Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1976932

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 29 października 2015 r.
II SA/Po 508/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik.

Sędziowie WSA: Barbara Drzazga (spr.), Tomasz Świstak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia... 2015 r. Nr.. w przedmiocie warunków zabudowy

I.

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia... 2014 r. nr...znak...,

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej Spółki kwotę... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia... 2015 r. nr. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania A. S.A. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia... 2014 r. nr 181/2014 znakUA-III-U07.6730.1090.2011 o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z pomieszczeniami usługowymi i handlowymi w poziomie przyziemia, garażem podziemnym, powierzchniami utwardzonymi i infrastrukturą techniczną oraz zjazdem z ul. M. przewidzianej do realizacji na terenie działek nr 5/24, 5/40, 5/39, 5/42, 5/41, 5/38, ark. 40, obręb Junikowo, położonych w P. przy ul. M., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta P., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku inwestora - A. S.A., decyzją z dnia... 2014 r. odmówił ustalenia warunków dla wyżej przedstawionego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu 2 sierpnia 2011 r. inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji. Po kilkukrotnym uzupełnieniu wniosku, uzyskaniu uzgodnień i opinii (Zarządu Dróg Miejskich i Miejskiej Pracowni Urbanistycznej) decyzją z dnia... 2012 r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, stwierdzając, że planowany sposób zagospodarowania terenu nie kontynuuje funkcji zagospodarowania terenu, parametrów i cech zabudowy budynków występujących w obszarze analizowanym.

W związku z odwołaniem wnioskodawcy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia... 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, że organ I instancji nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu prawnego sprawy. Jednocześnie nakazano, aby rozpatrując ponownie sprawę dokonać rzetelnej analizy stanu terenu oraz prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany.

Ponownie rozpoznając sprawę uaktualniono wykaz stron postępowania, wnioskodawcę wezwano do dostarczenia oryginałów map zasadniczych obejmujących swoim zasięgiem teren niezbędny do wykonania analizy urbanistycznej (obszar wokół terenu inwestycji o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem), przedłożenia aktualnej opinii E. Sp. z o.o. co do możliwości zapewnienia dla przedsięwzięcia energii elektrycznej oraz umowy zawartej z B. S. A. na wykonanie brakującego odcinka sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej. Wniosek uzupełniono o brakujące dokumenty.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego Prezydent Miasta P. decyzją z dnia... 2013 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, wskazując, że nie spełnia ona punktu pierwszego z pięciu wymaganych warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), dalej: u.p.z.p., nie stanowi bowiem kontynuacji istniejącej zabudowy, w szczególności nie kontynuuje funkcji sąsiedniej zabudowy.

W wyniku odwołania inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia... 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznawszy, że konieczne jest zweryfikowanie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego oraz dokładne i szczegółowe odniesienie się do rzeczywistego charakteru zabudowy występującej w obszarze analizowanym i jej parametrów.

Organ I instancji ponownie uzyskał uzgodnienie Zarządu Dróg Miejskich oraz opinię Miejskiej Pracowni Urbanistycznej co do zgodności przedsięwzięcia z planowanym na części wnioskowanego terenu docelowym układem transportowym, a także stanowisko Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, Inspektorat w P. w sprawie możliwości odprowadzania ścieków deszczowych z planowanej inwestycji poprzez kanał deszczowy w ul. M., istniejący kolektor deszczowy w ul. Ż. i dalej do rowu melioracji szczegółowych "S.".

W piśmie z dnia 11 sierpnia 2014 r., pełnomocnik inwestora poinformował, iż w opracowywanym obecnie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. planowana jest zmiana przeznaczenia wnioskowanych działek na funkcję MW/U - przeważająca funkcja mieszkaniowa (w obecnym Studium teren oznaczony jest symbolem Uln/P3n - funkcja usługowa / dopuszczenie m.in. baz składów, hurtowni, zakładów recyklingu i innych baz technicznych), podkreślając, że o powyższym nie informowała Miejska Pracownia Urbanistyczna.

