku od 12,0 do 18,0 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem, co znacznie odbiegało od parametru określonego w pierwotnie złożonym wniosku tj. do I0 m. Zmianę uzasadnił tym, że nie byłoby możliwe zrealizowanie budynku o całkowitej wysokości do 10 m, przy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie wyżej niż 9,0 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem i przy kącie nacylenia dachu 150<300.

Następnie organ przytoczył treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyjaśniając, że w procedurze poprzedzającej wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Granice obszaru analizowanego o promieniu 90,0 m wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 1000 stanowiącej część graficzną niniejszej analizy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontowej granicy przedmiotowego terenu, czyli działek nr (...) i część nr (...) przylegających do drogi publicznej wojewódzkiej nr (...) (zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie"). W niniejszej sprawie wytyczono minimalny obszar analizowany, ponieważ jest on spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym oraz zawiera całą jednostkę funkcjonalno-przestrzenną. Obszar ten obejmuje tereny zabudowy: usługowej, usługowo-magazynowej, produkcyjno-magazynowej, produkcyjno-usługowej, oraz mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z towarzyszącymi budynkami garażowymi i gospodarczymi zlokalizowanej po przeciwnej stronie drogi wojewódzkiej, więc powiększenie obszaru analizowanego nie wpłynęłoby, w ocenie organu, na wyniki analizy. Tak określona wielkość obszaru analizowanego odpowiada prawu i jest uzasadniona przede wszystkim faktem istnienia na tym terenie zabudowy oraz racjonalnej całości urbanistycznej.

Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli zasada dobrego sąsiedztwa.

Przechodząc do poszczególnych wskaźników zabudowy podkreślono, że w odniesieniu do linii zabudowy, jest ona zlokalizowana w odległości ok. 16,0 - 38,0 m od linii rozgraniczające Aleje (...), w odległości ok. 4,0 - 32,0 m od linii rozgraniczające ulicę R., w odległości ok. 4,0 - 31,0 m od linii rozgraniczającą ulicę (...) oraz w odległości ok. 9,0 - 71,0 m od linii rozgraniczającej ulicę Towarową. Przedmiotowa działka o nr ewid. (...), na której planowany jest budynek handlowo - usługowy nie przylega do drogi, położona jest w odległości około 30 m. od granicy z dróg publiczną - Aleją (...), nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona została w odległości 4 m od granicy południowej działki, więc około 34,0 m od linii rozgraniczające powyższą drogę. Podane wartości linii zabudowy obiektów znajdujących się w granicach obszar analizowanego są bardzo zróżnicowane, więc ustalona dla nowego obiektu nieprzekraczalna linia zabudowy stanowi kontynuację linii zabudowy, która mieści się w przedziale ok. 16.0 - 38,0 m od linii rozgraniczającej Aleje (...).

Wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (obliczona szacunkowo na podstawie mapy) jest na terenie analizowanym zróżnicowany, przy czym średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynosi 20% Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, którym objęte zostało 37 działek. Organ I instancji zauważył, że maksymalna wartość tego wskaźnika w przypadku: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dostępnej z ulicy (...), znajdującej się po przeciwnej stronie drogi wojewódzkiej Alej (...), wynosi ok. 39.7% (działka o nr ewid. (...)); zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dostępnej z ulicy (...) wynosi 27,2% (działka o nr ewid.(...)), zabudowy produkcyjno-magazynowej dostępnej z ulicy (...) wynosi ok. 28,2% (działki o nr ewid. (...), (...), (...) i (...)), zabudowy usługowej dostępnej z ulicy (...) wynosi ok. 24,8% (działka nr (...)), natomiast najbliżej położona zabudowa usługowa (budynek sieci sklepów "(...)" dostępnej z Alei (...) wynosi ok. 37,7% (działki o nr ewid. (...), (...), 6I/11 i (...)). Ponieważ powierzchnia terenu objęta wnioskiem to około 0,4424 ha, maksymalna powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku usługowego ustalono na 1550 m2, ustalają wartość wskaźnika na 35%. Organ I instancji odwołał się przy tym do treści § 5 ust. 2 rozporządzania, który dopuszczał możliwość wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przechodząc do szerokości elewacji frontowej, wskazano, że na terenie analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej z tolerancją 20% wynosi 15,0 m., przy czym współczynnik powyższy jest bardzo zróżnicowany. Szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dostępnej z ulicy (...) (przeciwna strona drogi wojewódzkiej - Alei (...) kształtuje się w przedziale 10,0 m - 13,0 m, produkcyjno-magazynowej dostępnej z ulicy (...) wynosi 9,0 m i 83,0 m, (działki o nr ewid. (...), (...), (...) i (...)), produkcyjno-usługowej dostępnej z ulicy (...) wynosi 8,9 m i 3,9 m (działki o nr ewid. (...), (...) i (...)), usługowej dostępnej z ulicy (...) kształtuje się w przedziale 7,0 m - 12,0 m (działki o nr ewid. (...), (...), (...)), usługowej dostępnej z Alei (...) wynosi dla; budynku handlowego na działkach o nr ewid. (...), (...), (...), (...) (budynek sieci sklepów "(...)") ok. 24,0 m, dla budynku handlowego na działce o nr ewid. (...) ok. 20,0 m oraz dla budynku usługowego na działkach o nr ewid. (...) i (...) ok. 14,0 m. Organ odwołując się do treści § 6 rozporządzania uznał, że biorąc pod uwagę zróżnicowane szerokości elewacji frontowych budynków w granicach obszaru analizowanego ustalenie szerokości elewacji frontowej dla projektowanego budynku jest dopuszczalne w przedziale 30,0 m - 35,0 m. Określony w decyzji wskaźnik mieści się w granicach ustalonych dla obszaru analizowanego, choć jest wyższy niż wielkość średnia na tym obszarze.

Górną krawędź elewacji frontowej dla przedmiotowego budynku (spodu gzymsu, attyki. okapu głównego dachu) ustalono jako wartość zbliżoną do wniosku inwestora, w przedziale 5,0 - 9,0 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem. Ustalona wysokość jest zgodna z wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Zaznaczyć należy, iż z uwagi na przyjęty kąt nachylenia głównych połaci dachu do 15° proponuje się obniżenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 5,0 m. Przyjęcie takiej wartości ww. parametru umożliwi uzyskanie maksymalnego kąta nachylenia głównych połaci dachu. Planowana przez inwestora wysokość budynku 7.0 m -9,0 m, a uzasadnione wyżej ustalenie przez organ 5,0 m - 9,0 m mieści się w granicach wysokości zabudowy, zatem nie będzie naruszać ładu przestrzennego. Tym samym organ ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej z powołaniem się na przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynika z analizy urbanistycznej.

Odnosząc się do wysokości istniejącej zabudowy, ustalono, że nie może być ona wyższa niż 10,0 m. Wnioskowana wysokość kalenicy w zmianie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 28 lipca 2016 r. wynosiła 12.0 - 18,0 m od średniego poziomu terenu przez głównym wejściem. Organ I instancji zauważył jednakże, że wysokość kalenicy istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi nie więcej niż 10,0 m, co wynika wizji lokalnej i dokumentacji fotograficznej Dopuszczenie wysokości wnioskowanej przez inwestora, która znacznie odbiega od istniejącej wysokości budynków, zakłóci ład przestrzenny obszaru analizowanego i wprowadzi dysharmonię w przestrzeni, wiec organ nie znalazł uzasadnienia do ustalenia parametru zgodnie z wnioskiem inwestora i określił wysokość kalenicy nie wyższej niż 10,0 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem, która jest zgodna z wysokością zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Przechodząc do geometrii dachów istniejącej zabudowy podniesiono, że ustalony dla projektowanego budynku dach dwuspadowy jest kontynuacją geometrii dachów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. W związku z istnieniem w obszarze analizowanym również dachów płaskich dla projektowanej inwestycji dopuszczono taki rodzaj dach, co potwierdza dokumentacja fotograficzna. Przyjęty kąt nachylenia głównych połaci dachu do 15° przy powyższym rodzaju dachu znajduje swoje uzasadnienie w analizie więc ustalenie w tym zakresie odpowiada prawu.