W rezultacie Prezydent Miasta P. decyzją z dnia... 2014 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uznając, że nie spełnia ona wymogu kontynuacji funkcji, szerokości elewacji frontowej oraz sposobu zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu wyjaśniono motywy rozstrzygnięcia.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję na skutek odwołania inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wstępie wyjaśniło istotę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, następnie powołało przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia... 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Podkreślono, że prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych.

Kolegium podało, iż obszar analizowany wyznaczono w niniejszej sprawie w promieniu 345 m od granic terenu objętego wnioskiem (3x115 m), działki, przez które przebiega granica wyznaczonego obszaru, zostały uwzględnione w analizie w całości, a granica obszaru analizowanego została wyznaczona wzdłuż granic tych działek, które zostały włączone do analizy. Ponadto obszar analizowany został dodatkowo rozszerzony w kierunku północno-zachodnim o kwartał zabudowy ograniczony ulicami Ż., N. i W., bowiem tak wyznaczony obszar obejmuje teren stanowiący całość urbanistyczną, w skład której wchodzi 238 działek zabudowanych. Jego granice stanowią ul. Ż. (od zachodu), ul. N. (od północnego-zachodu), ul. W., ul. Z. i fragment ul. M. (od północnego-wschodu), ul. O. (od południowego-zachodu), ul. W. i ul. L. (od południowego-wschodu). W opinii organu II instancji wyznaczony obszar był wystarczający dla określenia funkcji i parametrów sąsiedniej zabudowy mającej wpływ na kształtowanie nowej zabudowy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z analizy zagospodarowania przestrzennego terenu wynika, że w obszarze objętym analizą występuje zabudowa o zróżnicowanej funkcji, przy czym tworzy ona przestrzennie czytelne i wyodrębnione kwartały, które cechuje podobna funkcja oraz sposób kształtowania parametrów architektonicznych. Dlatego cały teren podzielono na enklawy zgodnie z podobną funkcją i sposobem kształtowania zabudowy. Każda z nich tworzy pewną urbanistyczną całość:

enklawa 1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej na południe od linii kolejowej z zabudową przy ul. R., O., W., O., K., W. i L.;

enklawa 2 - obszar dwóch zespołów budynków mieszkalnych wielorodzinnych - przy ul. Ż.... (w formie 3 szeregów) oraz przy ul. Z. (w formie 2 szeregów), z dominującą na pozostałym obszarze przy ul. J. i N. zabudową mieszkaniową jednorodzinną (jeden budynek wielorodzinny przy ul. J....) oraz występującą zabudową usługową - przy ul. N...., przy ul. Z. (hostel); enklawa 3 - obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej położonej przy ul. Ż., P. i M., przy czym przy ul. P.... występują również 2 budynki wielorodzinne 4-lokalowe;

enklawa 4 - obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, położony przy ul. W. oraz 4 budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi przy ul. Z.... i sąsiadującą stacją paliw;

enklawa 5 - obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położony przy ul. M. i Ż., przy czym przy ul. M...., na działce położonej bezpośrednio przy terenie inwestycji, znajduje się zakład produkcyjno-usługowy (produkcja i sprzedaż wyrobów budowlanych z tworzyw sztucznych);

enklawa 6 - teren objęty niniejszym postępowaniem, pomiędzy ul. W., N., Z., Ż. i M., z zabudową usługową, magazynową i produkcyjną, a także a placami składowymi, bazami, obiektami związanymi z dystrybucją towarów; w najbliższym sąsiedztwie inwestycji (w kierunku zachodnim) znajduje się zabudowa biurowa (od strony ul. Ż.) i magazynowa (w głębi nieruchomości, działka nr...), dalej tereny drukarni (produkcja) przy ul. Ż...., a na północ występują budynki magazynowe, biurowe i produkcyjne (A.).

Kolegium wskazało, że w zakresie parametrów zabudowy analiza wykazała, że budynki mieszkalne jednorodzinne mają zazwyczaj 2 kondygnacje nadziemne, a budynki mieszkalne wielorodzinne mają wysokość do 3 kondygnacji nadziemnych. Budynki usługowe i produkcyjne posiadają zazwyczaj do 3 kondygnacji nadziemnych (wysokość od 5 m do 20m). Budynek przy ul. W. posiada natomiast wysokość do 15m. Średni wskaźnik zabudowy wynosi ok. 26%. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków dla obszaru analizowanego wynosi 12m. Budynki mieszkalne mają dachy płaskie i skośne. Budynki usługowe i produkcyjne mają dachy płaskie lub o niskim kącie nachylenia. Linia zabudowy na działce sąsiedniej przy ul. M.... przebiega skośnie, w odległości od 8 do 13 m od pasa drogowego ul. M. (której docelowy przebieg ulegnie zmianie). Budynki po wschodniej stronie ul. Ż. usytuowane są w odległości 12-13 m od pasa drogowego, a po zachodniej stronie - w odległości 4-6m.

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji uznał, że zabudowa o planowanej funkcji - mieszkalnej wielorodzinnej na obszarze o przeznaczeniu produkcyjnym, przyjętym jako jej sąsiedztwo, godziłaby w zastany stan rzeczy, nie dając się pogodzić z istniejącą funkcją. Zespół zabudowy wielorodzinnej na pewno nie tworzyłby wśród kompleksu hal i budynków produkcyjno-magazynowych harmonijnej całości, zatem nie wkomponowałby się z charakterystycznymi tylko jemu cechami i gabarytami w otaczającą go przestrzeń.

Następnie Kolegium w zakresie szerokości elewacji stwierdziło, że analiza wykazała, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi ok. 12m, a skoro wnioskowana szerokość elewacji ma wynosić 44,2 m (przekracza średnią o ok. 32,2m) to inwestycja nie kontynuuje średniej szerokości elewacji w obszarze analizowanym.

Kolegium stwierdziło, iż kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Jednakże w niniejszej sprawie nowa zabudowa ewidentnie kolidowałaby z istniejącą w obszarze analizowanym. Największe zastrzeżenia budzi bowiem przede wszystkim funkcja i skala wnioskowanej zabudowy. Dlatego organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż analizowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji i zasad dobrego sąsiedztwa.

Zaznaczyło również, że ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnych, bowiem mówiąc najprościej nie są źródłem prawa.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planowana inwestycja nie spełnia łącznie pięciu warunków wynikających z art. 61 ust. 1. Istniejące sąsiedztwo zabudowy potwierdziło brak spełnienia kryterium "dobrego sąsiedztwa" związanego z kontynuacją funkcji budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja nie powtarza jednego z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, ani nie stanowi uzupełnienia którejś z istniejących funkcji, dając się z nią pogodzić i z nią nie kolidując. Istniejący sposób zagospodarowania obszaru analizowanego nie stanowi przesłanek do ustalenia parametrów dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium równocześnie uznało, że sporządzoną analizę urbanistyczno-architektoniczną wykonana prawidłowo, a także wnioski jakie wysnuł z niej organ I instancji zasługiwały na aprobatę. Ponadto zasady prowadzenia postępowania przez organ I instancji określone w k.p.a. nie zostały naruszone. Organ I instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w oparciu o treść art. 77 § 1 k.p.a. oraz dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

A. S.A. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia... 2015 r., zarzuciło organowi odwoławczemu naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na ograniczeniu pojęcia działki sąsiedniej wyłącznie do enklawy 6 oraz przyjęciu, że planowania inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, średniej szerokości elewacji oraz sposobu zagospodarowania terenu,

- 3 i § 6 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...),

- art. 138, art. 107 § 3, art. 15, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W motywach skargi zarzucono organom orzekającym, iż pomimo, że dla celów analizy wyznaczono prawidłowo obszar analizowany, to następnie w jego ramach wytyczono 6 enklaw i ustaleń dokonano na podstawie sposobu zagospodarowania tylko jednej z nich, stanowiącej najbliższe otoczenie terenu planowanej inwestycji. Skarżąca wskazała, iż oznacza to naruszenie art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia. Wskazano, że spośród wszystkich enklaw w 5 z nich istnieje zabudowa mieszkaniowa, w tym wielorodzinna, a więc odpowiadająca funkcji inwestycji. Zdaniem skarżącej aprobata takiego postępowania stanowi zagrożenie dla zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Wskazano też, że jakiegokolwiek uzasadnienia nie miał podział, w wyniku którego oddzielono wnioskowany teren od południowej części składającej się z zabudowy mieszkaniowej. Fakt bowiem, że pomiędzy wnioskowanym terenem a południową stroną przebiegają tory nie pozbawia w żaden tych dwóch obszarów waloru bezpośredniego sąsiedztwa. Zdaniem skarżącej spółki błędem było ograniczenie pojęcia działki sąsiedniej wyłącznie do obszaru enklawy 6. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem zgodnie, że wszystkie działki w obszarze analizowanym mają tę cechę.