Burmistrz podkreślił, że planowana inwestycja stanowi kontynuację parametrów: cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz gabarytów i formy architektonicznej a także intensywności wykorzystania terenu zabudowy wstępującej na tym obszarze. Teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego. Burmistrz zwrócił uwagę, że planowana inwestycja spełnia również pozostałe warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami. Organ I instancji odniósł się również szczegółowo do zarzutów stawianych przez uczestnika postępowania - T. M., wskazując m.in., że w przypadku, gdy wnioskowane parametry nie znajdują odzwierciedlenia w obszarze analizowanym, można ustalić inne parametry, które wynikają z przeprowadzonej analizy, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. M. podnosząc zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na braku kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez ustalenie ilości miejsc parkingowych na terenach już zagospodarowanych; art. 6 i 8 k.p.a. poprzez brak działania organu w oparciu o obowiązujące przepisy prawa - brak poszanowania dotychczasowego zagospodarowania terenu usankcjonowanymi decyzjami administracyjnymi; art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; naruszenie zasady równości polegające na rożnym określeniu ilości miejsc parkingowych dla podobnej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) marca 2017 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano treść przepisów regulujących procedurę wydawania decyzji o warunkach zabudowy, podtrzymując następnie stanowisko organu I instancji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. M. reprezentowany przez radcę prawnego M. P., podnosząc zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na braku kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez ustalenie ilości miejsc parkingowych na terenach już zagospodarowanych; art. 6 i 8 k.p.a. poprzez brak działania organu w oparciu o obowiązujące przepisy prawa - brak poszanowania dotychczasowego zagospodarowania terenu usankcjonowanymi decyzjami administracyjnymi; art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; naruszenie zasady równości polegające na rożnym określeniu ilości miejsc parkingowych dla podobnej inwestycji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obowiązkiem organów administracji publicznej było przeprowadzenie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, czego jednakże zaniechano. Mając powyższe na względzie wniesiono o przeprowadzenie: a) dowodu ze zdjęcia satelitarnego wraz z wpisanymi przedmiotowymi działkami, celem wykazania i udowodnienia, iż część działki objętej wnioskiem o warunki zabudowy jest już zabudowana i zagospodarowana w związku z czym nie może być przedmiotem ponownego zabudowania bez wcześniejszego postępowania o rozbiórkę, którego nie było; b) dowodu ze zdjęć lotniczych, na okoliczność wykazania, iż poza terenem pod planowany budynek pozostały teren jest zagospodarowany inwestycjami zgodnie z prawem budowlanym już zrealizowanych, oraz na okoliczność wykazania, iż wnioskodawca wprowadza w błąd organ administracji co do wielkości terenu wolnego i możliwego zagospodarowania; c) dowodu z dokumentacji Starostwa Powiatowego Powiatu (...), odnośnie działki (...), dotyczącej jej ostatniego podziału geodezyjnego celem wykazania, z jakiej działki została wydzielona, i czy w przeszłości działka pierwotna była przedmiotem postępowania o pozwolenie o budowę, ewentualnie o rozbiórkę; d) dowodu z postępowania o warunki zabudowy prowadzonego przed Burmistrzem R. w odniesieniu do budowy obiektu stacji benzynowej przy Alei (...) w R.