Polemizując z argumentacją organów, iż lokalizacja planowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie ruchliwych torów kolejowych nie predysponuje tego terenu do zmiany jego przeznaczenia, skarżąca wskazała, iż po stronie południowej, w jeszcze bliższym sąsiedztwie torów znajdują się domki jednorodzinne, a ponadto organy w żaden sposób nie wykazały, aby poziom hałasu dla tego terenu przekraczał jakiekolwiek normy.

Strona skarżąca zakwestionowała również argumentację organów, jakoby powstaniu na przedmiotowym terenie miało się sprzeciwiać sąsiedztwo zakładów produkcyjnych. Podniosła, iż w sąsiedztwie tych zakładów istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna przy ul. Ż..... W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zaś, że gdzie w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, w tym wielorodzinna, tam warunek kontynuacji funkcji jest bezsprzecznie spełniony, a sprzeczność planowanej inwestycji z wymogami kontynuacji funkcji i sposobu zagospodarowania terenu stanowiące podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy, musi być oczywista. W razie wątpliwości w zakresie spełnienia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wykładnia systemowa nakazuje rozstrzygać je na korzyść inwestora.

Odnosząc się do kwestii spełnienia wymogu średniej szerokości elewacji frontowej wskazano na niekonsekwencję organów polegającą na uwzględnieniu całego obszaru analizowanego, podczas gdy funkcję rozpatrywano jedynie w kontekście enklawy 6. obszaru. Organy nie wyjaśniły zaś powodów takiego rozróżnienia sposobu oceny. Jednocześnie skarżąca podniosła, że skoro planowana szerokość elewacji frontowej wynosi 44,2 m, a średnia szerokość elewacji w enklawie wynosi 44 m, to spełnione zostały wymogi rozporządzenia. Dodatkowo zarzucono brak prawidłowości wyliczenia w analizie urbanistycznej średniej szerokości elewacji frontowej (12 m), podczas gdy wynosi ona 16,5 m (gdy przyjmie się średnie enklaw) lub 19,5 m (gdy przyjmie się poszczególne szerokości z całego obszaru). Nawet zaś gdyby ten wskaźnik odbiegał od możliwych do przyjęcia w tym obszarze, organ powinien umożliwić inwestorowi dostosowanie parametru planowanej zabudowy do wniosków analizy urbanistycznej. W niniejszej sprawie tego nie zapewniono. Ponadto organy nie wskazały, dlaczego nie zastosowano § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszczającego możliwość wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżąca spółka wskazała, że Kolegium nie dokonało żadnych własnych ustaleń, dokonując wiernego odzwierciedlenia uzasadnienia decyzji organu I instancji. Ponadto w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczącego hałasu.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 29 października 2015 r. pełnomocnik skarżącej spółki podkreślił, że inwestor działał w zaufaniu do przepisów prawa i organów, zaś w obowiązujących przepisach prawa brak jest zapisów umożliwiających wydzielanie enklaw urbanistycznych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, albowiem wydane w niniejszej sprawy decyzje organów obu instancji zostały wydane niezgodnie z prawem.

Na wstępie zważyć należy, iż organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy jest związany przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który nakazuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy o ile łącznie spełnione są warunki:

1)

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2)

teren ma dostęp do drogi publicznej;

3)

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4)

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5)

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydane w oparciu o delegację zawartą w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) wskazuje, że właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 upzp (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 rozp.), średni wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 rozp.), średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6 rozp.), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozp.), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8 rozp.).

Odnosząc się do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, że rozstrzygnięcia organów orzekających nie spełniają wymogów wszystkich z wymienionych wyżej przepisów.

W pierwszej kolejności należy odnieść do wyznaczenia obszaru analizowanego, którego cechy, parametry i wskaźniki stały się podstawą odmownych decyzji w niniejszej sprawie. Otóż Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż granice obszaru analizowanego, w świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia, zostały wyznaczone prawidłowo jako trzykrotna szerokość frontu terenu objętego inwestycją tj. 3 x 115 m = 345 m, uwzględniając wszystkie działki w całości objęte promieniem tej wielkości. Zastrzeżenia Sądu budzi jednak fakt, iż obszar ten wyznaczono na kopii nieaktualnej mapy zasadniczej w skali 1:1000. Otóż ostatnią, miarodajną dla wydanych rozstrzygnięć, będących przedmiotem kontroli Sądu, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzono w dniu 25 czerwca 2014 r. (k. 414 akr adm.), posługując się kopią mapy zasadniczej z 16 kwietnia 2013 r. (k. 423 akt adm.), przedłożoną przez inwestora w dniu 26 kwietnia 2013 r., który zaznaczył, że mapa jest nieaktualizowana (k. 274 akt adm.). W ocenie Sądu tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję. W judykaturze wskazuje się, iż żaden przepis nie nakazuje wprost, że mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, musi być mapą aktualną, ale wymóg ten wynika zarówno z art. 7 i art. 104 k.p.a., jak i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także z § 9 rozporządzenia, który stanowi, że mapa ta stanowi część graficzną analizy oraz załącznik do decyzji. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1482/09, LEX nr 589168). Okoliczność ta jest tym bardziej istotna w sytuacji, gdy mapa którą posługuje organ może nie odzwierciedlać istniejącej zabudowy, mogącej mieć istotny wpływ na wyznaczenie przyszłych parametrów zabudowy. Wobec powyższego, okoliczność ta mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gwoli wyjaśnienia Sąd pragnie wskazać, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Stąd tak istotna jest aktualność mapy, na której wyznaczono obszar analizowany i w oparciu o którą przeprowadzono analizę. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż co prawda obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, to nie można uznać, iż analiza została przeprowadzona w sposób odpowiadający obecnie obowiązującej regulacji prawnej, albowiem nie ma pewności, że stan faktyczny, który odzwierciedla był aktualny na dzień przeprowadzenia analizy.

Już samo to naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania - zdaniem Sądu - sprawia, że uchylenia wymagały zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. Nie można bowiem, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (analizę w jej graficznej części) stwierdzić, czy istniały podstawy do odmowy udzielenia skarżącej spółce warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Niemniej jednak Sąd uznawszy, z powodu dbałości o poprawność przyszłych rozstrzygnięć organów orzekających oraz z uwagi na ekonomikę procesową, że niezbędne jest ustosunkowanie się do przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej, jej wyników i opartych na niej decyzji organów obu instancji.

W pierwszej kolejności Sąd pragnie odnieść się do rozstrzygnięcia przez organy orzekającej w zakresie uznania niespełniania przez przedmiotową inwestycję przesłanki kontynuacji funkcji. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przesłanka kontynuacji funkcji jest spełniona, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w tym zakresie. Określona w tym przepisie zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., II OSK 984/2011, Lexis.pl nr 5143167). Tym samym teren, na którym planowana jest inwestycja, nie musi bezpośrednio graniczyć z działką zabudowaną. Jeśli działka, na której planowana jest inwestycja, nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną, niemniej jednak znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich czy terenach rozproszonej zabudowy letniskowej (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/2007, Lexis.pl nr 2118199). W wyroku z 20 marca 2012 r. (II OSK 10/2011, Lexis.pl nr 5143167) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ustawa nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej, a w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy, organ I instancji dokonując analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu podzielił wyznaczony obszar analizowany na tzw. enklawy. Działanie to uzasadnił wskazując, że wyróżniają się one podobną funkcją i sposobem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Podał, że teren, na którym zaplanowano inwestycję znajduje się w 6. Enklawie, której granice wyznaczają ul. W., N., Z., Ż. i M. W wyniku analizy Prezydent Miasta P. stwierdził, że w obszarze tym występuje zabudowa usługowa, magazynowa i produkcyjna, a także place składowe, bazy i obiekty związane z dystrybucją towarów. W najbliższym zaś sąsiedztwie terenu inwestycyjnego na zachód znajduje się zabudowa biurowa (przy ul. Ż.) i magazynowa (w głębi nieruchomości, działka nr...), dalej tereny drukarni przy ul. Ż...., a na północ - budynki magazynowe, biurowe i produkcyjne należące do inwestora. Uznano, że zamierzenie nie kontynuuje funkcji w obrębie enklawy stanowiącej urbanistyczną całość. Wprawdzie w granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa jedno - i wielorodzinna, ale zabudowa ta występuje w odrębnych enklawach stanowiących odrębną urbanistyczną całość, co wynika jasno z mapy stanowiącej część graficzną analizy. Organ I instancji stwierdził, że skoro obszar analizowany nie tworzy urbanistycznej całości, to pojęcie działki sąsiedniej ograniczono do części tego obszaru, w której położony jest wnioskowany teren, czyli obszaru enklawy 6.