W dalszej części skargi podniesiono, że żaden z budynków przy ul. (...) nie ma cech zabudowy o szerokości elewacji frontowej o długości 15 m oraz wysokości całkowitej budynku - 9 m. W ocenie skarżącej, od ok. 12 lat Wójt Gminy D. konsekwentnie prowadzi politykę kontynuacji funkcji zabudowy jednorodzinnej niskiej tj. jednej kondygnacji z poddaszem użytkowym, a przede wszystkim nie wydaje zgód na dachy płaskie. Tym samym zaskarżona decyzja burzy harmonię obszaru analizowanego, względem wszystkich sąsiadów, a w szczególności względem przeciwległego budynku do planowanych budynków (w szczególności co do dostępu światła dziennego).

Zaskarżona decyzja wyznacza warunki znacząco rozszerzone w stosunku do warunków zabudowy wydawanych wobec dotychczasowych nowych budynków. W ocenie skarżącego analiza wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazuje, że w istocie planuje on realizację budynku mieszkalnego o wysokości 9 m z dwoma kondygnacjami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 19 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi, podnosząc dodatkowo, że w przedmiotowej sprawie nie zostały zbadane szczegółowe warunki zabudowy, w szczególności, co do miejsc parkingowych oraz terenu biologicznie czynnego. Wskazanie, jako terenu inwestycji części działki nr (...) stanowi próbę oszukania organu, gdyż jest to teren zainwestowany i użytkowany jako teren stacji benzynowej. W przypadku realizacji inwestycji teren należący do skarżącego będzie wykorzystywany jako parking obsługujący planowaną inwestycję.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego z częścią socjalno-biurową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działki o nr ewid. (...) oraz na terenie działek o nr ewid. (...), (...) i (...) położonych przy Alejach (...) w R., gmina R.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491).

Obowiązywanie w polskim systemie prawnym zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmuje się, że prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego ze wszystkich stron działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, Baza NSA), przy czym granica wyznaczonego terenu z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że jak wskazuje analiza akt sprawy obszar analizowany został wyznaczony w sposób nieprawidłowy, a w konsekwencji za wadliwe uznać należało zarówno rezultaty analizy urbanistycznej, jak i same warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy.

Jak powyżej wskazano, stosownie do treści § 3 ust. 2 powołanego powyżej rozporządzenia teren analizowany wyznacza się w oparciu o front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przedmiotowej sprawie organy uznały, ze działką frontową, położoną przy drodze publicznej stanowią działki nr (...) oraz część działki nr (...), a więc ta część działki nr (...), na której, według inwestora ma być zrealizowana planowana inwestycja. Organ wadliwie przyjął przy tym, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwia samodzielne wyodrębnienie przez inwestora części działki, na której możliwe jest zrealizowanie inwestycji. Tymczasem przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez użyte sformułowanie - front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - jednoznacznie wskazuje, że takie działanie jest niedopuszczalne. Inwestor nie może bowiem samodzielnie wyodrębnić części działki, na której ma być zrealizowana inwestycja, bo terenem inwestycji jest cała działka, a więc w omawianym przypadku, cała działka nr (...). Słusznie zwraca uwagę skarżący, że działanie inwestora, a wraz za nim organów, doprowadziłoby w niniejszej sprawie do sytuacji, w której mogłoby dojść do zafałszowania rzeczywistych parametrów planowanej inwestycji oraz określenia zasad kształtowania ładu przestrzennego na terenie analizowanym.

Przyjęcie, za inwestorem, że terenem inwestycji nie jest cała działki nr (...), lecz jedynie je fragment - samodzielnie określony przez inwestora, spowodował, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób wadliwy, obejmując nie całą szerokość działki nr (...), lecz jedynie jej fragment. W konsekwencji nie można przyjąć warunków zabudowy określonych na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, gdyż ta jest wadliwa i nie obejmuje całego terenu, który powinien zostać poddany analizie. Tym samym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uznać należało za przedwczesne.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do prawidłowego określenia terenu inwestycji, przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w niniejszym wyroku oraz do przeprowadzenia prawidłowej analizy urbanistycznej.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.