W ocenie Sądu stanowisko organów orzekających w tym zakresie jest chybione. Po pierwsze rację ma skarżąca spółka twierdząc, iż trudno uznać - jak przyjął organ I instancji - by wyodrębnienie enklaw celem dokonania analizy poszczególnych cech, wskaźników i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu było uzasadnione. Tak z części graficznej analizy, jak i tekstowej nie wynika, by poszczególne enklawy w rzeczywistości tworzyły odrębne całości urbanistyczne. Nie stanowią one ani kwartałów zabudowy, ani nie można stwierdzić, by w ich obrębach występował konkretny dominujący, czy wręcz jedyny sposób zabudowy i zagospodarowania terenu. Słusznie wskazuje skarżąca spółka, że w enklawie 6. obejmującej teren, na którym zaplanowano inwestycję istnieje zabudowa usługowa, magazynowa, produkcyjna, place składowe, bazy, obiekty związane z dystrybucją towarów, a w najbliższym sąsiedztwie w kierunku zachodnim zabudowa biurowa i magazynowa, za nią zaś tereny drukarni. Z kolei na północ występują budynki magazynowe, biurowe i produkcyjne. Już sama charakterystyka zabudowy i zagospodarowania tej enklawy pokazuje, że nie tworzy ona pewnej wyodrębnione urbanistycznie przestrzeni. Równie dobrze teren objęty planowaną inwestycją organ I instancji mógł włączyć do sąsiedniej enklawy 4., który - jak wskazuje - obejmuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami położoną przy ul. W. oraz 4 budynki mieszkalne wielorodzinne przy ul. Z...., a obok nich stację paliw. Zdaniem Sądu tę z kolei enklawę 4. można było ująć wspólnie z sąsiadującą enklawą 5., z uwagi na ich podobieństwo urbanistyczne. Zarówno w obrębie 4. jak i 5. enklawy występuje bowiem zabudowa mieszkaniowa, z tym że w enklawie 5. zabudowa mieszkaniowa ma charakter jednorodzinny (przy ul. M. i Ż.) i towarzyszy jej - bezpośrednio przy terenie objętym planowaną inwestycją - zakład produkcyjno-usługowy. Zarówno enklawa 4., jak i 5. znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego inwestycją, przylegają do ul. M. i znajdują się po tej samej stronie torów kolejowych. Wydaje się więc, że próba włączenia terenu inwestycji do enklawy 6. służyło organowi I instancji wykazaniu, że w obszarze, który - zdaniem organu - stanowi pewną urbanistyczną całość (czego Sąd nie podziela), nie występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Działanie to narusza zdaniem Sądu zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., jak również stanowi naruszenie przepisu art. 80 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność - w tym wypadku spełnienie przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy - została udowodniona. Reasumując stwierdzić należy, że z przedłożonego materiału dowodowego (w szczególności analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) wynika, że w bliskim - w stosunku do wielkości obszaru analizowanego - sąsiedztwie terenu objętego planowaną inwestycją znajdują się tereny o funkcji mieszkaniowej (wielorodzinnej i jednorodzinnej), a tym samym spełniony został warunek kontynuacji funkcji. Pomimo zatem, że w sąsiedztwie znajduje się również kompleks hal i budynków produkcyjno-magazynowych, nie sposób uznać, wziąwszy pod uwagę zasadę wolności zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie wkomponuje się w otaczającą przestrzeń.

W ocenie Sądu powtórnej analizy wymaga również badana przez organy orzekające kwestia szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy w kontekście zabudowy istniejącej na działkach w obszarze analizowanym. Organy ograniczyły się do stwierdzenia, że szerokość elewacji frontowej przedmiotowej inwestycji wynosi 44,2 m, a skoro średnia szerokość elewacji frontowej w elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 12 m to nie został spełniony warunek kontynuacji średniej szerokości elewacji frontowej. Zważyć jednak należy, iż organy orzekające nie wyjaśniły dlaczego przyjęły, że szerokość elewacji frontowej planowanej przez skarżącą spółkę inwestycji wynosi 44,2 m. Zwrócić należy uwagę, że inwestycja ta zakłada powstanie kompleksu budynków. Spośród nich od strony frontu działki znajdują się dwa niepołączone ze sobą budynki. Zaznaczyć należy, iż zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia za front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia określa, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednakże, zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z analizy urbanistycznej, jak i z uzasadnienia decyzji wydanych w niniejszej sprawie nie wynika dlaczego organy przyjęły taką wielkość szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy. Nie wyjaśniono, czy jest to suma szerokości elewacji frontowych budynków planowanych od strony ul. M., czy może suma tych szerokości łącznie z terenem pomiędzy tymi budynkami. Ponadto organy pomimo obszernej analizy urbanistycznej nie wyjaśniły też, dlaczego niedopuszczalne było wyznaczenie innej aniżeli średnia szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Dlatego w ocenie Sądu działania w tym zakresie wymagają szerszych wyjaśnień. Na marginesie Sąd pragnie stwierdzić, że w sytuacji, gdy od frontu terenu objętego planowaną inwestycją znajdują się dwa budynki wskaźnik szerokości elewacji frontowej dla inwestycji powinno ustalać mając na względzie sumę szerokości obu budynków pod warunkiem, że jeden z nich nie jest w głębi terenu objętego inwestycją.

Ustalenia organów w zakresie dopuszczalnego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wymagają ponowienia z uwagi na nieaktualność mapy zasadniczej, w oparciu o którą określono średni wskaźnik wielkości zabudowy w obszarze analizowanym. Ponadto ów wskaźnik powinien być określany jako średni nie dla poszczególnych enklaw, lecz jako średni dla wszystkich nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru analizowanego.

Zdaniem Sądu zarówno z analizy urbanistycznej, jak i uzasadnień decyzji organów I i II instancji nie wynika precyzyjnie jakie przyjęto ustalenia dla nowej zabudowy odnośnie linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachów. Organ wskazały bowiem, jaki jest stan faktyczny w obszarze analizowanym w tym zakresie, jednakże nie odniosły go do wskaźników i parametrów określonych przez inwestora. Równocześnie w uzasadnieniu decyzji z dnia... 2014 r. organ I instancji stwierdził, nie wyjaśniając szerzej, że w zakresie parametrów zamierzenie kontynuuje wskaźnik zabudowy, wysokość oraz geometrię dachu i linię zabudowy, nie kontynuuje natomiast funkcji, szerokości elewacji oraz sposobu zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu, we wspomnianym zakresie ustalenia organów, bez odniesienia ich szczegółowo do wskaźników, parametrów i cech przyjętych przez inwestora wymyka się spod kontroli Sądu.

Równocześnie Sąd podzielił stanowisko organów orzekających co do pozostałych ustaleń w zakresie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p. Z akt sprawy, co wyjaśnił szczegółowo Prezydent Miasta P. w decyzji z... 2014 r., wynika, że projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Z akt wynika, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. M. w P. (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), a jako przemysłowy (w części zaś jako drogi) nie wymaga "odrolnienia" (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Odnośnie kwestii zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) stwierdzić należy, że wymóg ów dotyczy decyzji pozytywnej o ustaleniu warunków zabudowy dla danej inwestycji, tak więc stwierdzenie przez organ I instancji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że w zakresie wymagań art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., stwierdzono, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, było bezprzedmiotowe.

W tym stanie rzeczy mając na względzie wykazane powyżej naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I. wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, organy orzekające kierując się normą określoną w art. 153 p.p.s.a. uwzględnią ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w powyższym uzasadnieniu wyroku.

Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II. wyroku).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.